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1、分类号： 密 级： UDC: 单位代码： 10078 华北水利水电大学专业硕士学位论文C河务局内部控制优化策略研究RESEARCH ON OPTIMIZATION STRATEGY OF INTERNAL CONTROL OF C AFFAIRS BUREAU 研 究 生 姓 名： 李杰 指导教师： 专业名称： 会计硕士 所 在 学 院： 经济与管理学院 2021年 1 月独立完成与诚信声明本人郑重声明：所提交的学位论文，是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的研究成果并撰写完成的。没有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为。文中除已经标注引用的内容外，本学位论文中不包含其他人
2、或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北水利水电大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。学位论文作者签名： 保证人（导师）签名： 签字日期： 签字日期：学位论文版权使用授权书本人完全了解华北水利水电大学有关保管、使用学位论文的规定。特授权华北水利水电大学可以将学位论文的全部或部分内容公开和编入有关数据库提供检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段复制、保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文原件或复印件和电子文档。（涉密的学位论文在解密后应
3、遵守此规定）学位论文作者签名： 导师签名：签字日期： 签字日期：华北水利水电大学硕士学位论文C河务局内部控制优化策略研究摘 要近年来,在中国财政管理制度改革的推动下,行政事业单位作为公共管理与服务的职能部门，管理着大量的财政性资金和国有资产，其防范财务风险、确保资金资产安全完整已经成为了社会关注的焦点，这种情形的出现也让我们意识到一个问题，那就是现有的内部管理模式仍然需要进行改革，我国政府以及财政部等部门相继发布了一系列的法律法规和政策文件，这在一定程度上为内部控制建设指明了方向。然而我国缺乏相关的建设经验，加上历史较短，所以我们需要花大量的时间，并克服重重苦难，以此完成内部管理模式的建设。我
4、国基础建设中的水利建设有着格外重要的地位，不仅能够为人民的生活带来便利，同时对我国的经济发展有着积极促进的作用。C河务局作为一个基层水利事业单位，完善的内部控制体系对安全、高效使用水利资金有着重要的理论和现实意义。本文选取C河务局进行案例分析，对其内部控制进行研究。文章最先介绍了有关内部控制管理的概念和历史，并且将我国与世界各国在此学科上的研究成果进行了比较，再回归到理论上进行分析。这为本文提供了理论指导。其次，结合C河务局近三年上报的内部控制报告，阐述C河务局在内部控制建设与实施过程中单位层面和业务层面现状。再者，本文结合COSO （美国发起人委员会）从不同的角度制作问卷，包括了控制管理的风
5、险、相关控制信息的交流、影响控制管理的因素、控制管理的做法以及内部对控制的监管五个角度，并且依照问卷填写的结果进行分析，找到内部控制管理存在的问题以及产生问题的原因所在。在本文的最后，还将针对问题讨论相关的优化方案，从而改善C河务局现有的经济管理状况，使得其余的工作都能顺利进行。本文希望通过对此案例的研究，能够对其他水利事业单位今后的内部控制体系建设起到良好的推动作用。关键词：水利事业单位，内部控制，优化策略RESEARCH ON OPTIMIZATION STRATEGY OF INTERNAL CONTROL OF C AFFAIRS BUREAU ABSTRACTFor the past
6、 few years, administrative institutions manage a large number of state-owned assets and financial funds with the continuous promotion of Chinas financial management system reform, and people are very concerned about the safety and rational use of them. The emergence of this situation also makes us a
7、ware of a problem, that is, the existing internal management mode still needs to be reformed. Chinas Ministry of Finance and other departments have issued a lot of laws and policy requests, which makes an important step in the construction of internal control. However, due to the lack of relevant co
8、nstruction experience and the short history of implementing internal control, we need to spend a lot of time and overcome many hardships to complete the construction of internal management mode. Water conservancy construction in Chinas infrastructure construction has a particularly important positio
9、n, which can not only bring convenience to peoples lives, but also play a positive role in promoting Chinas economic development. As a grass-roots water conservancy institution, C River Bureau needs the successful application of relevant theories to make itself fully developed.This article selects t
10、he C River Affairs Bureau to conduct a case analysis and study its internal control. This paper first introduces the concept and history of internal control management, compares the research results of this subject between China and other countries in the world, and then returns to the theoretical a
11、nalysis. This provides theoretical guidance for this paper. Secondly, combined with the internal control reports of C River Bureau in recent three years, this paper expounds the current situation of C River Bureau at the unit level and business level in the process of internal control construction a
12、nd implementation. Furthermore, this paper combines with the Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission made the questionnaire from different perspectives, including the risk of control management, the exchange of relevant control information, the factors affecting control mana
13、gement, the practice of control management and the internal supervision of control. According to the results of the questionnaire, the problems in internal control management and the causes of the problems were found. At the end of this paper, we will also discuss the related optimization scheme, so
14、 as to improve the existing economic management situation of C River Bureau, so that the rest of the work can be carried out smoothly.This article hopes that through the study of this case , it will create a positive experience with internal control systems setting for other irrigation facilities.KE
15、Y WORDS: Water conservancy institution; Internal control; Optimization strategyIII目录目 录摘 要IABSTRACTII1 绪论91.1 研究背景和意义91.1.1 研究的背景91.1.2 研究的意义91.2 国内外研究现状101.2.1 国内研究现状101.2.2 国外研究现状111.3 研究目的、内容及方法121.3.1 研究目的121.3.2 研究内容121.3.3 研究方法131.4 本文的主要创新点及不足141.4.1 本文的主要创新点141.4.2 本文的不足142 相关理论基础及概念152.1 行政
16、事业单位内部控制相关理论152.1.1 内部控制理论COSO内部控制框架152.1.2 委托代理理论一公共受托责任162.1.3 新公共管理理论162.2 行政事业单位内部控制相关概念及发展历程172.2.1 事业单位概念172.2.2 行政事业单位内部控制发展172.2.3 行政事业单位内部控制涵义173 C河务局内部控制现状193.1 C河务局基本情况193.1.1 主要职能193.1.2 机构情况193.1.3 人员编制情况及岗位设置193.2 单位层面内部控制现状203.2.1 内部控制工作建设与实施不完善203.2.2 权力运行制衡机制较为健全223.2.3 内部控制制度体系较为完备
17、223.2.4 不相容岗位与职责不能完全得到有效分离233.2.5 未建立内部控制管理信息系统243.3 业务层面内部控制现状253.3.1 预算管理253.3.2 收支业务管理263.3.3 政府采购管理283.3.4 资产管理283.3.5 合同业务管理294 C河务局内部控制存在的问题及原因分析304.1 C河务局内部控制调查问卷304.1.1 问卷调查基本情况304.1.2 调查结果304.1.3 样本信度与效度检验314.2 C河务局内部控制存在的问题-基于问卷调查结果334.2.1 内部控制环境需要优化334.2.2 风险评估体系需要加强344.2.3 控制活动存在漏洞344.2.
18、4 信息与沟通不畅通354.2.5 监督体系不健全354.3 C河务局内部控制存在问题的原因分析364.3.1 内部控制环境薄弱364.3.2 风险防范意识不强，缺失风险评估程序374.3.3 财务管理不规范374.3.4 信息系统未实现全覆盖，沟通渠道不畅404.3.5 评价机构不健全，监督收效甚微415 C河务局内部控制优化对策及建议425.1 构建良好的内控环境425.1.1 树立良好的单位文化425.1.2 完善关键岗位责任制和轮岗制度425.1.3 构建有效的激励约束机制425.2 增强风险防范意识，建立预警和评估机制425.3 优化财务管理体系435.3.1 健全预算管理体系435
19、.3.2 完善制度，依法依规进行会计核算445.3.3 完善政府采购管理455.3.4 夯实资产，强化责任465.3.5 重视合同管理，规范合同流转465.4 搭建业财融合信息平台，加强沟通交流475.5 完善内部和外部监督，形成多方监管476 总结48致 谢49参考文献50附 录5318华北水利水电大学硕士学位论文1 绪论1.1 研究背景和意义1.1.1 研究的背景在中国市场经济快速崛起、经济环境日益复杂的的新形势下，在行政事业单位的发展中存在着种种意外事件发生的可能性，公众信任的力量可能会不断下降甚至达到零点，单位中的领导人员随意滥用权力，同时也包括了贪污腐败的风险、效率低下的风险等，这些
20、风险背后容易造成违反法律或者纪律的情况。在2012年中国共产党的第十八次全国代表大会召开以后，领导干部的腐败问题越来越被重视，并且相关的整治工作一直在开展之中。并且在十八届四中全会上，提出了有关领导干部权力的管控意见，这也表明了在建设中国特色社会主义法治体系时，内部控制这一形式显得格外重要，所以我们必须要完善政府内部控制体系，把权利关进制度的笼子里。近年来，习近平总书记调研黄河开发治理，并发表了“314”“918”“103”等重要讲话精神，保护黄河流域的生态环境成为了我国发展的重中之重，这也表明了黄河流域已经迈进了新的发展阶段。习近平总书记对保护黄河提出的一系列要求，让黄河流域的发展成为了社会
21、关注的焦点。在这样的背景下，水利部要求强化资金监管，保障四个安全，推进对基层预算单位的监督，确保水利资金使用更加规范化、高效化以及合理化，防止了作风和行为不正等不良情况的产生。C河务局作为水利部下属的一个事业单位，为了更有效地服务于社会事务，树立良好的黄河形象，从源头上防范风险、防治腐败，促进单位健康发展，需要加强单位的内控建设。把水利资金花在刀刃上，用到紧要处，控出成效来，这样以后就能够使得资金被违规利用的可能性大大降低，管理资金的方式得到充分的提高，从而使得黄河流域能够得到更加高水准的发展，为人民带来幸福。1.1.2 研究的意义1.理论意义我国建设内部控制的时间较短，行政事业单位没有充足的
22、经验。我国财政部在2014年开始，才正式施行了关于内部控制的规范指导，但是这个规范指导有着一些局限性，因为相关经验的缺少，所以比较偏重理论上的探讨，缺乏实际考虑，没有根据不同单位中存在的不同因素进行分析和指引，而且提出的理论体系没有经过实践的验证，无法判断这些理论的适用性，也缺少了实际案例的分析作为例证，特别是针对水利事业单位。通过对C河务局内部控制现状进行实证分析，对其经济业务活动流程全过程进行梳理，采取有效措施加以控制，为未来学术研究提供了真实资料和理论基础。2.实践意义本文通过调查研究C河务局内部控制现状，深入剖析C河务局在贯彻落实行政事业单位内部控制规范时存在问题，利用COSO框架分析
23、问题背后的原因，为C河务局内部管理水平的提高提出切实可行的建议，帮助C河务局加强其内部控制建设。并且也能够作为其他的基层单位内部控制的参考对象。中国特色社会主义的发展，离不开行政事业单位的内部控制，世界各地能够学习研究的资料不多，并且我国目前大多数对内部控制的研究都是针对企业的，而对于行政事业单位，特别是其中的水利单位，严重缺乏相关研究体系。本文的基础案例分析，对后续学者及相关单位进行相关问题的研究有一定的实用价值。1.2 国内外研究现状1.2.1 国内研究现状尽管我国行政事业单位的内部控制实践历史不长，不过在最近几年，渐渐发展处对于这一管理模式的研究体系，如雨后春笋般层出不穷。我国有大量的学
24、者对行政事业单位的财务内部控制进行了研究。1.使用其他国家的相关经验进行研究李培根（2003）9提出单位预算控制的关键所在是要有健全的审计监督机制。相较于国内，国外的审计机关脱离了有关部门的监管，欧美的一些国家就能发挥出这一特性，使得立法机关受审计机关的监督管理。秦荣生（2009）10在企业风险管理框架的基础做了进一步的研究，系统地论述了以风险管理为出发点和立足点的内部控制和审计制度。施灵巧（2011）11从政府部门自我评估的必要性和可行性等角度出发，论述了行政事业单位内部控制体系自我评价应当包含的具体内容和体系建设步骤，并提出来相应的建议。况玉书和刘永泽（2015）12将美国政府责任署在不同
25、阶段发布的内部控制标准进行了对比分析以及研究，并且考虑到我国在此方面的发展进度，为我国提出了建设内部控制标准不同方面的建议，其中包括了管理人员对内部控制的影响、不同主体实行内部控制的不同要求以及应当遵守的制度等。2.行政事业单位内部控制理论构建的研究田利军和刘光才(2008)从内部控制五要素出发选取指标，采用因子分析法对指标进行研究分析。时军(2012)13从企业的角度对相关指标进行评价，并且参考了许多重要因素使用数学方法对结果进行分析。王德敏（2012）14为我国行政事业单位的各项工作流程进行了一定程度上的优化，并且构想出了内部控制的大体框架，包括了内部控制的具体形式、内部控制的目标对象等，
26、这也使得该理论在我国行政事业单位的发展更加顺利。吴金邦（2014）15总结出了我国行政事业单位中可能出现的问题，如不能严格遵守相关制度、上级部门无法有效监督等，并且结合了实际现象阐述出了自己的观点。姜黎（2017）16以内部控制五要素为基础，引入了层次分析法，最终建立了三级评价指标体系，并且初步实现模糊综合评价模型。3.内部控制在行政事业单位可能遇到的问题奚彩云（2009）17在相关文章中提到了行政事业单位中进行的内部控制所暴露出来的各种缺点，其中包括了相关制度并没有完整的体系架构，工作人员不能够按照制度要求去执行内部控制，并且有关的监督管理部门不能够起到有效的作用，以及对这一管理模式的不重视
27、。孙小瞻（2018）18的文章则阐述了内部控制在事业单位中可能出现的具体缺点，包括有对该管理理论的掌握程度不够，没有建立起完整的体系，内部控制核心的人员职能不明确，核心人员的专业性不足等。1.2.2 国外研究现状1.内部控制理论研究在世界各国之中，美国对于联邦政府中运用的内部控制研究历史最长，美国也因此成为了世界上在政府部门成功并高校运用内部控制的国家之一。1950美国颁布的审计法案就提出了相关设想，认为内部控制对于联邦政府的管理极为重要，并且需要尽快发展。1982年，有关联邦管理人员财务完整性法案的提出，使得美国政府问责署的前身美国会计总署将为联邦政府打造符合要求的内部控制体系，并且在198
28、3年将此体系的标准公之于众，而之前的1981年，美国行政管理和预算局同样对内部管理发布了相关的标准，这两者都为内部控制在美国联邦政府中的发展产生了极为重要的作用。1992 年，COSO也发布了对于联邦政府内部控制的结构设计，表明了在建设内部控制的同时，也需要注重对于外部环境的适应性、针对风险的识别和监测、针对措施的制定和执行、信息共享平台的有效运用、对控制活动的跟踪评价五个组成结构。191999年年底，在参考了COSO提出的五个组成结构后，美国政府责任署也其加入了实行的权威标准之中，这一标准也持续到现在。除了美国之外，芬兰格外重视政府内部控制，由芬兰财政部发布的法案之中也提到了相关管理结构的建
29、设，对行政管理活动进约束。2005年，还设立了有关内部控制的监管部门，使得内部控制在芬兰不断地良好发展。2.内部控制建设必要性研究Mark W. Dirsmith（1983）20在分析研究政府中的相关问题时，认为只有经济管理资源的充足才能保持长久并高效的发展，并将这一现象展示给了相关部门，而经济管理的内部控制也就此诞生了。Steven M.Fletcher和David J. Kidera（1991）21在研究了美国各联邦的内部控制架构后，发现有接近三分之一的州建立起了相关管理架构，并且这些州的管理模式框架大体上相同，拥有一致的组成部分，对联邦政府的管理起到了积极的促进作用。Cox等(1993)
30、22的研究中验证了内部控制对于单位的重要性，他们指出如果能够证明内部控制在某个单位中实施是具有有效性的，那么相关的政府官员就会在财务报表中提供一些有效的报告和管理信息。Kraines和Judith23(1999)提到由于一些政府认为公民应对政府面临的风险负责，导致这些政府不能或者无法积极高效地实施内部控制制度，也缺乏积极有效地实施内部控制系统的能力。这也从另一个角度证实了一个良好的内部控制体系是对政府具有非常积极影响的。Korac（2013）24年指出现在政府在公共管理的问题上，需要探究这些不足之处出现的原因，每一项原因都需要找出背后的负责人员，这一观念也展现出了内部控制的实际运用。3.内部控
31、制建议方面的研讨Aaron LFriedberg25（2001）对美国各个州的部门运用内部控制的实际状况进行了研究，提出了内部控制在联邦政府管理中的重要作用，同时还能够使得政府服务效率的提高，以及责任追究的高效性。G.F.Johnson（2014）26对于政府的审计工作进行研究优化，认为政府需要自行审计，比如说可以采取向员工发放问卷的形式，从中找出管理过程中的不足之处，对于政府机构的高效运行起到促进作用。Deloach J（2015）27认为独立的内部审计委员会和专业的财务人员，都可以在各自的职责范围内发现内部控制体系中的存在的缺陷和不足，发挥内部控制评价的作用。Vay S M（2017）28
32、认为只有充分地发挥内部审计师的职能和作用，才能实现内部控制评价的最终目的，就是把披露的风险控制在可接受的水平。1.3 研究目的、内容及方法1.3.1 研究目的为了研究C河务局内部控制体系建设情况，通过调查问卷和实地查看等方式进行分析，从中找出真实存在的种种不足之处，并且结合实际情况去提出有效地解决方案，最终完成对C河务局内部控制问题的优化。全文以C河务局基层水利事业单位为主，以点破面，为改善我国现阶段水利事业单位的内部控制现状提供一定的理论参考。反复研究C河务局经济业务活动流程，分析出可能存在的风险问题，通过建立完善的制度和程序，一方面提高单位整体防范风险的意识，同时还能够减少不良风气带来的危
33、害，使得经济管理的能力得到大大的提高，并且在经过不断地发展之后，也会让国家公共资源的分配做到公平公正，得到良好的利用。1.3.2 研究内容在本次研究调查中，将参考目前实行的内部控制标准，并且与COSO的相关理论框架结构进行结合比较，根据问卷调查和实地查看C河务局的内部控制报告为基础，深入挖掘、不断探究C河务局内部控制存在问题，剖析造成原因，依据C河务局的实际情况以及其内部控制发展要求，提出对完善C河务局内部控制体系的建设性意见。本文的研究内容具体如下：第一章：绪论。查阅有关内部控制的文献，找出我国与其他国家内部控制发展的差异之处，确立了本文的研究背景及意义。借鉴该理论研究，确立本文的研究方向和
34、内容，建立起本文的研究调查结构以及思想方法，同时结合具体的现实案例进行分析。第二章：内部控制的定义和现行规范。这一章节先详尽地阐述了内部控制的相关概念，然后具体地分析我国内部控制发展的受限因素，再使用COSO框架和现行的标准为我国发展的内部控制进行解释，包含了定义、目标、原则及组成结构等内容，为后文的实际案例研究提供理论基础。第三章：C河务局内部控制现状。本章从近三年上报的内部控制报告分析单位层面控制建设情况，具体从内部控制工作建设与实施、相关制度的具体建设、职能责任务的分配、信息管理的科学系统等多个方面进行阐述研究，并且从该机构的管理模式、业务流程等途径获取的资料入手，阐述C河务局财政分配管
35、理、收支管理、政府采购管理、资产管理及合同管理五个方面。第四章：C河务局内部控制存在的问题及原因分析。本章结合COSO五要素设计问卷调查指标，使用IBM公司的统计产品与服务解决方案统计问卷的数据。并根据这些数据从不同的角度分析C河务局内部控制存在的问题，并有针对性的查找原因。第五章：C河务局内部控制优化策略。本章结合C河务局这一案例，根据第四章存在的问题及原因有针对性地提出改善C河务局内部控制的措施。第六章：回顾和分析本次研究调查，并将调查的结果进行说明。1.3.3 研究方法1. 文献分析研究法通过查阅图书馆相关书籍、权威期刊、知网、C河务局内部制度就流程等资料，并结合我国和世界上其他国家在内
36、部控制上的各项研究资料，为深入研究C河务局内部控制提供理论基础。找出其他国家在政府部门成功实行内部控制的原因所在，并且结合C河务局的实际情况，将其中适用于此的经验进行归纳总结。2. 实例分析研究法围绕C河务局内部控制现状，深入分析，得出其内部控制建设中存在问题及原因，通过查阅资料、请教等方式，结合该单位的真实状况提出相应的优化办法，不仅能够解决C河务局这一个单位的问题，同时也能对其他的行政事业单位起到借鉴作用。3. 问卷调查法提前设计好调查问卷，在此基础上开展调查，并对问卷结果运行数据分析进行实际的梳理与分析，对相关人员进行了解情况，使实际的研究拥有坚实的数据基础。1.4 本文的主要创新点及不
37、足1.4.1 本文的主要创新点一是合理设置个性化的评价指标体系。规范里大多是理论性研究，没有细化各项指标，本文在COSO五要素、行政事业单位内部评价规范（试行）的基础上，结合案例单位的特点和有关内控制度资料，经归纳总结，设计具有个性化的评价指标，构建水利事业单位内部评价指标体系。为保证指标设置的科学性、合理性，通过效度、信度分析，剔除不合理的指标。二是为我国基层水利事业单位内部控制研究提供参考价值。现有的文献关于基层水利事业单位的内控案例研究较少，理论性较强，很少基于单位的实际情况。本文在理论分析的基础上结合实际状况进行分析，相信本次研究的结果能够为我国政府单位的相关管理模式提供一定的参考价值
38、，并且有利于长远的发展。1.4.2 本文的不足笔者虽然就职于基层水利事业单位，因为经验不足，对于具体的衡量方法认识不全面，也无法全面细致地分析出现问题的原因同时受单位性质影响，有关行政事业单位内部控制数据披露较少，导致对C河务局的实地调研结果可能并未全面反映出所存在的问题。再加上查阅国内外有关政府内部控制资料不足，学术能力有限，导致研究分析不深入，没有较为高效的方式进行优化。所以，本文在各种层面存在着不成熟之处，仍然需要在未来结合实际的经验进行参考，使本文的各项观点都得到实践的例证。2 相关理论基础及概念2.1 行政事业单位内部控制相关理论2.1.1 内部控制理论COSO框架内部控制建设中最为
39、主要部分便是各项要素的完备，美国政府责任署的相关文件表明，内部控制需要五种要素作为框架支撑，这五种要素分别是：对于风险的分析、对于内部人员事务的监管、具体的控制工作以及信息的交流，COSO框架也反映出了这五个具体的框架： 图2-1内部控制整体框架阶段图Figure 2-1 Phase Diagram of the Overall Framework of Internal Control因为我国现行的内部控制标准并未对具体的因素进行阐述，所以本文采用这五种要素作为依据进行讨论。控制环境。行政事业单位主要面对和控制的是内部的环境，因为外部环境可能变化较大，无法进行有效的控制，本文主要针对内部环境
40、进行分析。内部环境作为行政事业单位内部进行相关活动的空间，包含了单位中各方面的内容，比如职能的具体安排、组织整体的结构建立、人事管理的模式、责任人的分配等，其中组织整体的结构、决策机制和岗位设置在内部控制建设过程中处于起点和依据地位。单位领导的重视程度是行政事业单位内部控制建设能否有效开展的前提。组织架构主要内容是单位机构设置及权责分配情况，在内部环境中处于基础性地位。通过在组织决策、执行和监督权力设计及运行过程中有效嵌入制衡性要求，并细化落实到具体岗位职责分工，从而在满足相互监督要求的同时有效兼顾效率要求。风险评估。行政事业单位需要依照自身先要达到的标准，进行相关资料的寻找，结合单位情况识别
41、处存在的风险，据此运用合理的方法分析风险发生的概率和对实现目标的影响程度，并有针对性的采取措施进行应对。行政事业单位所面临的风险按照管理层级来说，主要来自于两个方面单位层面和业务层面。单位层面的风险是整体性的风险，影响范围广，严重的会造成国家资源损失、公信力下降。例如：组织架构设置不科学、信息沟通不畅、体制不合理等。业务层面可能来自于预算编制和执行、资产管理、采购业务的规范性、合同管理等，这些风险往往渗透于单位的具体业务中。控制活动。控制活动的类型有很多，具体可分为资金分配的管理、财产安全的管理、决策权转移的管理、以及责任追究管理。决策权转移需要严格的管理，以此便可以控制能够产生资金交流的活动
42、。在单位管理过程中，权利不能过于集中，否则容易造成效率低下，要体现分权和授权。预算控制是指单位开展各项经济活动是以批复的预算为基础，根本性质就是对预算进行计划。财产的保护不仅包括了实际存在，即肉眼可见的各项财产，也包含有财产本身的价值，使得财产能够保持原本的状态。信息与沟通。沟通是信息交流的桥梁，对于内部控制来说也是如此，将收集到的信息通过有效的渠道进行横向、纵向沟通体系，是实施内部控制的重要基础因素。一方面，利用内部信息与沟通的结果，采取信息化手段，促进内部控制体系建设常态化。另一方面，在外部信息与沟通方面，要尤为关注内部控制的信息披露问题。内部监督。内部控制的具体实行情况是需要进行监督的，
43、以此来确保内部控制运转的正确性。内部控制的监督不仅包含了内部监督，也包含了外部监督。行政事业单位中应当存在着能够实现监督的机构或者工作人员，对于不满足设立条件的，可以将某一个部门或者是负责人视为监督者，在一定时期内对内部控制的情况进行监督，并将存在的不足之处进行汇总和报告，以确保内部控制的有效运作。内部监督通常至少每年开展一次。内部控制的外部监督是指单位外部的有关部门进行的监督检查，而这一检查的多为财政或审计部门，也履行着纪律监察的职能。2.1.2 委托代理理论一公共受托责任公共受托责任理论是委托代理理论的重要形态之一，其认为政府的权利来自于人民，人民赋予的权利也就意味着要面向公众进行服务，并
44、且也能够征收税费以及管理公共财产，在管理公共财产的同时，政府也需要承担一定的责任和义务，即保证行政管理活动是符合人民的利益和法律规定，同时要管好、用好财政资金，并全面、真实、准确地对各类公共资源实际管理效果进行报告。正是政府和社会公众委托关系的存在，促使了政府所需要承担的公共受托责任产生。政府部门内化：有国家全部提供资金的全供事业单位，有国家按比例拨款的差额拨款事业单位，还有一部门国家不保障的自收自支事业单位。三是管理观念不用。西方行政事业单位工作预算意识比较强，绩效管理比较规范，目标设置明确。而中国目前行政事业单位管理过程中更注重的法规规定和上级指示，预算执行和绩效评价约束刚性不够。工作中有
45、很多预算外支出，绩效管理还有待提升。2.1.3 新公共管理理论政府对于公共资源的管理不应该只停留在合乎法律的基础上，在新公共管理理论中，政府还应当注意对公众服务的效果和质量34，即履行公共资源使用和管理绩效性的受托责任。新公共管理要求引入企业的经营管理理念，因此政府部门的内部控制管理体系也借鉴了企业中的实践理论，从而使得政府部门能受到更为严格的监管，并且让展现在公众面前的相关信息更加透明化。2.2 行政事业单位内部控制相关概念及发展历程2.2.1 事业单位概念事业单位指的是国家利用国有资产建立的社会服务机构，具有公共利益事业性质，本质上就是提供公共事业产品。通常情况下，事业单位没有管理的职责和
46、功能，不具有公共行政权力，向社会公众提供服务也不是为了营利。例如：公园、水文站、杂志社、福利院等。资金来源有全额、差额、自收自支三种。 2.2.2 行政事业单位内部控制发展我国在行政事业单位内部控制中的研究历史较短，在20世纪80年代以前，几乎没有相关的研究记录，实践中都是凭借自己的经验。自上世纪90年代开始，我国相关部门意识到了内部控制在行政事业单位内的重要性，开始推行下发相关的政策与文件。内部控制首次以行政制度的形式阐述实在1997年，中国人民银行针对金融机构中的内部控制颁布了指导标准，以此来整治金融机构中出现的各种不良行为，保护人民财产的安全。在2001年由财政部颁布的内部会计控制规范，虽然针对的是行政事业单位中的会计人员，但也使得我国内部控制的发展有了法规的支持。2012年财政部发布了内部控制规范，这是我国在内部控制理论发展中的重要转折点，因为这一规范能够为我国的相关发展提供理论依据参考。近年来，有关于行政事业单位中内部控制的法律法规越来越多，由此也能体现出我国对内部控制的发展愈发重视。2.2.3 行政事业单位内部控制涵义我国目前实行的标准规范将内部控制解释为组织完成控制的结果，依照规定的方式对严格地执行相关过程，保障了经济活动的安全。35目前，我国开展内部控制工作的依据是财政部颁布的规范，本文的研究理论也是建立在该规范的基础之