《生态文明建设评价与考核的基本思路.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《生态文明建设评价与考核的基本思路.doc（12页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、生态文明建设评价与考核的基本思路【摘要】：p ：生态文明建设评价和考核，要从生态文明建设的核心含义出发，依据生态文明建设理论，按照生态文明建设政策要求，理清生态文明建设基本内容，从自然资（或生态承载）、生态环境、生态经济、生态社会（含生态文化）、生态制度（含生态政治）五方面进行评价和考核。【关键词】：p ：生态文明建设；评价；考核中图分类号：F062.2文献标识码：A文章编号：10077685（20_）09001806推进生态文明建设，必须做好生态文明建设的评价和考核，这就要首先明确生态文明建设的内涵和外延，梳理生态文明建设的理论，了解生态文明建设的政策背景，理清生态文明建设的基本内容，才能建
2、立起科学合理的生态文明建设评价和考核体系。一、正确理解生态文明建设的含义和特征生态文明建设可从狭义和广义两个层面理解。从狭义看，生态文明建设指以人与自然和谐相处为核心，遵循自然规律，合理开发利用和节约自然资，保护和治理环境，进行生态建设（如植树造林等），从而使自然生态再生产与经济社会再生产形成良性循环和协调发展。从狭义角度理解，生态文明是与物质文明、政治文明和精神文明并列的现实文明之一。从广义看，生态文明建设指人类积极改善人与自然、人与人的关系，建立可持续生存和发展环境所进行的物质、精神、制度方面活动的总和。在这里，生态文明建设已不单是节约资、保护环境的问题，而是要将生态文明建设融入经济建设、
3、政治建设、文化建设和社会建设各方面和全过程。生态文明建设具有以下基本特征：一是系统性（或整体性），即生态循环的系统性；二是平等性（或和谐性或协调性），即强调人类代际之间的公平和生态系统内部的协调；三是可持续性，强调低消耗、低污染、低排放，实现可持续发展；四是时代性（或阶段性），即生态文明代表人类文明的一个新阶段；五是高效性，即生态文明建设不是按照生态原教旨的要求回到原始自然状态，而是要代表生产力的前进方向。评价生态文明建设可分为狭义评价和广义评价，狭义评价主要评价自然资（或生态承载）、生态环境，广义评价则可延伸到生态经济、生态社会、生态文化、生态制度（含生态政治）。当然，还可根据评价目的有介于
4、广义和狭义之间的评价。二、生态文明建设的理论溯生态文明建设的系统理论正在形成中，但与之相关的理论则早已有之，西方有，中国也有。中国古代的道家、儒家和易学等都有丰富的生态文明思想。如，提出的“道生一，一生二，二生三，三生万物”，老子的“人法地，地法天，天法道，道法自然”天人观，庄子的“天地与我并生，万物与我同一”等思想，都强调尊重自然、顺应自然。儒家主张“天人合一”，孔子在中庸中提到：“万物并齐而不相害，道并齐而不相悖”，就充分肯定了人与自然的辩证统一。易学的八卦和阴阳太极图式，就像是演绎人类与地球、宇宙之间千变万化的幻境，告诫人们要尊重自然，保持人与自然的平衡，否则就会险象丛生、灾难不断。马克
5、思也非常重视人与自然的平衡。如，马克思指出，“人是自然界的一部分”，人是“有生命的自然存在物”，“人靠自然界生活”，“人与自然的整体性乃是人类存在的基本因素”。恩格斯则说，“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”，“我们统治自然界，决不像站在自然界以外的人一样”。马克思的一个分支生态社会则运用马克思关于资本基本矛盾的学说，把资本基本矛盾提升到资本生产与整个生态系统之间的基本矛盾。西方学者上个世纪中期以来就对资环境与经济发展的关系进行了多角度的论述。如，美国经济学家肯尼思鲍尔丁于20世纪60年代中期就提出“宇宙飞船经济理论”，指出地球不过是茫茫太空中的一
6、个小小宇宙飞船，它内含的有限资将被人口与经济的不断增长消耗殆尽，生产和消费所产生的废料将使飞船难逃被污染的命运。1972年，罗马俱乐部出版了增长的极限一书，美国学者梅多斯等人提出经济的零增长理论，首次研究世界人口、工业发展、污染、粮食生产和资消耗五种因素之间的变动与联系，以严格的经济理论和数学模型向人们论证：由于地球的容积有限，人类的扩张必然有其限度。研究环境承载力的学者指出：超过环境容纳量（环境系统维持其动态平衡的抗干扰能力）时，就会产生种种环境问题；将生态成本看成是资承载成本、环境承载成本、生态抵御成本、环境治理成本之和。多个相关学科也对生态文明建设进行广泛研究。如，生态现代化理论主要以欧
7、洲经验为基础，描述一种追求经济有效、社会公正和环境友好的现代化发展新模式。新制度经济学则从外部性、产权和交易费用角度论证资环境问题的特殊性和解决路径。生态经济学（含生态资价值理论、城市生态学等）强调生态资、环境容量、生态承载力和生态伦理道德等都是有价值的商品，人们恢复已被破坏的生态环境的支出、赔偿环境污染损失的费用以及生态环境补偿等都应计算在资价格体系中。在生态文明建设指标设计中就要综合考虑资价值、生态效益、环境损失和生态成本等方面因素。GGDP是代表生态效益型经济发展的指标，是GDP减去生态成本和环境污染损失后的经济净增长指标。生态伦理学则研究了人与自然关系的生态道德，以小约翰科布等为代表的
8、后现代思想家，强调应淡化人类的主体性，主张以整个自然生态为单位，形成包括人类、其他生物及生态环境在内的整体、连续的生态伦理思想。这一整体性世界观有时被人称作“深层生态学”。上述思想和理论为生态文明建设评价考核提供了重要依据。中国古代思想、马克思、宇宙飞船经济理论、增长的极限等理论从正反两方面分析p 了人与资环境的密切关系，可以看出开展资环境评价很有必要。环境承载力理论从成本角度提出了评价依据，生态经济学则将资价值、生态效益、环境损失和生态成本等纳入到评价体系中。三、准确理解党的十八大和党的十八届三中全会对生态文明建设的要求党的十八大报告将生态文明建设提到了“五位一体”建设的新高度，十八大报告从
9、五个方面提出生态文明建设的思路和内容。一是提出生态文明建设的战略思路。包括：建设目标努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展；为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。建设理念必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。建设原则坚持节约资和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。建设范围把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。建设着力点着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。二是优化国土空间开发格局。按照“人口资环境相均衡、经济社会生态效益相统一”的原则，控制开发
10、强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。提高海洋资开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境。三是全面促进资节约。节约集约利用资，加强全过程节约管理，提高利用效率和效益。推动能生产和消费革命，控制能消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能、可再生能发展。加强水地保护和用水总量管理，推进水循环利用。严守耕地保护红线，严格土地用途管制。加强矿产资勘查、保护、合理开发。发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资化。四是加大自然生态系统和环境保护力度。实施
11、重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，扩大森林、湖泊、湿地面积，保护生物多样性。加快水利建设，增强城乡防洪抗旱排涝能力。加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力。坚持预防为主、综合治理，强化水、大气、土壤等污染防治。坚持共同但有区别的责任原则，同国际社会一道积极应对全球气候变化。五是加强生态文明制度建设。把资消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资管理制度、环境保护制度。深化资性产品价格和税费改革，建立资有偿使用制度和生态补
12、偿制度。积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识。党的十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称决定）提出必须建立系统完整的生态文明制度体系，强调用制度保护生态环境。具体包括二十余项资节约和环境保护制度：健全自然资资产产权制度；健全自然资用途管制制度；健全能、水、土地节约集约使用制度；实行资有偿使用制度；健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革；健全国家自然资资产管理体制，探索编制自然资资产负债表，对领导干部实行自然资资产离任审计等。以及
13、实行最严格的头保护制度；实行最严格的损害赔偿制度；实行最严格责任追究制度，建立生态环境损害责任终身追究制；完善环境治理和生态修复制度；实行生态补偿制度；实行生态保护红线制度，包括实施主体功能区制度、建立国土空间开发保护制度；完善污染物排放许可制；实行企事业单位污染物排放总量控制制度；发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度；建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度；改革生态环境保护管理体制；建立国家公园体制；建立资环境承载能力监测预警机制；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制等。党的十八大报告和党的十八届三中全会决定提出的有关生态文明建设评价考核的内容
14、有：“要把资消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”；“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况；加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享”；“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”；“探索编制自然资资产负债表，对领导干部实行自然资资产离任审计”；“建立生态环境损害责任终身
15、追究制”；“实行企事业单位污染物排放总量控制制度”等。四、全面把握生态文明建设的基本内容从偏广义角度分析p 生态文明建设的基本内容，可以将生态文明建设归纳为自然资（或生态承载）、生态环境、生态经济、生态社会（含生态文化）、生态制度（含生态政治）五方面内容。（一）合理利用和保护自然资自然资是生态文明建设的基础或承载，生态环境、生态经济、生态文化和生态制度都依赖或依托于自然资。自然资包括支撑生态系统的各种自然资，如土地资、水资、森林资、草资、动植物资、矿产资等。必须强调的是，这些资是相互依存的，有的是相互循环的，如水资离不开土地资、森林资和草资的涵养，反过来土地资、森林资和草资也离不开水资的滋润。
16、在自然资方面，生态文明建设有两个基本任务：一方面，合理利用自然资；另一方面，保护自然资。合理利用自然资包括三个内容：一是减量利用，即尽可能少地开发利用自然资；二是高效利用，即提高自然资的利用效率，达到低投入高产出的效果；三是循环利用，即运用循环经济办法反复循环利用自然资。这三方面综合起来表现为集约节约利用自然资，最终达到减少资消耗的目的。保护自然资包括：一是禁止性开发，即禁止开发利用自然资，如设立自然资保护区、严守耕地保护红线；二是限制性开发，即对开发利用自然资进行严格限制，只允许在规定范围内进行开发利用，如严格土地用途管制；三是修复性开发，即将开发利用过的自然资进行修复。（二）保护和建设生态
17、环境生态环境是生态文明建设的核心内容，生态文明建设若从狭义理解则主要表现为生态环境建设。生态环境与自然资有非常密切的关系，但各有侧重，生态环境更偏重空间、系统和循环，自然资更偏重作为一种生产要素和工具。生态环境是一个综合循环系统，包括森林土壤动植物生态环境（含草资等）、水生态环境、大气生态环境等，森林涵养水，水蒸发到大气，大气又生成水，水再滋润林草。在生态环境方面，生态文明建设也包括两方面内容：一方面，保护生态环境；另一方面，建设生态环境。保护生态环境包括：一是保护森林土壤动植物生态环境，保护生物多样性；二是保护水生态环境，包括河流、湖泊、湿地、海洋及其中的水地等；三是保护大气生态环境。具体举
18、措主要是设置保护区、严格开发利用标准、控制开发强度、强化污染防治等。建设生态环境包括：一是在城区外开展植树造林，包括建设防护林等；二是在城区内开展绿化建设；三是进行符合生态环境建设要求的水利建设；四是进行生态修复；五是推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理等。（三）发展生态经济发展生态经济是建设生态文明的重要途径，是一举两得的途径：一方面，可以实现资节约和环境保护；另一方面，可以产生经济效益。狭义的生态经济指生态农业、生态林业、生态牧业、生态渔业等，广义的生态经济指一切有利于资节约、环境保护或生态文明建设的产业，下面从广义角度理解生态经济。生态经济可以从多角度发展：按照三大产业可从农业、制造业和
19、服务业三大产业发展生态经济；按照经济环节可从生产、流通和消费等不同环节发展生态经济；也可从经济总量、经济结构和经济质量三方面发展生态经济。下面我们从较好理解和把握的三大产业角度来分析p 发展生态经济。必须说明的是，本文将生态技术放在生态产业中进行讨论。首先，在农业中发展生态经济。即发展生态农业、生态林业、生态牧业、生态副业、生态渔业。发展生态农业要减少耕地利用、减少化肥使用、多使用生态肥料、多利用沼气、多开发生态技术等。其次，在制造业中发展生态经济。可将建筑业和高新技术产业等放在一起讨论。发展生态制造业要减少使用石油煤炭等化石能、减少利用土地和原材料资、减少“三废”和二氧化碳排放、多利用太阳能
20、风能等清洁能、发展循环经济、开展清洁生产等。最后，在服务业中发展生态经济。发展生态服务业的重点是优化服务业中的资能消费结构、减少资能消耗、减少污染排放等。（四）培育生态社会在人与自然的关系中，自然资、生态环境代表自然方面，生态经济、生态社会、生态制度代表人或人类社会方面。生态经济主要表现为生态产业，而生态产业主要体现在企业中，生态社会指企业之外的其他社会主体如居民、社会团体和政府等如何在生态文明建设中各自发挥作用，当然有时也可以将企业放在生态社会中一起讨论。由于生态文化主要体现为全社会成员的生态意识和生态道德等，故可以将生态文化放在生态社会中一起进行讨论。培育生态社会也就是培育全社会各主体的生
21、态文明意识，促使全社会成员采取有利于生态文明建设的生态文明行为。因此，培育生态社会主要包括两方面内容：一方面，培育社会各主体的生态文明意识。生态文明意识包括生态忧患意识、生态责任意识、生态科学意识等。培育生态文明意识需要通过持续的基础教育、终身培训、媒体宣传、舆论引导、讨论交流、公众参与、实施奖惩等实现。另一方面，倡导各主体的生态文明行为。如，倡导节约用水、节约用电用气、节约用纸、减少使用私家车、增加公共交通出行、分类处理垃圾、购买绿色商品等。（五）建立生态文明制度生态文明制度是建设生态文明的根本保障。制度是有关主体之间的责权利关系安排，生态制度是与生态文明建设有关的各个主体（如政府、社会组织
22、、企业、居民，当代人、后代人，受益区、受损区，开发区、保护区）之问的责权利关系安排。制度引导各主体的行为，各主体的行为形成生态文明建设的效果。党的十八大报告和党的十八届三中全会决定已提出一整套生态文明建设制度体系，我们可以将它分为以下三类制度：第一类，有关资节约方面的制度。其中，党的十八届三中全会决定中有：健全自然资资产产权制度；健全自然资用途管制制度；健全能、水、土地节约集约使用制度；实行资有偿使用制度；健全国家自然资资产管理体制，探索编制自然资资产负债表，对领导干部实行自然资资产离任审计等。党的十八大报告中还有：把资消耗纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖
23、惩机制；完善最严格的耕地保护制度；完善最严格的水资管理制度；深化资性产品价格和税费改革等。第二类，有关环境保护方面的制度。其中，党的十八届三中全会决定中有：建立生态环境损害责任终身追究制；完善环境治理和生态修复制度；实行生态补偿制度；实行生态保护红线制度，包括实施主体功能区制度、建立国土空间开发保护制度；完善污染物排放许可制；实行企事业单位污染物排放总量控制制度；发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度；建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度；改革生态环境保护管理体制；建立国家公园体制；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制等。党的十八大报告中还有：把
24、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制；完善最严格的环境保护制度等。第三类，同时涉及资与环境方面的制度。其中，党的十八届三中全会决定中有：健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革；实行最严格的头保护制度；实行最严格的损害赔偿制度；实行最严格责任追究制度；建立资环境承载能力监测预警机制。五、明晰生态文明建设评价和考核的基本思路首先需要指出的是，生态文明建设评价体系与生态文明建设考核体系既有联系，又有区别。评价是针对生态文明建设状况的评价，考核是针对特定主体（如中央政府、地方政府、公有制企业、非公有制企业等）的考核。评价更强调客观和综合
25、，考核更强调选择和引导。评价或考核指标设计可以有以下几种类型：一是总量或绝对量比较，前提是数量单位一致，且比较对象处于同一档次；二是人均或地均或单位产值等数值比较，可比性强，运用较多，如人均耕地面积、单位GDP碳排放量等；三是某指标占另一指标的比例（表现为比重、比例、率、度等）比较，如水土流失面积比重、森林覆盖率、公众满意度等；四是指数、系数、速度等，如环境质量综合指数、恩格尔系数、GDP增速等。根据上述对生态文明建设的内涵界定、生态文明建设的理论梳理、党的十八大报告和党的十八届三中全会决定的要求、生态文明建设的内容设计，下面提出对生态文明建设评价和考核体系的框架思路建议。（一）自然资（或生态
26、承载）的评价与考核自然资可从土地资、水资、林草动植物资、矿产资四方面进行评价和考核。一是土地资评价和考核指标，如总量指标耕地面积、基本农田面积、建设用地面积等；人均指标人均耕地面积、人均森林或林地面积、人均牧草地面积、人均建设用地面积等；地均指标地均产值等。二是水资评价和考核指标，如总量指标河流或水库蓄水量等；人均指标人均水资量等；占比指标耗水率等。三是林草动植物资评价和考核指标，如总量指标自然保护区面积、沙漠化面积等；占比指标森林覆盖率、自然灾害成灾率、水土流失面积比重等。四是矿产资评价和考核指标，如总量指标有色金属矿产基础储量、非金属矿产基础储量等；人均指标人均主要黑色金属矿产基础储量、人
27、均主要能矿产基础储量等。（二）生态环境的评价与考核生态环境可从大气环境保护、水环境保护、土地环境保护、生态环境建设、综合环境评价五方面进行评价和考核。一是大气环境保护评价和考核指标，如单位指标单位GDP二氧化碳排放量、单位GDP二氧化硫排放量、单位GDP氮氧化物排放量等；占比指标工业废气处理率、工业废气达标排放率、空气质量优良率等。二是水环境保护评价和考核指标，如单位指标单位GDP化学需氧量排放量、单位GDP氨氮排放量；占比指标31业废水处理率、工业废水达标排放率、城市污水集中处理率等。三是土地环境保护评价和考核指标，如单位指标单位GDP或单位工业增加值固体废弃物排放量、单位耕地面积农药或化肥
28、使用量等；占比指标q-业固体废弃物处理率或综合利用率、城市垃圾无害化处理率、盐碱地或沙漠化治理率、污染土壤修复率、生态用地比率等。四是生态环境建设评价和考核指标，如人均指标人均造林面积、城市人均绿地面积等；占比指标自然保护区面积占辖区面积比重、矿区生态环境恢复治理率等。五是综合环境评价和考核指标，如综合指数环境质量综合指数等；占比指标环境功能区（水、气、土）达标率、农村环境综合整治率等。（三）生态经济的评价与考核生态经济可从资能结构、资能利用效率、经济结构、经济效率四方面进行评价和考核。一是资能结构评价和考核指标，如占比指标非化石能或清洁能消费占能消费量比重等。二是资能利用效率评价和考核指标，
29、如单位指标单位GDP能耗、单位GDP水耗、单位GDP原材料消耗、单位工业增加值能耗、单位工业增加值水耗、单位工业用地产值等；占比指标再生资循环利用率、工业固体废物综合利用率、工业用水重复利用率等。三是经济结构评价和考核指标，如占比指标第三产业增加值占GDP比重、第三产业从业人员比重、节能环保产业增加值占GDP比重、高耗能行业占工业总产值比重等。四是经济效率评价和考核指标，如全员社会劳动生产率、第一或第二或第三产业劳动生产率、土地产出率、产值利税率等。（四）生态社会的评价与考核生态社会可从资能节约或绿色低碳行为、生态文明意识、公众满意度等三方面进行评价和考核。一是资能节约或绿色低碳行为评价和考核
30、指标，如人均指标人均生活用电量等；占比指标节能电器普及率、节水器具普及率、农村改水率、新增绿色建筑比例、公共交通出行比例等。二是生态文明意识评价和考核指标，如占比指标生态文明知识普及率、生态环境教育课时比例、党政干部参加生态文明培训比例等。三是公众满意度评价和考核指标，如占比指标公众对环境保护工作的满意率、公众对居住区域环境的满意度、生态环境议案提案比例等。（五）生态制度的评价与考核生态制度可从生态文明制度执行情况、生态文明制度实施效果、生态文明建设投资情况等方面进行评价和考核。一是生态文明制度执行情况评价和考核指标，如占比指标规划环评执行率、环境影响评价制度执行率、环保节能标准执行率、城镇新建绿色建筑标准执行率、耕地红线或水资管理“三条红线”或生态红线制度执行率等。二是生态文明制度实施效果评价和考核指标，如占比指标清洁生产审核企业比例、环境友好项目比例、政府绿色采购比例、资环境信息公开率、生态文明建设在党政考核中的权重等。三是生态文明建设投资情况评价和考核指标，如占比指标环保支出占财政支出的比重、环境污染治理投资占GDP比重、绿色投融资所占比例等。第 12 页 共 12 页