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1、促进自然资源资产高效配置建设生态文明实现永续开展陈琛新一轮国家机构改革，党中央赋予自然资源部“统一行使全民所 有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态 保护修复职责”的“两统一”职责。建立健全全民所有自然资源资产 所有权管理体系，是落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责 的必然要求。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发全民所有自然资源 资产所有权委托代理机制试点方案（以下简称方案），受到社会 广泛关注。日前，自然资源部自然资源所有者权益司负责人就此次开 展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的相关情况进行 了解答。问：如何理解和把握“所有者职责”的科学内涵和核心
2、要义？答：完整、准确地理解和把握“所有者职责”内涵和要义，是落 实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的前提，也是开展所有 者委托代理工作的重要遵循。一是主张所有，这是履行所有者职责的前提和基础。包括摸清自 然资源资产家底，开展清查统计和资产核算。对全民所有自然资源资 产的数量、质量、分布、用途、价值进行统一调查、监测、评价，并 划清边界、确认权属。通过开展自然资源确权登记，将全民所有自然 资源资产产权主体在登记簿上予以记载，明晰所有权人、所有者职责 履行主体、代理履行主体及权利义务内容。二是行使权利，这是履行所有者职责的核心。主要是着力实现全 民所有自然资源资产所有权的物权权能，包括占有、
3、使用、收益、处 分以及法律法规规定的其他权能。制定全民所有自然资源资产处置、 配置、特许经营等规那么并组织实施。组织编制全民所有自然资源资产 保护、使用规划，依法储藏、管护、合理利用资产。可选择代理人行 使相关权利。三是履行义务，这是履行所有者职责的基本要求。所有者及其代 理人在处置、配置全民所有自然资源资产时要符合国土空间规划、用 途管制要求和节约资源、保护生态环境的要求，保障自然资源合理利 用；遵循公平诚信原那么和市场规那么，充分发挥市场在资源配置中的决 定性作用，切实履行法律规定和民事双方约定。四是承当责任，这是履行所有者职责的应有之义。首先，国务院 或其委托的部门应当向全国人大常委会报
4、告全口径国有自然资源资 产情况及管理情况。其次，所有者职责履行主体、代理履行主体承当 全民所有自然资源资产损害的发现、核实、追偿和报告责任，当所有 权受到侵害时，有权依法请求赔偿或作为原告提起诉讼。最后，如所 有者职责履行主体、代理履行主体违反法律规定或双方约定，也应承 担相应法律责任。五是落实权益，这是履行所有者职责的落脚点。主要是落实资产 管护，实现保值增值，维护所有者权益。健全收益管理和分配机制, 依法收缴国有土地、矿产资源等收益，并依法纳入预算管理。公平分 享全民所有自然资源资产收益，履行自然资源资产出资人职责，享有 相应的经济利益。建立考核评价制度，组织开展评估、评价、考核工 作等。
5、对代理人进行考核监督，当代理人越位、缺位时，可暂停代理 并依规依纪依法追究相关责任。问：此次印发的方案包含哪些任务和内容？总体要求和预期目标是什么？答：方案明确，针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、 草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产（含自然生态空间） 开展所有权委托代理试点。一是明确所有权行使模式，国务院代表国 家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有 自然资源资产所有者职责，局部职责由自然资源部直接履行，局部职 责由自然资源部委托省级、地市级政府代理履行，法律另有规定的依 照其规定。二是编制自然资源清单并明确委托人和代理人权责，自然 资源部会同有关部门编制中央
6、政府直接行使所有权的自然资源清单, 试点地区编制省级和地市级政府代理履行所有者职责的自然资源清 单。三是依据委托代理权责依法行权履职，有关部门、省级和地市级 政府按照所有者职责，建立健全所有权管理体系。四是研究探索不同 资源种类的委托管理目标和工作重点。五是完善委托代理配套制度, 探索建立履行所有者职责的考核机制，建立代理人向委托人报告受托 资产管理及职责履行情况的工作机制。方案提出，在各省（市、区）和新疆生产建设兵团同步试点。 到2023年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的 所有权委托代理机制，产权主体全面落实，管理权责更加明晰，资产 家底基本摸清，资源保护更加有力，资产配置
7、更加高效，收益管理制 度更加完善，考核评价标准初步建立，所有者权益得到有效维护，形 成一批可复制可推广的改革成果，为全面落实统一行使所有者职责、 修改完善相关法律法规积累实践经验。问：如何区分对全民所有自然资源资产行使所有权与行使监管 权？答：区分“所有权”和“监管权”最根本的是要区分“基于所有权而进行的管理”和“基于行政监管权而进行的管理“，明确两种不 同性质管理行为的内涵、差异，划清二者边界。履行所有者职责的内容包括统一调查监测、统一确权登记、统一 标准规范、统一信息平台等，侧重的是资源资产管理、市场化配置、 资产权益的实现、资源的保护和利用，发挥好全民所有自然资源资产 的经济价值、生态价
8、值和社会价值，不包含用途管制、执法监察、行 业监管等行政监管职责。试点要在系统梳理、总结、提炼的基础上，进一步建立健全所有 权管理的制度体系，更好地落实和维护所有者权益。问：如何处理好统一行使、委托代理和法律授权的关系？答：考虑到现阶段一些自然资源的行业管理与资产管理、所有者 职责与监管职责还存在交织，建立委托代理机制需统筹衔接好落实 “统一行使”的总体要求和尊重现行法律法规及部门职责分工。为此，方案提出，国务院代表国家行使全民所有自然资源所 有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。 其中，局部职责由自然资源部直接履行，局部职责由自然资源部委托 省级、地市级政府代理履行，法
9、律另有规定的依照其规定。自然资源 部要加强对统一履行所有者职责的统筹谋划，制定统一规那么，统一考 核监督，统一报告国有自然资源资产情况，以表达“统一行使”。全民所有自然资源资产所有权主体（全体人民）的全民性、客体 （国有自然资源资产）的公共性、公益性决定了该所有权还承载着公 共职能，不能简单等同于民法物权。可以说，全民所有自然资源资产 所有权是具有显著公权特征的民事权利。与此同时，所有权委托代理 的客体是“所有者职责“，是一个包含了权能、权利、责任、义务的 综合概念，不宜单纯套用民事或行政委托代理规范。因此，在试点期间，以编制资源清单的方式委托所有者职责。委 托人、代理人根据有关法律法规、工作
10、职责以及委托代理事项依法行 权履职，并承当相应法律责任。问：试点中如何落实好市场在资源配置中起决定性作用、更好发 挥政府作用的要求？答：首先，履行全民所有自然资源资产所有者职责，应当充分尊 重自然资源资产价值规律、竞争规律和供求规律等经济规律，发挥市 场在自然资源资产配置中的决定性作用，实现要素价格市场决定、流 动自主有序、配置高效公平的高标准自然资源市场体系。其次，政府主要制定规那么，依法推进土地所有权与土地使用权分 离，推动各种自然资源资产使用权、用益物权竞争性出让，完善自然 资源资产出让、租赁、作价出资（入股）、特经营等政策，对自然 资源资产使用权扩权赋能、激发活力，健全自然资源资产国家所有权 权利体系。最后，不断加强政府监管，通过宏观调控等政府公共管理手段更 好发挥政府的作用，解决“市场失灵”问题。（摘编自中国自然资 源报2022年3月25日1版）