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1、我国集体林林区林权权制度改改革模式式和绩效效调查分析析徐晋涛，孙孙妍，姜雪梅梅，李劼（北京大学学环境学学院，北北京 11008871）摘要：该文文是关于于我国集集体林权权制度演演变和改改革的一一个综合合性报告告。该文对当当前正在在发生的的集体林林权改革革的背景景、过程程和结果果进行了了统计描描述，对集体体林权制制度改革革的初步步绩效进进行了统统计分析析，对林权权改革政政策提出出了相关关建议。该文的结论多数建立在对福建、江西、浙江、安徽、湖南、辽宁、山东、云南8个省份所进行的实地调查的基础上，因此，分析结果有一定的普适性，对我国出台林权改革政策和后续政策具有参考价值。关键词：集集体林区区；林权权
2、制度改改革；模模式；绩绩效Colleectiive Forrestt Teenurre RRefoorm in Chiina: Annalyysiss off Paatteern andd Peerfoormaancee Baasedd DataaXU Jiin-ttao, SUUN YYan, JIIANGG Xuue-mmei, LII Zhhe（Colllegee of EEnviironnmenntall Sccienncess, PPekiing Uniiverrsitty, Beiijinng 11008871）Abstrractt: TThiss paaperr iss a co
3、mmpreehennsivve rrepoort of colllecctivve fforeest tennuree reeforrm iin CChinna. Thiss paaperr maade staatissticc desscriiptiion of thee baackggrouund, prroceess andd ouutcoome of colllecctivve fforeest tennuree reeforrm, coonduucteed sstattisttic anaalyssis of thee innitiial perrformaancee off col
4、llecctivve fforeest tennuree reeforrm, prroviidedd pooliccy rrecoommeendaatioons of tennuree reeforrm. Thee Annalyysess arre bbaseed oon ddataa coolleecteed iin 88 prroviincees ccoveerinng FFujiian, Jiianggxi, Zhhejiiangg, Annhuii, Huunann, Liiaonningg, Shhanddongg annd YYunnnan. Thhereeforre, tthe
5、conncluusioons in thiis ppapeer aare welll ggrouundeed aand shoouldd prroviide valluabble infformmatiion to suppporrt tennuree refformm pooliccy aand dessignn off foolloow-uup ppoliiciees.Key WWordds: colllecctivve fforeest areea, tennuree reeforrm, moddel, peerfoormaancee1 近期我我国集体体林区林林权制度度改革介介绍2003
6、年年，福建建省启动动了集体体林权制制度改革革，拉开开了中国国第二次次林权制制度改革革的序幕幕。该省省在保持持林地集集体所有有制的前前提下，通通过均山山均利、招招投标等等方式将将集体林林地的使使用权、林林木的所所有权和和使用权权进一步步明晰到到户、联联合体或或其他经经济实体体。根据据福建省省林改材材料，截截至20006年年6月，该该省999%的林林地已完完成明晰晰产权的的工作（柴柴喜堂，220066）。继福建省之之后，全全国其他他省份的的林权制制度改革革也相继继铺开。江江西、辽辽宁、浙浙江等省省份纷纷纷颁布了了本省的的林改实实施方案案，加入入到林权权制度改改革的行行列中来来。在总总结福建建省和江
7、西西省等林改先先行省份份成功经经验的基基础上，国国家林业业局局长长贾治邦邦于20006年年2月227日在在国务院院新闻办办举办的的新闻发发布会上上正式对对外宣布布，我国国将全面面推行林林业产权权制度改改革。由由此，继继土地改改革、联联产承包包之后，中中国的“第三次次土改”大幕正正式拉开开。*本文是世世界银行行和国家家林业局局政策法法规司委委托“中国集集体林权权改革研研究”（合同同号：7714119133）课题题成果之之一。作作者感谢谢福特基基金会、产产权与资资源集团团和瑞典典海外发发展署对对本课题题的资助助。2 集体林林区林权权制度改改革的动动因分析析福建省和江江西省的的林改属属于由地地方政府
8、府发动的的自发林林权改革革。那么么，是什什么因素素促使这这两个省省在全国国范围内内首先推推行林改改？下面面将从33个层面进进行分析析。（1）村集集体通过过林改改改善村财财状况2003年年春，福福建省政政府出台台文件正正式宣布布在全省省范围内内开展集集体林权权制度改改革。但但实际上上，19998年年林改的的萌芽已已经在永永安洪田田村发生生。20002年年,尤溪溪县一个个村子为为了解决决村财赤赤字的问问题，也也自发地地对林地地经营权权进行了了调整。该该村委会会通过收收取林地地使用费费的形式式把村里里部分林林地的经经营权转转给本村村村民。此此外，村村集体还还把部分分山林以以活立木木转让的的形式拍拍卖
9、出去去。村委委会改革革当年所所获得的的林业收收入不仅仅还清了了所欠下下的所有有债务，还还有所剩剩余。我我们通过过调查发发现，福福建省的的许多村村子都能能够从林林权改革革中获利利。这一一现象，在在孔祥智智等人的的研究（孔孔祥智等等，20006）中中也得到到了印证证。这些些经验说说明村集集体组织织有参与与林改的的动力。对对于江西西省情况况则有所所不同，在在下文中中将专门门论述。（2）省政政府通过过林改降降低管理理成本在本次林改改中，福福建省和和江西省省省政府府都表现现出了积积极的立立场，并并从资金金上、政政策上大大力支持持林改。那那么是什什么原因因致使政政府部门门的立场场发生如如此巨大大的转变变？
10、从成本收益的的角度，或或许能给给我们一一些启示示。首先先，政府府财政收收入来源源在过去去的200年中发发生了较较大的改改变，林林业对财财政的贡贡献逐步步下降（见见图1）。其次，伴伴随着其其它产业业以及私私营经济济的发展展，社会会对于林林业产业业的依赖赖程度逐逐渐降低低。政府府部门此此时实施施改革的的机会成成本要远远远低于于林业“三定”时期；而推迟迟林改的的机会成成本则逐逐步增加加，这些些导致成成本增加加的原因因包括：由于林林业对农农民家庭庭收入贡贡献较低低引起的的不满，以以及森林林资源保保护难度度的增加加等。因因此，两省政政府在此此时倡导导林改是是大势所所趋。图1 福福建省、江江西省林林业收入
11、入占GDDP的比比重（11950019999年年）数据来源：国家统统计局（220000）（3）林改改是新农农村建设设思想在在林业部部门的具具体实现现在过去几年年里，国国家领导导人对于于农村地地区的发发展给予予了高度度的关注注，并在在全国范范围内开开展“新农村村建设”运动。国国家的各各项政策策都向农农村地区区有所倾倾斜，比比如取消消农业税税、加大大农村基基础设施施及基础础教育投投入等。2002年，继农业土地承包法出台之后，农民在农地上拥有的权利大幅提高。相反，我国在集体林区现行的许多政策、制度难以适应这样的发展形势。福建省和江西省自发的林改，为当地新农村建设增添了制度改革的内容，体现出林业部门参
12、与新农村建设的政治意愿。3 集体林林区林业业产权模模式及农民的的认知调调查根据20006年33月20007年99月对福建省、江西省省、浙江、安徽、湖南、山东、辽宁、云南的实地调调查，收收集了112种林林业产权权模式（林林业经营营模式）。为为了研究究的方便便，依据据经营主主体的不不同将其其归为55大类。这这5类分分别是：（1）家庭庭经营：指的是是林地由由单个农农户家庭庭经营管管理，包包括林业业“三定”时期划划定的自自留山、责责任山、承承包山和和租赁山山。在这这三类山山林中，自自留山和和责任山山的概念念较为明明确，与与农地中中的自留留地、责责任田相相当；承承包山和和租赁山山的概念念则依据据各村村村
13、委会的的界定有有所不同同。（2）联户户经营：指的是是一组农农户在自自愿的基基础上联联合经营营一片或或几片林林地。这这个组的的概念大大约在55100户之间间。（3）小组组经营（或或自然村村经营）：以生产产小组或或自然村村为经营营单位，这种经营模式类似于社区共管模式。（4）林地地流转经经营：指指的是外外村的个个人或组组织通过过签订合合同的方方式获取取某个村村的林地地的使用用权和管管理权。（这这种模式式有时候候也被称称为是“市场经经营”）（5）集体体经营：林地由由村委会会统一经经营。以上的5种种模式中中，前22种类型型农户是是直接的的收益者者；而后后3种产权权模式的的直接收收益者则则是村集集体。因因
14、此，通通过比较较改革前前后各种种经营模模式在本本村林地地中所占占比重，可可以分析析出村内内部利益益重新分分配的程程度。实际上还有有第6种类型型的林地地生生态公益益林。在在南方集集体林区区区划界界定生态态公益林林的行为为始于990年代。根据据我们的的调查，在在集体林林区多数数村有相当当比例的的林地被被划为生生态公益益林，禁禁止或限限制商业业采伐。尽尽管生生态公益益林区划划界定办办法规规定，在在区划界界定重点点生态公公益林时时，地方方政府必必须本着着自愿原原则，但但在实际际操作过过程中，生生态公益益林的认认定则是是由地方方政府部部门单方方面决定定，林权权所有人人并没有有发言权权。因此此，在研研究中
15、把把生态公公益在林林地中所所占的比比重作为为政策对对当地林林权安排排干预程程度的外外生变量量。在不同的产产权模式式下，书书面承包包经营合合同中所所赋予农农户的使使用决策策权利是是不同的的。在合合同中予予以明确确约定的的农户各各项权利利（包括括对林地地使用权权和林木木所有权权、转让让权、继继承权、租租赁权、采采伐权、生生产决策策权、承承包收益益分配及及合同期期限等）体体现了产产权制度度的完善善水平。事事实上，将将农户的的各项权权利在合合同中落落到实处处，正是是近期林林权改革革所取得得的重大大进展，并并可能是是农户选选择林地地经营模模式时产产生差异异的影响响因素之之一。关关于不同同产权模模式下农农
16、户对各各项权利利认知情情况的调调查结果果参见表表1，不同同产权模模式下承承包经营营合同期期限参见见表2。表1 不不同产权权模式下下农户的的使用决决策权的的分布 单位：%权利受访农户回回答家庭经营小组经营联户经营林地流转经营生态公益林集体经营将林地转为为农地的的权利有35.01111.11124.32218.6004.173.23有，但需要要经过村村里批准准1.713.702.700.002.080.00没有57.77779.63370.27770.93387.50051.611其他5.515.562.7010.4776.2545.166转种其他林林种的权权利有67.44459.26656.76
17、650.00043.75519.355有，但需要要经过村村里批准准4.7714.8118.114.658.330.00没有20.32220.37732.43332.56639.58838.711其他7.475.562.7012.7998.3341.944转种其他树树种的权权利有74.30068.52270.27763.95547.92225.811有，但需要要经过村村里批准准3.4311.1115.414.652.080.00没有16.03314.81121.62222.09939.58832.266其他6.245.562.709.3010.42241.944经营林下资资源的权权利有89.84
18、488.89983.78877.91181.25554.844有，但需要要经过村村里批准准1.961.850.001.162.080.00没有3.675.5613.5119.3010.4223.23其他4.533.702.7011.6336.2541.944林地抵押的的权利有52.14440.74443.24427.91141.67725.811有，但需要要经过村村里批准准5.397.418.114.658.330.00没有35.25531.48835.14447.67741.67754.844其他7.2220.37713.51119.7778.3319.355林地在本村村内流转转的权利利有6
19、6.10046.30064.86645.35547.92261.299有，但需要要经过村村里批准准15.30014.81110.8113.4916.6779.68没有15.54427.78821.62238.37727.08829.033其他3.0611.1112.7012.7998.330.00林地在本村村之外范范围内流流转的权权利有50.18838.89954.05533.72247.92248.399有，但需要要经过村村里批准准15.0665.5613.5114.6512.50022.588没有31.46642.59929.73348.84431.25529.033其他3.3012.96
20、62.7012.7998.330.00采伐的权利利有78.21179.63378.38860.47770.83345.166没有16.03316.67713.51130.23320.83319.355其他5.753.708.119.308.3335.488抛荒的权利利有30.35514.81116.22215.12214.58819.355没有65.61179.63375.68875.58868.75574.199其他4.045.568.119.3016.6776.45数据来源：实地调调查数据据（20006，220077）表2 不不同产权权模式下下承包经经营合同同期限的的分布 单单位：%省份描
21、述性统计计家庭经营小组经营联户经营外部经营福建均值34.26627.46633.47731.588最小值1.002.003.001.00最大值70.00050.00050.00050.000江西均值35.11140.00050.00030.000最小值15.00030.00030.00030.000最大值72.00050.00070.00030.000浙江均值31.84450.00050.00013.600最小值1.0050.00050.0005.00最大值50.00050.00050.00023.000安徽均值35.22225.00021.86626.600最小值10.00025.0001.
22、001.00最大值50.00025.00040.00050.000湖南均值35.02230.00030.000-最小值10.00030.00030.000-最大值70.00030.00030.000-辽宁均值41.666-33.500最小值2.00-1.00最大值70.000-50.000山东均值26.044-9.00最小值6.00-8.00最大值50.000-10.000云南均值42.16670.00047.67754.444最小值1.0070.0003.0030.000最大值70.00070.00070.00070.000总计均值35.41143.35533.32243.700最小值1.0
23、03.001.001.00最大值72.00070.00070.00070.000数据来源：实地调调查数据据（20006，220077）4 集体林林区20000年年以来的的林权改改革变化化调查分分析表3展示了了20000年和和20006年88个调查查省产权权模式的的份额变变化。大众普遍认认为，22000020006年年林权改改革的主主要目标标是产权权的私有有化、个个体化（包包括自愿愿结合的的联户经经营在内内）。如如果我们们采用这这一视角角分析88省的林林改情况况，根据据表3，福建建，辽宁宁，山东东和云南南在这一一方面取取得了显显著的成成就。江江西和浙浙江尽管管是第一一批宣布布进行林林权改革革的省
24、份份，但在在家庭经经营化方方面的进进展并不不突出。在在江西发发生的主主要变化化是小组组（自然然村）经经营模式式的份额额从2000020005年下下降了一一半，与与此同时时林地流流转经营营的比例例有大幅幅上升。浙浙江省在在林改的的初期阶阶段家庭庭单户经经营的比比例已达达到800%以上上，因此此林改之之后，家家庭经营营份额的的上升空空间并不不大。湖湖南省变变化不大大的原因因与浙江江省类似。安安徽省家家庭经营营和联户户经营所所占的份份额有所所下降，基基本上体体现为生生态公益益林的增增加，这这可能与与安徽省省南部是是重要的的旅游区区有关。政政府将较较大份额额的林地地作为生生态公益益林，体体现了其其在保
25、护护森林资资源的旅旅游价值值方面的的努力。表3 产产权模式式的份额额变化（22000020006）省年家庭经营联户经营小组经营外部经营集体经营生态公益林林总计福建200043.6112.943.974.2929.27715.933100.000200550.6337.815.624.7213.78817.444100.000江西200062.2332.318.935.4917.9333.12100.000200562.9772.774.169.9512.4777.67100.000浙江200082.4551.377.430.266.621.86100.000200582.6661.377.48
26、0.257.370.87100.000安徽200091.8110.403.081.582.240.89100.000200685.0770.403.061.282.078.12100.000湖南200090.8993.411.660.382.780.88100.000200692.4330.274.460.740.981.11100.000辽宁200042.9337.5219.2771.9427.3770.97100.000200655.2117.043.0811.90022.0990.68100.000山东200046.5880.000.008.776.1738.477100.0002006
27、54.3000.000.007.053.0835.566100.000云南200059.2220.0032.4440.003.055.29100.000200669.8773.6816.6330.455.034.35100.000数据来源：实地调调查数据据（20006，220077）山东省的情情况值得得关注。山山东省森林资资源在过过去并不不丰富，造造林活动动主要体体现为在在耕地周周围建立立防护林林。在林林改以前前，生态态公益林林在森林林资源中中占了很很大份额额。根据据调查数数据的反反映，较较大份额额的生态态公益林林（防护护林）和和一些集集体经营营的森林林目前已已经分给给农户，转转为家庭庭经营的
28、的模式，林林权改革革在山东东取得了了重大的的成就。云云南省的情况况也值得得借鉴，云云南省森森林资源源集体经经营、家家庭经营营和联户户经营的的份额都都有所上上升，下下降主要要体现在在小组（自自然村）经经营的比比例变化化上。根根据我们们的观察察，云南南省有大面面积的森森林资源源受到天天保工程程的影响响，相当当多的集集体林划划归为生生态公益益林，这这对受影影响地区区林权改改革模式式的选择择产生重重要影响响，有些些村不得得不将已已经划归归农户经经营的林林地收回回集体经经营。5 集体林林区林权权改革的的初步成成效（1）木材材采伐大大幅增加加近期林改动动作较大大的省份份木材采采伐量有有一定程程度的增增加。
29、根根据调查查，近556年年间，福福建，辽辽宁，山山东，云云南4省省的村平平均木材材采伐量量增加比比较明显显（参见见表4）。由由于家庭庭经营和和联户经经营已成成为木材材生产的的主力军军，因此此采伐量量增加的的趋势与与森林资资源经营营个体化化的趋势势相一致致。另外外，木材材生产与与林地流流转经营营有显著著的相关关性，尤尤其是在在福建省省和辽宁宁省。这与与调查中中观察到到的大部部分林地地流转经经营是以以采伐为为目的的的情况相相一致。表4 村村级平均均木材采采伐量（22000020005） 单位位：m3省年家庭经营联户经营小组经营林地流转集体经营总计福建200089.1446.7321.6774.42
30、46.600168.5562003106.770101.55516.67721.73317.522264.1172005107.333124.99735.000104.44839.977411.775江西200056.0770.0010.5003.332.0071.900200347.7000.670.003.330.5052.200200567.8440.622.000.003.3373.800浙江2000154.8860.0016.6770.0013.333184.8862003133.7750.0016.7550.005.28155.7782005140.5560.0036.2550.0
31、00.83177.664安徽200012.8330.000.000.005.6718.5002003111.0020.000.000.0011.488122.551200627.8000.000.000.0024.67752.477湖南200055.9550.000.0033.3337.9397.222200366.5000.002.490.001.7470.733200683.9000.000.000.002.0085.900辽宁200046.2006.672.679.3347.577112.443200353.3337.3311.0006.0022.00099.677200697.5331
32、2.6770.0084.33331.077225.660山东200021.6110.000.000.5011.43333.544200330.6660.000.000.935.1336.722200616.9990.000.000.0032.67749.666云南2000121.2270.0037.3330.00100.770259.330200391.5330.0036.6770.00100.770228.2232006178.11744.57736.0000.00100.770360.110数据来源：实地调调查数据据（20006，220077）（2）林业业收入占占家庭总总收入的的比重显显著
33、增加加在过去的556年年间，所所有省份份农户家家庭净收收入都有有显著的的提高，但但可以看看出林业业收入是是各项收收入中增增长速度度较快的的一项（见见表5）。福福建、江江西、辽辽宁、山山东的林林业收入入占总收收入的份份额有所所提高。安安徽省林林业收入入份额有有所下降降。表5 各各省家庭庭收入表表（2000020006）省份年份林业收入农业收入非农收入其他收入总收入福建2000元685.2293054.994759.07674.0029173.37%7.4733.30051.8887.35100.0002005元2532.075494.255952.871791.64157700.844%16.0
34、6634.84437.75511.366100.000江西2000元188.2292641.643873.22371.4427074.57%2.6637.34454.7555.25100.0002005元1607.154157.405919.441050.06127344.066%12.62232.65546.4998.25100.000浙江2000元1133.911380.52135311.7661610.43176566.622%6.427.8276.6449.12100.0002005元3075.262431.37226299.7004378.73325155.055%9.467.486
35、9.60013.477100.000安徽2000元5206.501777.886274.96673.119139322.522%37.37712.76645.0444.83100.0002006元6265.88108488.811148644.2773182.26351611.222%17.82230.85542.2779.05100.000湖南2000元386.6663322.114985.731119.449813.94%3.9433.85550.80011.411100.0002006元751.5556615.528514.223140.89190222.188%3.9534.78844
36、.76616.511100.000辽宁2000元497.0073777.364489.60899.8889663.90%5.1439.09946.4669.31100.0002006元3215.575338.039667.222591.80208122.633%15.45525.65546.45512.455100.000山东2000元361.6673506.327096.331378.408031.45%4.5043.66688.36617.166100.0002006元926.0077902.434272.25507.336185577.411%4.9942.58823.0222.7310
37、0.000云南2000元476.2263906.90103611.733883.336156288.255%3.0525.00066.3005.65100.0002006元1356.72153977.044112888.5002141.96301844.222%4.4951.01137.4007.10100.000数据来源：实地调调查数据据（20006，220077）（3）农户户及农户户联合体体自发造造林的面面积增加加在2000020006年年期间，除除安徽之之外，在在其他调调查省份份发现，林林权改革革促进了了造林投投资。在在福建、湖湖南、辽辽宁和云云南，家家庭投资资林业的的增长比比例最大大。
38、其他他经营模模式的造造林面积积在福建建、辽宁宁、山东东、云南南也有所所提高（见见表6）。这这说明除除了林权权改革这这一影响响因素外外，还有有其他因因素对近近年造林林投入的的增长起起到了促促进作用用。表6 村村级平均均造林情情况（22000020006）省份年份单户合计联户经营小组经营山林流转集体经营公益林造林合计福建20001.851.490.630.334.380.339.0020033.540.650.200.211.250.005.8520057.152.711.352.559.530.0023.288江西20005.710.000.000.000.560.006.2720037.590
39、.001.800.730.780.0010.90020057.510.000.000.270.330.009.36浙江20003.160.000.370.000.000.003.5320039.160.000.560.001.710.0011.42220059.290.000.740.000.090.0010.122安徽20000.860.000.000.000.380.001.2320037.400.000.000.000.770.008.1720061.850.000.000.001.640.003.50湖南20001.300.000.000.000.110.001.4120038.710
40、.000.000.000.110.008.8220065.330.000.001.110.220.006.66辽宁200018.0880.241.940.221.400.0021.888200328.6660.472.180.112.930.0034.355200625.3880.690.361.182.710.0030.322山东20001.400.000.000.000.380.071.8520032.590.000.000.100.180.693.5620062.270.000.000.530.161.904.86云南200016.2220.000.110.000.006.9116.55
41、5200342.9880.0015.0110.000.007.3658.222200657.5220.000.110.000.000.0057.633数据来源：实地调调查数据据（20006，220077）6 结论和和建议（1）在过过去的556年间间，集体体所有林林地的产产权结构构发生了了进一步步的变化化，但各各省改革革的形式式和改革革带来的的变化程程度差异异较大。以以家庭经经营和联联户经营营为目标标模式的的林权改改革，在在福建、辽辽宁、山山东和云云南取得得了显著著成果。这这些省份份，过去去集体经经营的比比例较大大，因此此农民对对改革的的呼声较较高。江江西省的的改革，从从结果上上来看林林地流转转经营比比例的增增加最为为显著。在在