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1、审视教育政策选择的新视野:教育政策谛视教化政策选择的新视野 在教化领域引入市场机制，是当代世界很多国家教化改革中的一种重要的政策选择。我国教化改革和发展的进程中，市场因素对教化领域的介入已经是一个不争的事实。从教化改革的实践来看，在高等教化领域，民办高等学校已形成了三分天下有其一的发展格局，在义务教化领域和学前教化领域，也有相当数量的民办学校存在。说明我国教化资源的配置方式已逐步由传统的单一政府机制主导的资源配置方式转变为政府机制和市场机制共存的资源配置方式。从国家宏观教化政策趋势来看，教化政策越来越强调市场因素在教化发展中的作用。中华人民共和国民办教化促进法的颁布，教化部关于规范并加强一般高
2、校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干看法的印发等等，都为市场因素介入教化领域供应了良好的政策氛围。市场因素的介入，将极大地变更教化领域中政府、学校、受教化者等之间的关系。在市场因素介入教化领域的条件下，教化政策环境发生根本性改变，须要重新相识政府的角色和教化政策的作用。1实现公共教化供应者的多样化在社会转型的背景中，政府应重新确定自己的角色。政府在管理公共教化事务时应当“掌舵而不划桨”。当代西方的新公共管理理论认为，公共组织可以分为四种类型，即政策组织、规制组织、服务供应组织和听从型组织，前两者负责“掌舵”，后两者负责“划桨”。政府应当把“掌舵”放在自己职能的中心位置，集中精力供应合理的制
3、度支配并对其他公共组织的活动加强监管。建国以来，我国的公共教化长期由作为政府的附属机构的公立学校垄断供应，政府兼顾“掌舵”和“划桨”的责任。政府利用公立学校系统垄断供应公共教化能够有效保障教化的公益性，但是往往造成公立教化和学校的决策权力过分集中，学校之间缺乏竞争机制，教化活动中缺乏选择机制，制约着公共教化质量和办学效率的不断提高。变更这种状况的一个有效政策选择就是，改革政府垄断供应公共教化的现状，实现公共教化供应者的多样化。也就是把原来由政府担当的一些公共教化管理和服务职能交给市场或公民社会担当，形成由政府、市场和公民社会共同供应公共教化服务的格局。一是具有非排他性和非竞争性的公共教化如义务
4、教化，应作为政府的基础性职能由政府担当全面责任，但可以在不同制度框架中由多样化的学校组织详细供应义务教化的服务；二是对于可以由政府和其他社会组织共同供应的具有竞争性、选择性的公共教化，应主要利用市场机制和公民社会选择机制来供应。其中，利用市场机制和市场组织供应公共教化，是现代社会实现公共教化供应者多样化的一条重要途径。2市场因素只能有限介入教化领域首先，市场机制对教化的介入是有条件的。在教化领域中同样可能存在“市场失灵”的状况，教化作为一种具有多样化属性的社会公共服务活动，假如完全靠市场机制供应，其公益性就可能会丢失。即根据自由市场机制配置教化资源有可能威逼教化公允，降低教化的标准与质量，从而
5、危害教化的公益性。这确定着市场机制对教化的介入必定是有条件的。这个条件就是市场化运作的教化活动在追求效率和质量的同时，必需保障教化的公益性质，否则市场机制对教化领域的介入就不具备合法性。其次，市场机制介入教化领域是有限度的。市场机制配置社会资源的高效率是通过供求机制、价格机制、公允竞争机制和自由选择机制等因素来实现的。与自由市场环境中的私人产品和服务相比，教化活动和教化服务具有剧烈得多的“外部性”。在现代社会，国家和政府既是教化的最大供应者，又是主要的教化需求者和受益者。这就会导致政府一方面激励教化的正外部性生产，要求不断提高教化的质量和效率；另一方面，政府又要限制教化的负外部性生产，尤其是在
6、主要由政府付费的义务教化阶段，要求尽可能降低教化的成本和提高教化的质量。这样，必定导致政府的教化政策对教化供求关系和价格机制保持强有力的干预和限制。因此，完全根据自由市场机制实现教化服务的供应是不行能的。在教化领域引入市场机制，只能是把市场机制的某些“成分”引入教化领域，建立教化的类似市场的制度环境。其本质就是在供应教化服务时，实现教化消费者与供应者的分别以及教化的需求者可以在不同的供应者之间进行选择。其目的就是提高公共教化的效率和质量，提高公共教化的供应者对于公众教化需求的“回应性”程度。3引入公允竞争与自主选择机制公共教化供应者的多样化尤其是市场因素介入教化领域，必定要求在教化领域引入竞争
7、机制和选择机制。一方面，要调整政府与学校的关系，实现公共教化权力的转移(或称为放权)。主要是变更公立学校与政府之间的寄生关系和依附关系，赐予民办学校和公立学校、重点学校和非重点学校、一般学校和职业学校同等的“国民待遇”，在学校与学校之间建立公允竞争的制度环境；同时将教化的详细管理、运营权限进一步下放给学校，以使学校类似于市场竞争中的独立企业一样，拥有可以进行创建性活动的充分的自主权和独立性。另一方面，允许家长和受教化者对教化活动进行选择，如家长和学生对学校的选择，家长和学生对学校内部教化活动的选择，家庭对于教化治理活动的参加等，其中允许家长自由择校是一个核心的制度设计。建立家长自由选校制度，扩
8、大家长替子女自由选择学校的权利与机会，可以使家长、学生犹如市场上的顾客、消费者一样，成为教化的消费者，而不再仅仅是受教化者。学校之间的公允竞争机制与受教化者的自主选择机制是市场因素介入教化的条件下保障教化的质量和效率的重要措施。竞争机制与选择机制二者之间相互依存、缺一不行。多样化学校之间的竞争是家长和受教化者进行自主选择的基础，家长和受教化者的自主选择是学校之间竞争的根本动力。不论是在义务教化领域还是非义务教化领域，市场因素有限介入须要解决的关键问题，就是建立公允竞争机制和自主选择机制。4教化政策的角色与作用在市场机制介入教化领域的条件下，政府、学校、受教化者之间的关系具有了新的内涵，政府职能
9、发生了转变，学校成为具有自主权的独立的办学主体，受教化者成为自主选择的教化消费者。教化政策的角色与作用也不行避开地被给予了新的意义。首先，教化政策最基本的职能是保障教化公允。市场机制引入教化领域以后，教化公允会表现出一些新的特点。一是在市场介入的条件下，教化领域追求公益与追求私益并存，资本的寻利性将会使教化资源的配置形成有利于追求利润的态势，从而在地区之间、学校之间、个人之间造成教化资源配置的不公允。二是市场介入将使公共教化以准公共产品和私人产品的形式供应给公众，交费上学将成为必定的选择，从而使传统的公共教化体制发生动摇，在允许交费上学的过程中将会引发困难的教化公允问题；如对于处于不同社会阶层
10、的社会成员来说如何交费才是公允的；另外，交费上学以后家长和受教化者应当具有对教化的选择权，当下不行选择的教化就会带来不公允。三是，市场经济是一种激烈的竞争经济，但由于历史上已经存在的经济的、社会文化的、政策的和社会不同等的缘由，社会成员之间对社会资源占有和处置的实力存在很大差异，一些处于弱势的社会成员将在竞争中处于劣势，而产生剧烈的不公允感；由于不同社会群体的选择实力不同，造成新的社会分层而导致新的不公允。四是，举办体制的多元化正在使学校教化机构逐步分化为公立学校和民办学校，作为独立自主办学的社会组织，它们与政府、市场构成了不同的关系。如何使不同办学主体的学校教化机构具有同等的法律地位，创建一
11、个公允竞争的制度环境，成为一个刻不待时的大问题。第五，市场承认多样化利益要求的存在，教化政策活动假如不能反映人们多样化的利益要求，就会失去其公允性。在市场条件下，如何保障教化公允将成为全社会关注的焦点。在市场机制介入教化领域的条件下，政府的基础性职能是促进社会公允和解决市场失灵问题。在效率和公允之间，追求效率的目标更多的是依靠市场来实现，政府对于市场的责任就是解决市场失灵所带来的问题。而政府对社会和公众的责任是保障社会公允，追求教化领域的社会公允是政府基础性的、永恒的责任。在我国传统的安排经济时代，学校是政府的附属机构，政府重视爱护学校的利益。教化资源全部由政府供应，学校是在政府的无条件爱护下
12、为公众供应教化服务。在市场经济条件下，无论是从教化资源配置还是学校之间的关系来说，学校将成为独立的、面对社会和面对市场的竞争者，政府应从爱护学校转向爱护受教化者的利益，最大限度地追求教化利益安排的社会公允。政府的教化决策活动也应从“受益人缺席”状态转变为允许教化利益相关者参加决策活动，使教化政策能够体现最大多数人的要求和利益。教化政策应针对教化资源短缺、选择教化、学校竞争、弱势群体和基本的教化质量标准等问题做出公允制度支配。其次，教化政策要针对新的政府、市场、学校与受教化者关系供应新的嬉戏规则。针对引入市场机制的教化改革中所产生的新的活动主体和新的活动领域，须要教化政策制定和支配新的嬉戏规则，
13、做出新的制度支配，以加强对教化活动的规制和监管，如对于民办学校、教化中介组织要加强监管，对于学校自主办学要加强监督，对家长和学生选择教化的行为要进行引导和规范等。在由政府限制的公共教化权力走向市场领域的时候，会存在“一放就乱”的可能性，建国以来我国的历次政府改革屡屡陷入“放、乱、收、死”的怪圈就是证明。所以，在权力转移的同时，政府的教化政策应当谋求建立相应的新体制，如建立针对新的教化社会关系、教化问题和教化活动领域的信息管理系统，对教化活动过程的起点和终点进行质量限制的教化结果监限制度，以及相应的审计体制和违规操作的惩处体制等等。假如在引入市场机制的教化改革过程中，针对教化中新的活动主体和活动领域制定新的嬉戏规则时，出现政府“缺位”现象，教化的公益性和教化公允就会受到损害。(作者单位：北京师大教化学院教化政策与法律探讨所，100875)