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1、依法行政和矿山环境保护法制建设国土资源部咨询研究中心 朱耀琪,依法行政和矿山环境保护法制建设,一、国土资源的法律、法规体系二、如何依法行政三、合理划分矿山环境保护监督管理权限四、矿山环境保护法制建设的进程五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据六、制定矿山环境保护管理法规的指导原则,七、矿山环境保护管理条例应包括的内容八、急需在修改矿产资源法时需加以增补矿山环境保护的法律条文及其说明 推行依法行政是搞好国土资源管理的关键，而加强国土资源法制建设，以法律手段推进资源管理方式和利用方式的根本性转变，建立适合社会主义市场经济要求的有机统一体的，具有中国特色的国土资源法律体系，是全面推进依法行政
2、的前提和基础。,一、国土资源的法律、法规体系,国土资源法律体系是指在我国目前和今后的一定时期内，由现行的和拟将制定的有关国土资源开发、利用、保护的法律、行政法规、地方性法规和规章所组成的，具有内在联系的，用来科学地、系统地规范和调整国土资源保护和合理利用，所产生的各种社会关系和行为规范的有机统一体。国土资源法律、法规体系是一个历史的范畴，是一个动态的结构，它随着社会和经济的发展而变化。,一、国土资源的法律、法规体系,我国现行的国土资源法按效力可以分为四个层次：一是宪法，作为我国的根本大法，在我国法律、法规体系中处于主导的、中心的地位，国土资源的各种立法都要受宪法的指导，并按宪法的精神和原则立法
3、，不得和宪法相抵触。二是国土资源单行法律，如矿产资源法、海洋法、水资源法、森林法、草原法、防沙治沙法、环境保护法、自然保护区法等，对不同种类的国土资源的具体管理制度、开发利用及治理保护制度做了规定，是我国国土资源进行法制管理的主要依据。,一、国土资源的法律、法规体系,三是国土资源法规，包括两部分：一是行政法规，是由颁布的有关国土资源法律实施细则以及国土资源行政管理过程中一些具体问题的规范性文件；二是地方法规，即由省、自治区、直辖市，省级政府所在地的市，和经国务院批准的较大城市的人民代表大会及其常务委员会，结合所在区域的实际情况制定的国土资源地方性法规。四是国土资源规章，包括部门规章和地方规章，
4、部门规章即是由国务院有关国土资源管理的各部、委、局，根据法律、法规在各自的权限范围内发布的有关国土资源管理的命令、决定，用于规范国土资源管理部门日常活动中的具体行政行为；地方规章是指由省、自治区、直辖市，省级政府所在地的市，和经国务院批准的较大城市的人民政府制定的国土资源规范性文件，但地方规章不得与部门规章相冲突。,一、国土资源的法律、法规体系,除上述内容外，从完善的国土资源法律体系讲，还应包括具有法律效力的其他规范性文件，如立法解释、司法解释、行政解释等文件。,二、如何依法行政,1 、依法行政的基本概念 行政权必须受法律的约束，必须在法律允许的范围内进行，并承担相应的法律责任。而法律必须体现
5、社会公正要求，代表全体国民的意志。 我国依法行政中的“法”，系指现行的宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单项法规。但从法律要素上看，依法行政中的“法”，还应包括法律原则、法律目的和法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值，如果仅停留在法律条文的机械理解和运用上，是不利于依法行政的。,二、如何依法行政,依法行政中的“行政”与“法”的关系是法优先、优位于行政，法对行政的控制是一种积极保护与消极防范的统一，无法律即无行政；行政离不开法，行政必须有法，行政必须服从于法，必须根据法的合理性来制约行政的随意性。,二、如何依法行政,2 、国土资源依法行政的主要内容
6、 完善国土资源配套法规和规章制度； 建立国土资源管理的行政程序； 健全行政执法体制，包括理顺现行的行政执法体制、建立完善的监督机制、增加行政执法的透明度、建立一支高素质的行政执法队伍； 建立和进一步完善对法定的行政许可事项和重大行政复议事项的内部会审制度； 探索资源性资产市场配置的新方式。,二、如何依法行政,3 、国土资源的行政管理 是指国土资源行政主管部门及其公务员依据宪法、土地、矿产等资源法及其他有关法律、法规的规定，在国务院赋予的职能范围内对土地资源、矿产资源、海洋资源等进行保护和开发利用活动中的社会公共事务进行的管理。 管理的主要内容： 对国土资源及其相关的自然环境进行调查和评价管理；
7、 进行国土资源规划与管理； 进行国土资源所有权和使用权管理； 进行国土资源资产管理； 进行国土资源财务行政管理。,三、合理划分矿山环境保护监督管理权限,国土资源部门承担着矿产资源和土地资源管理的职能，应有之意，应该承担矿产和土地资源的合理开发利用和开发利用过程中相应环境保护的双重管理责任。因为矿山环境要素涉及到地质环境、水环境、大气环境和生态环境四大圈层，几乎与国土资源和环境保护方面的所有法律都相关联，更多的是受矿产资源法和环境保护法所规范。国土资源主管部门主管矿产资源勘查开采、矿产资源规划与保护、地质环境管理、土地开发利用规划、土地整理和复垦，是矿产资源法、土地管理法和国务院批准的“三定”方
8、案明确赋予国土资源行政主管部门的职责。环境保护法明确环境保护行政主管部门“对环境保护工作实施统一监督管理”，同时又明确“土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理”。我们认为国土资源的保护都包括量和质两个方面，缺一不可，所以对国土资源的管理都脱离不开相关环境要素的管理。,三、合理划分矿山环境保护监督管理权限,现在的管理现状是矿山环境的管理职能到底由那个行政管理部门承担，没有明确的说法。环境保护部门、国土资源部门、水土保持部门、林业部门都从各自工作职能的角度进行管理，管理难以真正到位，矿山也感到婆婆太多，难以应付。多年的实践证明，实施“多龙治水”的办法，
9、是无法将矿山环境管好的。 环境保护法和国务院关于进一步加强环境保护工作的决定圴明确，我国的环境保护管理体制是，实行在国务院环境保护行政主管部门的统一监督管理下，强化国家有关主管部门和各级政府的有关管理职能，这已证明是一条成功经验和有效途径。,三、合理划分矿山环境保护监督管理权限,鉴于国土资源行政主管部门被赋予矿产资源合理开发利用与保护、矿山地质环境监测、评价和监督管理、土地复垦等行政职能，负责采矿许可证的颁发，其中矿山环境恢复措施又是审批采矿许可证的主要内容之一，所以，实际承担着直接对矿山环境保护工作进行监控的作用，并已经建立起相应的有关监督管理体系; 同时，国土资源主管部门掌握有关矿业活动的
10、专门知识，对矿产开发导致的各类环境问题及其原因有深刻的了解，有条件将与矿产开发有关的环境管理全部纳入矿产资源开发与地质环境、土地复垦管理体系和程序；另从我国中、小矿多，环境破坏严重，环境问题绝大部分属于环境地质问题等特点出发，实施在环境保护行政主管部门对环境的统一监督管理指导下的国土资源行政主管部门主导矿山环境管理的体制，对强化矿山环境管理比较有利。,三、合理划分矿山环境保护监督管理权限,正如地震是最严重的地质灾害，水土流失、盐碱化、沙漠化等也都是地质灾害，国务院明确地质灾害的管理职能在国土资源部，但地质灾害防治条例只明确国土资源管理部门管理崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷等灾种，而其他
11、类型的地质灾害则由其他的管理部门去承担，这样更易将管理工作搞好。为了使有关行政主管部门都了解矿山环境保护的状况，国土资源行政主管部门也有责任将对矿山实施环境保护监督管理的资料和情况，及时通报环境保护主管部门和其他有关主管部门，听取意见，并改进其监督管理工作。 国外的经验已充分证明了这一点，这是部门间分工、协作，进行矿山环境监督管理的有效途径。,四、矿山环境保护法制建设的进程,目前矿山环境保护法制建设，基本上只停留在法律建设的前两个层次上，即宪法和国土资源单行法律方面。第三个层次行政法规和地方法规和第四个层次的部门规章和政府规章没有建立。由于前两个层次的法律比较宏观，难于具体操作，影响到矿山环境
12、管理的合理性和有效性。目前矿山环境保护法制建设，首先要从第二层次矿产资源法开始，依据科学发展观和建立可持续发展经济和社会的要求，强化和充实矿山环境管理的内容，并在此基础上，制定第三层次的矿山环境保护管理条例，这样才能真正做到矿山环境保护管理工作有法可依。目前，由于全国性的矿山环境保护管理方面的立法滞后，直接影响到对矿山的环境管理，迫使部分省区先行制定矿山环境管理的地方法规和政府规章，以解决矿山环境管理工作法规的缺位。这在法制建设上属于非正常的现象。基于我国矿山环境问题的严重性，国务院最近明确要求国土资源部会同国家环境保护总局、国务院法制办公室等部门抓紧矿山环境保护管理法规的制定，这为矿山环境保
13、护的法制建设吹来了东风。,四、矿山环境保护法制建设的进程,其实，早在 1991年至1995年期间，地质矿产部就开展了经国务院法制局审定，并由联合国资助的矿山环境保护管理条例的起草工作。当时，为开展此条例的起草工作，曾专门进行了我国矿山环境保护状况及其对策研究、国外矿山环境监督管理调研、组织课题组人员赴美进行专题立法培训、在美国进行专题调研。为使法规能更多地吸收国外的立法经验，还专门聘请了联合国立法专家Luke J.Danelson 教授指导立法的起草工作。在上述工作基础上，于1994年4月，由地质矿产部政策法规研究中心、地质环境管理司、政策法规司等单位共同组成的起草小组完成了条例初稿，并提交国
14、务院法制局召开的国际立法研讨会进行讨论，在此基础上结合我国的具体情况，又进行了一轮修改。1995年6月14日提交地质矿产部业务会议进行了审议，根据审议的意见，再次进行了修改，最后形成了法规送审稿。该送审稿曾分送有关部、委、局征求意见。其反馈的意见是条例内容基本上成熟，关键的意见是个别部门对该条例的执法主体提出异议。当时由于部门间的意见难以协调，最终条例被搁置。,四、矿山环境保护法制建设的进程,依据党中央、国务院所确立的科学发展观和可持续发展战略的要求，加强矿山环境保护管理迫在眉睫。要做好管理工作，法规建设必需跟上。近年来国土资源部加强了矿山环境保护管理工作，开展矿山环境保护管理条例的立法调研，
15、笔者参与了此项的研究工作。所提出的一些矿山环境保护管理立法方面的研究成果，在一定范围内进行过讨论。 最近，国务院要求国土资源部会同国家环境保护总局、国务院法制办公室等单位抓紧开展矿山环境保管理条例的立法调研和起草工作，正好和近年来国土资源部加强矿山环境保护管理和开展的矿山环境保护管理条例的立法调研工作相衔接。,五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据,1 、必要性 建国 50 多年来，我国的矿山建设和开发得到了迅速发展，到 2001 年底，全国已有各类矿山企业和个体采矿 15.3 万多个，矿业生产总值 4790 亿元，占全国国内生产总值的 4.9%。 年产原煤 9.54 亿吨, 原油 1
16、.65 亿吨, 铁矿石 2.17 亿吨，十种有色金属 865 万吨，成为世界第三矿业大国。由于我国矿业长期基本上走的是一条 以浪费资源和牺牲环境 为代价的发展路子，因此产生了一系列矿山环境问题，制约着经济和社会的持续发展。,五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据,矿山开发活动造成的环境污染与破坏，已相当严重，成为我国公害之一，它与其他工业生产活动相比，由于大量开发地表和地下的矿产资源，不断地改变着原有的地形、地貌和岩层地质结构，破坏矿产资源的赋存状态，影响地应力的平衡、水均衡，大量侵占与破坏土地，引起一系列复杂的矿山环境问题，具有很大的破坏性。,五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立
17、法依据,据初步统计，全国因露天采矿，开挖和各类废碴，废石, 尾矿堆放等直接破坏与侵占的土地已达 586 万 hm ，且以每年 4 万 hm 的面积递增；因地下采矿引起的塌陷面积达 8.7 万 hm ；因矿山开发疏干排水，造成大面积的地下水位下降，仅山西因采煤就造成 18 个县 26 万人口吃水困难， 3000 余处井泉断流， 40 万亩水田变为旱地；因采矿产生的废水, 废液，其排放总量占全国工业废水排放总量的 5.7 以上，且污染严重，使许多河流受到污染；矿山周围大气污染也相当严重，据 1985 年调查，煤炭矿山采选行业的工业废气排放量列全国第 5 位；因矿山建设和开发引起的山体开裂，滑坡，崩
18、塌，泥石流，水土流失等地质灾害和环境破坏更是比比皆是，造成大量人员伤亡和巨大的经济损失，越来越引起人们的关注，如晋，陕, 蒙三角地带等地区，因采矿活动造成的生态环境破坏，已使 “ 地陷水干 ” ，使当地的生存环境受到了严重破坏，引起当地群众的强烈不满，为此已引起国务院领导同志的高度重视。,五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据,我国国民经济发展正处于快速、持续、稳定的阶段，对矿产资源的需求将持续增加，加强矿山环境的保护和治理已刻不容缓。实践证明：在我国目前经济发展水平还不高，矿山企业在环境保护投入有限的情况下，依法加强管理是一条行之有效、具有中国特色的加强环境保护的道路。因此，急需采取
19、措施，加快立法，制定有针对性的管理法规，加强矿山环境的保护与管理。,五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据,2 、立法依据 矿山环境保护管理法规依据矿产资源法、环境保护法等法律、法规制定。由于上述法律、法规对矿山环境保护只有原则的规定和要求，不够具体，不便于操作。根据国务院关于进一步加强环境保护工作的决定关于“各级人民政府、环境保护部门和有关部门应当根据职责权限，制定和完善环境保护规定和实施办法，健全环境保护法制”以及国务院最近提出的要求国土资源部会同国家环境保护总局、国务院法制局等单位抓紧制定矿山环境保护管理条例的精神，在认真总结我国矿山环境保护管理成功经验的基础上，借鉴国外的立法经
20、验，拟通过矿山环境保护管理条例的制定，具体明确矿山环境保护管理的法律关系，建立和健全矿山环境保护监督管理体系，完善矿山环境保护管理的有关规定和实施办法，以加强与改善我国矿山环境保护工作。,六、制定矿山环境保护管理法规的指导原则,1 、矿山环境保护与矿业经济发展相协调的原则 我国 95% 左右的一次性能源以及 80% 以上的工业原料，大部分农业生产资料和 1/3 的饮用水都来自矿产资源，可见矿产资源开发和利用是我国发展经济、社会发展的基本条件之一。但长期以来，我国矿业开发基本上走的是一条”靠资源、投资和劳动力的扩张，牺牲环境”为代价的粗放式的发展路子，改革开放以来，GDP以很高的速度在增长，但是
21、，物质消耗占GDP的比重却在逐年增加。突出特点是：发展速度愈快的地区，物质消耗比重增长也就愈高。以1999年为例，我国每吨标准煤所实现的国内生产总值只有发达国家1/3-1/8。一方面加剧了我国矿产资源短缺，另一方面又造成了矿山环境破坏，制约着甚至危及我国经济和社会的可持续发展。为了使矿产资源得以永续利用并享有一个良好的生态环境，必需坚持矿山环境保护与矿业经济发展相协调的原则。,六、制定矿山环境保护管理法规的指导原则,2 在开发中保护，在保护中开发的原则 经济发展、资源开发与环境保护存在着相互依赖、相互制约的关系。经济发展要消耗大量的矿产资源，矿产资源开发又必然会对环境造成一定的破坏，对环境进行
22、保护和治理所需要的资金、技术、人力等又受到经济发展水平的制约。总之，在经济发展与环境的双向关系中经济起着主导的作用。“发展是硬道理”，尤其是发展中国家，更是要首先发展经济，矿山环境保护规划要促进经济的发展和矿产资源的开发。但是，又不能走发达国家曾走过的“先发展，后治理”的老路，尤其我国西部地区，生态环境极其脆弱，一旦环境破坏后则难以恢复。因此，制定矿山环境保护规划要协调好资源开发与环境保护的关系，资源开发的方法、工艺如果做到科学合理，不仅使资源得到充分利用，而且能对矿山环境起到很好的保护作用。所以，选择对环境影响最小、资源利用最充分的资源开发方案，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的基本方针，
23、就能做到保护资源和环境的作用，促进社会、经济和环境共同发展。,六、制定矿山环境保护管理法规的指导原则,3 、预防为主，防治结合的原则 西方发达国家在经济成长期以及我国在计划经济时期，矿产资源开发，大体上都是走的一条“先污染后治理”、“先破坏后恢复”的发展路子，使得生态环境恶化，相当一部分生态将难以恢复，使经济和社会发展付出了沉重的代价。自 20 世纪 80 年代以来，许多国家都逐渐认识到，解决环境问题不能单纯依靠治理工作，而应该防治结合。实践证明，实施“预防为主，防治结合”的矿产资源开发方针，可以尽量避免矿山环境污染和破坏，或者将其消除于矿山生产过程中，做到防患于未然；而对于不可避免的污染和破
24、坏，则可在开发中进行保护和恢复治理，可以大大降低治理成本。“预防为主，防治结合”是矿产资源开发得以持续发展的另一条重要原则。,六、制定矿山环境保护管理法规的指导原则,4 坚持“谁污染谁治理，谁开发谁保护，谁破坏谁恢复”的原则 矿山环境治理需要投入大量资金，在市场经济条件下，在应用法律和行政手段的同时，应广泛应用经济手段治理环境问题。坚持“谁污染谁治理，谁开发谁保护，谁破坏谁恢复”的原则，这一方面明确了环境治理的责任，体现责、权、利相统一的原则；另一方面使矿山环境治理中的资金来源能得到保障。征收排污费、实行矿山环境恢复保证金制度等措施，都是贯彻这一原则的具体体现。,六、制定矿山环境保护管理法规的
25、指导原则,5 依靠科技进步，发展循环经济，建设绿色矿山的原则 随着矿山开采新技术的应用，矿山环境问题也出现了一些新趋向，需防治的问题增多，难度加大，加之人民生活水平的提高，环保意识的增强，人们对环境质量的要求也越来越高，各项环境标准也越来越规范，越来越严格，环境治理应积极采用规模化的、先进的、经济的治理技术；同时要按照循环经济实施减量化（减少），资源化（再使用）, 再循环（再利用）的基本要求，作为矿产开发利用和环境保护的行为准则，实现“ 低开采，高利用, 低排放” 的开发目标，以最大限度利用系统的物质和能量，提高资源利用率，最大限度地减少污染物排放，并使上、 下游企业产品形成资源利用的共生链，
26、实现废物的综合利用和产品的清洁生产，从而实现资源可持续利用的环境和谐型经济模式。,六、制定矿山环境保护管理法规的指导原则,矿山企业在发展循环经济，建设绿色矿山方面有着很大的潜能，只要矿山企业能摆脱低效、高耗、重污染经营的强烈愿望，就能发现矿山处处都有可以加以挖掘的宝藏，如矸石与尾矿、矿井水及受损的矿地等都存在可观的经济价值，具有提高资源利用率的巨大潜力。很显然，矿业产业链每延伸一步，就能增加矿产资源加工转化所带来的附加值，并相应减少“三废”排放。我国矿产资源的综合回收率平均不超过 50% ，综合利用率约为 20% ，对矿产废弃物的回收利用和无害化处理才刚刚起步，现存的尾矿 50 亿吨、废石 1
27、27 亿吨、煤矸石 36 亿吨，平均利用率只有 8.2% ，所以，矿产资源开发积极推进循环经济模式，大力建设绿色矿山，已经成为当务之急。,七、矿山环境保护管理条例应包括的内容,1 、确立开发利用矿产资源要与矿山环境保护相协调，探矿权人和采矿权人应切实承担对探矿区和开采矿区的环境保护责任，禁止任何组织或者个人破坏矿产资源及其自然环境的行为。 2 、确立“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁使用、谁补偿”等开发原则。 3 、建立矿山环境影响评价制度和征收环境恢复和土地复垦保证金制度以及废弃及老矿山环境治理基金制度。 4 、采用无污染或少污染以及的先进采矿、选矿方法、技术、工艺和装备，
28、限期改造、淘汰严重污染环境的落后采矿、选矿方法、技术、工艺和设备。,七、矿山环境保护管理条例应包括的内容,5 、矿产资源开发要保证不危害居民的健康和安全，不对土地、空气和水资源等造成明显的环境危害。 6 、建立矿山环境保护监督管理制度，规定不进行矿山环境影响评价和不交纳矿山环境恢复和土地复垦保证金的，不发给采矿许可证；强制进行矿山环境监测和进行矿山环境治理。 7 、建立严格的法律责任制度，对严重破坏矿山环境和不按照环境影响评价要求进行开采的行为，追究其法律责任，包括行政处罚和刑事处罚。,七、矿山环境保护管理条例应包括的内容,1995 年草拟的矿山环境保护管理条例共分 6 章 51 条，包括：总
29、则、矿山环境保护的监督管理、矿山环境破坏与污染的防治、矿山环境的恢复、法律责任、附则等部分。从现在的眼光审视，条例的基本构架和内容仍是基本可行的，可以1995年制定的条例初稿作为现在重新制定矿山环境保护管理条例的基础，再依据科学发展观、可持续发展、循环经济和建立市场经济的时代要求以及上述五项指导原则加以完善与修改。,八、急需在修改矿产资源法时需加以增补的矿山环境保护的法律条文及其说明,党中央提出的以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，是我们党在新时期对社会主义现代化建设规律认识的深化和升华；是科学地总结了国内、外在发展问题上的经验教训，在发展观念上的伟大创新。从矿产资源开发的实际情况出发，
30、如果继续实施“牺牲环境、破坏资源“为代价的粗放型的矿业增长方式，将导致许多种矿产资源的短缺与枯竭，并酿成灾难性环境污染和地质灾害等后果。所以必须按照可持续发展战略和科学发展观的要求，闯出一条节约资源与保护环境并重的“双赢”的矿业开发的新路子。,八、急需在修改矿产资源法时需加以增补的矿山环境保护的法律条文及其说明,为达到节约资源与保护环境的双重目标，必需按照科学发展观和实施市场经济的要求，制定矿山环境保护管理条例。但为了当前矿山环境执法的紧迫需要和现行的矿产资源法存在的对矿山环境保护方面的内容极为薄弱等缺憾，在全国人大已明确要求对矿产资源法进行修改的条件下，希望矿产资源法在修改时，根据国家发展建
31、立可持续发展的经济及社会的原则，大大增补矿山环境保护方面的条文， 为矿山环境保护管理条例的制定提供更充分的法律依据，同时，也可填补因矿山环境保护管理条例暂不能出台，而在矿山环境保护管理行政执法上的空白。,八、急需在修改矿产资源法时需加以增补的矿山环境保护的法律条文及其说明,目前，国土资源部正在开展矿产资源法的修改的立法调研工作，为此，地质环境司组织专家进行矿产资源法增补矿山环境保护管理条文内容和建立矿山环境保护管理制度的研究工作，已经取得了基本成果，并进行了多方面的论证。现在将建议在矿产资源法中补充的矿山环境保护管理条文的内容提出来，并作必要的注释，供研究讨论。补充的内容分为两部分：一是在总则
32、部分；二是建议新列矿山环境保护章节。 （一）总则部分在现在矿产资源法总则条文（宋体字）基础上，（以加粗的隶书体字）表示增补的内容。小号楷体字是新增内容的说明：,内容 1、依据人与自然和谐发展的要求，开发利用矿产资源，要与矿山环境保护相协调。探矿权人和采矿权人应切实承担对探矿区和开采矿区的环境保护责任；禁止任何组织或者个人用任何手段破坏矿产资源及其自然环境。各级人民政府必须加强矿产资源及其自然环境的保护工作。,说明 在我国现代化建设中，将实现可持续发展作为一个重大战略坚持可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不能以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益，实现经济、社会
33、、资源、环境的协调发展。 党的十六届三中全会更提出了统筹人与自然和谐发展，这就对环境提出了更高的要求。但就全国而言，矿山环境恶化的趋势并没有得到有效的遏制，矿山二次资源的开发利用工作还没有引起足够的关注，矿山自觉保护环境的意识还不强，也还没有形成一个完整的矿山环境的监督管理体系和法规体系。所以，开发利用矿产资源必须要与矿山环境保护相协调探矿权人和采矿权人必须切实承担对探矿区和开采矿区的环境保护责任并要禁止任何组织或者个人用任何手段破坏矿产资源及其自然环境。否则就会影响我国可持续发展目标的实现，更难以达到“人与自然和谐发展”目标的实现。,内容 2 、国家对矿产资源的勘查、开发工作，要处理好“勘查
34、开发”与“环境保护”的关系，坚持“矿产资源开发与矿山环境保护并重”的方针，实行“统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用”、“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁使用、谁补偿”等开发原则，做到矿产开发与环境保护的和谐、统一。,说明 “统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用”是正在实施的矿产资源法已经明确的原则，为了处理好“勘查开发”与“环境保护”的关系，必须要坚持“矿产资源开发与矿山环境保护并重”的方针。要真正使“矿产资源开发与矿山环境保护并重”的方针得以实施，就必需实施“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁使用、谁补偿”的开发原则，使得矿产资源开
35、发利用做到责、权、利相统一，使矿业权人真正承担起恢复矿山环境和土地复垦的责任来，这样才能真正做到矿产开发与环境保护的和谐、统一。,内容 3 、开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税、资源补偿费和矿山环境恢复与土地复垦保证金。,说明 实施矿山环境恢复与土地复垦保证金制度是一项确保矿山环境恢复的行之有效的重要制度它的实施，不仅体现出采矿权人对环境恢复与土地复垦应尽的义务，同时，也将从根本上消除新矿山以及众多小型矿山因采矿而产生的遍布全国各地的污染源。 矿山环境恢复与土地复垦保证金制度是世界各国通用的采矿制度任何采矿权人都要严格履行矿山环境恢复与土地复垦保证金制度的要求。,内容 4 、已取得采
36、矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，必须有政府主管部门证明，矿山环境恢复与土地复垦义务已由提交相同保证金的受让方承担时，才可以依法批准将采矿权转让他人采矿。,说明 交纳矿山环境恢复与土地复垦保证金是采矿权人取得采矿权的重要条件之一，所以开采矿产资源必须要履行矿山环境恢复与土地复垦的义务。当变更采矿权主体时，也必须将矿山环境恢复与土地复垦义务移交给受让方承担。为确保矿山环境恢复与土地复垦义务的落实，必须有政府主管部门证明，已由受让方提交了相同的保证金时，才可以依法批准原采矿权人将采矿权转让他人采矿。,内
37、容 5 、国家鼓励矿产资源勘查、开发及其环境保护的科学技术研究，推广先进技术，提高矿产资源勘查、开发及其环境保护的科学技术水平。,说明 科学技术是第一生产力。 矿产资源要真正落实“统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用”和“矿产资源开发与矿山环境保护并重”的方针，必须将先进的科学技术研究和推广放在最突出的位置只有淘汰那些落后的勘查、开采方式和开采工艺，采用先进的、对环境影响、损失小的勘查、开采方式和开采工艺，才能减少开采过程中的资源损失和环境破坏；同时，要利用现代的科学技术，使资源得到循环利用，减少废弃物的排放，这样既节省了资源，又达到了保护环境的目的。,内容 6 、国务院国土资源行
38、政主管部门主管全国矿产资源勘查、开采及其环境保护的监督管理工作国务院有关主管部门协助国务院国土资源行政主管部门进行矿产资源勘查、开采及其环境保护的监督管理工作。 省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采及其环境保护的监督管理工作省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级国土资源行政主管部门进行矿产资源勘查、开采及其环境保护的监督管理工作。,说明实践证明，实施矿产资源部门主导矿山环境管理的体制，是管好矿山管理的必要条件。因为矿产资源主管部门掌握有关矿业活动的专门知识，对矿产开发导致的各类环境问题及其原因有深刻的了解，有条件将与矿产开发有关的环境管理全部
39、纳入矿产资源开发与地质环境、土地复垦管理体系和程序；另从我国中、小矿多，环境破坏严重，环境问题绝大部分属于环境地质问题等特点出发，实施在环境保护行政主管部门对环境的统一监督管理指导下的国土资源行政主管部门主导矿山环境管理的体制，对强化矿山环境管理比较有利。,（二）新增矿山环境保护章节的内容,内容第一条开采矿产资源，应当采取有效措施，防止造成地质灾害、环境污染、水循环系统的破坏和生态破坏，并做好矿山环境恢复与土地复垦工作。,说明 矿山环境分为地质环境、水环境、生态环境、大气环境四大环境系统。矿产资源开发首先破坏的是地质环境（岩石圈），然后逐步扩大影响到水环境、生态环境、大气环境。如在矿产资源开发
40、过程中不采取有效措施，防止或尽量减少环境的破坏，即使后期花更多的财力和物力，亦难以将破坏后的环境全面加以恢复。所以，要科学地做好资源开发规划设计，并采取较先进的开采方法和工艺，尽力减少开采过程中的环境污染和破坏。资源开采后还必需要因时制宜和因地制宜，按照矿山土地未来规划利用的方向进行环境恢复与土地复垦，如江苏省国土资源厅最近提出的 景观再造、土地复垦、资源二次开发、生态保护、科普园区、综合整治等6 种矿地恢复模式，很有借鉴作用。采取边开采、边恢复的方式，可使环境损失最小，并避免产生永久性的环境破坏。 6 种矿地恢复模式：,内容第二条严禁在自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区、森林公园、地质公
41、园、地质遗迹保护区、饮水水源保护区内开矿；严格控制在城市规划区范围内和铁路、主要公路两侧以及海岸线的可视范围内露天开采矿产资源；在生态环境脆弱的地区开采矿产资源，要严防生态环境的恶化。,说明 自然环境是最为珍贵的公共资源，资源开发利用要综合考虑经济、社会、生态环境效益的最大化。自然保护区的核心区和缓冲区、风景名胜区、森林公园、地质公园、地质遗迹保护区、饮水水源保护区是人类生存环境中最珍贵的资源，是不可多见天然屏障、天然氧吧、世界文化遗产、自然博物馆、生命之源等，为了确保人类生存有一个良好的自然环境，所以，需将上述区域列为矿产资源的禁采区。限制在城市规划区范围内和铁路、主要公路两侧以及海岸线的可
42、视范围内露天开采矿产资源的原因是考虑到上述区域是人口从事经济、社会活动和交通运输的区域，在此区域内露天开采矿产资源既会造成安全隐患，又会影响环境质量，甚至破坏生态环境。 荒漠化区域、沙漠边缘、沙漠绿洲等生态环境脆弱的地区，植物生长极其困难，破坏易而恢复难，所以在上述生态环境脆弱的地区开采矿产资源，要严防生态环境的恶化。,内容第三条矿产勘查、开发活动中遗留的槽、井、孔、坑、巷道等不能作其它用途的，必须进行封闭或者填实，恢复到安全状态；对形成的危岩、危坡、山地开裂、地面沉降和塌陷，以及滨海地区海水入侵等必须进行治理，排除危害，必要时应设置安全设施。,说明 矿产勘查、开发活动中遗留的槽、井、孔、坑、
43、巷道等是安全隐患，必须进行封闭或者填实，恢复到安全状态；危岩、危坡、山地开裂、地面沉降和塌陷，以及滨海地区的海水入侵等，因危及人身安全和建筑物的安全，所以，必须进行治理，排除危害，必要时应设置安全设施。,内容第四条采矿权申请人申请进行矿产资源开发，必须提交矿山环境影响评价报告书（表），严格按照被批准的矿山环境影响评价报告书（表），对矿山开发可能对环境造成影响及其影响程度作出全面的评估，并制定出拟采取的环境保护措施、矿山环境恢复与土地复垦方案，保证不危害居民的健康和安全，不对土地、空气和水资源等造成明显的、长期的环境危害。矿山环境影响评价报告书（表）未经审批或者审批不合格的，不得发给采矿许可证。
44、,说明 确立环境影响评价报告书制度的目的，是预防由于人为活动引起的环境破坏或恶化，以作为预防和减轻环境污染及破坏的基本手段，也是审批发放采矿许可证的基本依据，同时，矿山环境影响报告书（表）的编制及审批过程，既是一次进行矿山环境保护教育，又是采矿权人承担环境保护责任的明确过程。合格的矿山环境影响评价报告书（表）是取得采矿许可证的必备条件。作这样的规定，目的一是对矿山环境恢复与土地复垦的最终结果有一个明确检验标准；二是对不具有矿山环境恢复与土地复垦能力的采矿权人设定一个采矿准入的门坎，使相当一部分不具备环境治理条件的小矿业主或个体采矿者无法取得采矿许可资格，就从源头上控制了矿产开发对环境的影响与破
45、坏。,内容第四条采矿权申请人申请进行矿产资源开发，必须提交矿山环境影响评价报告书（表），严格按照被批准的矿山环境影响评价报告书（表），对矿山开发可能对环境造成影响及其影响程度作出全面的评估，并制定出拟采取的环境保护措施、矿山环境恢复与土地复垦方案，保证不危害居民的健康和安全，不对土地、空气和水资源等造成明显的、长期的环境危害。 矿山环境影响评价报告书（表）未经审批或者审批不合格的，不得发给采矿许可证。,说明矿山环境影响评价分为：环境质量现状评价；环境影响预测与评价；环境影响后评价。环境影响评价报告书主要依照环境质量现状评价、环境影响预测与评价的结果编制。 矿山环境影响评价管理工作有以下问题需注
46、意： 实行分层次评价 颁布矿业项目环境影响评价报告指南 执行矿业项目环境影响评价制度需要部门间的协调 公众参与是环境影响评价制度的重要组成,内容第五条禁止采矿权人采用严重污染及破坏矿山环境的落后开采方法和技术。 严禁采用渗井、废坑、废矿井或者用净水稀释等手段排放有毒、有害的废水。 存放含有有毒、有害物质的废水、废液的淋浸池、贮存池、沉淀池必须采取防水、防渗漏、防流失等措施。 陡坡开采或者土、矿石、废碴的堆放要保证边坡稳定，必要时应采取加固措施。,说明 该条的各项要求，被实践证明是减少污染和防治地质灾害的有效措施，必须强制执行，才能有效防止矿产开发过程中的环境污染和地质灾害。这些要求在矿山环境影
47、响评价报告书都必需加以明确。,内容第六条依据人与自然和谐发展的要求，从环境角度进行科学规划，划分出宜采区、限采区和禁采区。对矿山实现生产区和生活区分离、城区和矿区分离，确保人居环境的安全，提高人居环境的质量。,说明 矿山环境保护规划是为使矿产资源开发与环境保护协调发展而对矿山环境保护所做的时间和空间的合理安排。其目的在于调控矿产资源开发活动，减少环境污染和生态破坏，保护矿山环境，提高矿区及其毗邻区人居环境的生活质量。各级国土资源行政主管部门分层次负责相应区域的矿山环境保护规划编制工作。规划按自上而下的程序编制，下级规划必须符合上一级规划的总体方向和要求； 规划期分为短期、中期和长期，相应期限为
48、5年、10年和15年。,内容第六条依据人与自然和谐发展的要求，从环境角度进行科学规划，划分出宜采区、限采区和禁采区。对矿山实现生产区和生活区分离、城区和矿区分离，确保人居环境的安全，提高人居环境的质量。,说明制定矿产资源开发利用规划必需要综合考虑地质环境和生态环境的质量和条件，综合划分出：宜采区、限采区和禁采区，在宏观上做到科学布局。当前普遍存在的生产区和生活区重叠，城、矿合一，带来了严重的人身和财产安全问题，并影响经济发展的外部环境。所以，要坚持城区和矿区分离的原则，确保人居环境的安全并营造一个良好的经济、社会发展的外部环境。所以，当确定开采区后，在微观层次上也要做到科学布局。即矿山采区和生
49、活区要相分离；对大型、特大型矿区如要建设城市的，更必须将城区和矿区相分离。,内容第七条 大、中型矿山企业应设置环境保护工作机构，负责实施本矿山的环境监测、环境治理和其他环境保护工作。 小型矿山企业和个体采矿，应确定专人负责本矿山的环境保护工作。,说明 矿山企业必须通过环境监测来准确地掌握矿山基本情况和历史资料，用以监督检查矿山的生产活动是否符合环保法规和环境标准的要求。开展矿山环境监测是国家取得环境质量数据的必要手段。同时，对改善矿山的生活环境质量，有着更直接的利益。监测项目不能仅限于“三废”，还要扩大到地质环境、水环境、生态环境的监测、预测、预报以及地域范围，建立全方位的环境监测标准，确立适
50、当的监测技术和有关的监测制度，以便全面掌握矿山各环境要素的动态监测数据，及时采取有效的防治措施。大中型矿山企业要设置环境保护的专门机构，小型矿山企业和个体采矿，也应确定专人负责本矿山的环境保护工作，这样矿山环境保护工作才能得到保障。,内容第八条 采矿权人应重视矿山环境保护工作，必须申办相关的环境许可证，并严格执行国家有关的环境质量标准和污染物的排放标准；固体废弃物要有专门的存放地，不得向江河、湖泊、水库和沟渠倾倒；对地质环境及每一种排放废物进行实时监测；定期向国土资源行政主管部门报送矿山环境保护工作的有关资料，并接受国土资源行政主管部门的监督检查。,说明 凡是对环境有不良影响的矿业规划、开发、