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1、论我国行政复议制度基本目标的重塑内容【摘要】：p ：行政复议制度的功能主要有三个，即化解矛盾、权利救济和纠正错误。已有的制度实践表明化解矛盾和纠正错误不能作为日后行政复议制度的基本目标，以权利救济为基本目标也存在着与行政诉讼功能重合，以至于可能丧失行政复议特性、影响行政复议制度特定功能的发挥。为解决上述单一功能作为基本目标的困境，在行政复议法的修改过程中应当选择以综合性的目标，即促进政府依法行政的实现为行政复议制度的基本目标。为了实现这一目标，行政复议委员会制度的设立，行政复议制度的专业化、规范化，行政复议法律文书的完善，行政复议案例指导制度以及政府对行政复议的监督和指导都是行政复议制度改革中
2、可以考虑的方向。【关键词】：p ：行政复议制度纠正错误 纠纷解决 权利救济 依法行政为了实现新形势下行政法治的需要，我国行政复议制度近些年来不断地在改革创新，其中也包括了对行政复议法修改的酝酿和准备。据可靠消息，行政复议法的修改有可能在20_年或以后由全国人大常委会安排审议。1 在讨论行政复议法修改时，首先需要回应的一个问题便是，我国行政复议制度改革的基本目标是什么。有学者将行政复议制度的功能和作用归结为化解矛盾、权利救济和纠正错误等方面。2 这三项功能自然是行政复议制度应当所具备的，但是都有各自不同的侧重点。以各自作为基本目标进行的制度改革会最终形成不同面向的制度设计。因此，行政复议制度改革
3、过程中究竟是以这三个功能中的何者为基本目标，或是在此之外另有其他目标，是我们需要予以考虑和回应的。本文便是在通过分别对这三个功能进行分析p 和比较的基础之上，试图回答行政复议制度应当追求的基本目标这一问题。一、以纠正错误为基本目标的局限性（一）以纠正错误为基本目标的制度实践纠正错误主要体现了行政复议对于行政机关行政活动的监督职能，而内部监督是我国行政复议法制定之时所确定的目的。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编撰的行政复议法释义中将行政复议制度定位为是一种“与行政诉讼相结合的行政救济制度”，“是运用行政机关系统内部的层级监督关系，由上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为，以
4、保护相对人的合法权益”。3 但是，国务院法制办公室主任杨景宇于1998年10月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上对中华人民共和国行政复议法（草案）的说明中却与其恰恰相反。其明确指出“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点”是起草行政复议法的指导原则，同时强调行政复议“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化”。4 国务院法制办公室编写的行政复议法释义中强调体现“内部监督，拒绝司法化”的理由在于：司法化将会使得行政复议作为行政权的简便、廉价和专业化的特点；行政复议没有行政权力的特点，也难以发挥司法权所固有的功能和特性；从国家权力过程来看，行政复议司法化将使解决一个特
5、定的行政争议的成本增高。5 国务院在关于贯彻实施中华人民共和国行政复议法的通知（国发199910号）中进一步强调“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。由此可见，现行行政复议制度构建之初单从官方的见解上看，关于行政复议制度的定位就存在着冲突和矛盾。但是从最后公布的行政复议法所确立的制度来看，我国现行的行政复议制度还是突出体现了内部监督的特点。这主要体现在：（1）复议机关不单独设立，根据行政复议法第12条到第15条的规定，除另有规定外，我国不设有单独的行政复议机关，而是由部门所在本级人民政府和上一级主管部门进行复议。同时，行政复议法第3条规定具体的事务由根据行政复议法所确定的行政复
6、议机关中负责法制工作的部门负责。（2）书面审查为原则。根据行政复议法第22条的规定，行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，只是在申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。（3）可以对行政规范性文件进行附带性审查。行政复议法第7条第1款中规定在申请对具体行政行为复议时，可以申请对国务院部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门以及乡镇人民政府的规定进行审查。这些规定在学理上一般认为属于抽象行政行为。（4）可以对所有具体行政行为
7、审查合理性问题。与行政诉讼中除审查行政处罚显失公正外只能审查具体行政行为合法性问题不同的是，根据行政复议法第28条第3项，行政复议中对所受理的所有类型具体行政行为的明显不当之处予以处理。（二）以纠正错误为基本目标在实践中的缺陷经过多年的行政复议实践，我国行政复议机制这一定位带来的不利影响已经逐步显现，严重影响了行政复议制度的功能发挥。这些表现有：其一，公民对于行政复议制度的信任度不高。据有关数据表明，在现有的体制之下，我国大约有70左右的行政纠纷未经行政复议便直接进入了行政诉讼，也就是说，公众在解决行政争议时还是宁愿直接走行政诉讼程序。6 其二，行政复议机制的失效使得信访等非规范性争议解决机制
8、急剧膨胀，反过来压缩正规行政争议解决途径的生存空间。7 这些年来，我们国家的行政争议解决中一个最为人所关注的现象就是信访越来越多，信访引发的社会问题也有愈演愈烈的趋势。一般说来，行政争议经过行政复议和行政诉讼的正规纠纷解决渠道解决之后就应当不存在法律上的争议，信访主要负责解决法律自身所不能解决处理的问题。现在的情势正好反过来，正规的渠道反而为人所废弃，信访反而成为行政争议发生之时的首选。这不能不说是包括行政复议机制在内的正规解决机制救济职能不能充分实现的结果。其三，行政复议案件的维持率居高不下使得复议公正性受到质疑。我国行政复议中一直存在的奇怪现象就是行政复议的结果中以维持的居多，被予以纠正的
9、不多。这就使人们对于行政复议机关是否真正履行了复议职能表示怀疑。全国20_3年至20_年共收到行政复议申请33.67万件，受理29.95万件，审结26.81万件，平均维持率是58.5，改变率是17.9，申请撤回率18.7，83.9的行政复议案件基本能实现“案结事了”，但是在行政复议后当事人又起诉的案件中平均维持率是58.4。8 行政诉讼中对行政复议结果较低的维持率或与客观上行政复议人员的法律素养、案件本身的复杂性有关，但是行政复议人员主观上怠于审查也不能免除质疑。这种现象的出现正是由于行政复议机制高度行政化的结果。对行政复议案件予以维持对于行政复议机关来说是最佳的处理方案，一方面可以避免因为改正原具体行政行为造成与被申请人之间的紧张关系，另一方面根据我国行政诉讼法第25条第2款的有关规定，只要行政复议决定不对具体行政行为进行变更，行政复议机关就不会成为被告，而成为被告对其机构内的考评相当不利。正是由于行政化的高度发展，行政复议案件审理公正性往往难以得到保证。第 4 页 共 4 页