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1、加强国有资产监监管与深化财财政改革摘要在国资资委组建和今今后的实践中中，必须明确确国资委的定定位。国资委委是政府直属属的特设机构构，不承担一一般政府行政政部门的社会会公共管理职职能。国资委委受政府委托托、代表政府府履行出资人人职责，扮演演的是企业中中国有资产“老板”的角色。在在职责界定上上，要明确国国资委必须在在法律的框架架内履行出资资人职责，以以股东方式行行使权利，它它不应该也没没有权力用行行政手段和方方式管理企业业。出资人到到位的实质就就是股东权利利到位。建立立独立的国有有资产管理、营营运和监督体体系，将国有有资产管理从从财政职能中中逐步分离出出来，纳入不不同的管理范范畴，由不同同的机构去
2、实实施，是规范范社会主义市市场经济下国国有资产管理理与财政二者者关系的最佳佳选择。一、加强国国有资产监管管关键在于完完善出资人制制度，从制度度上切实保证证出资人到位位，维护所有有者权益国有资产监监督管理新体体制最基本的的一点，就是是成立统一履履行出资人职职责的国有资资产监管机构构。这不是把把原来各部门门管理国有企企业的机构、职职能和管理手手段简单地合合并，而是要要实现从直接接管理国有企企业向履行出出资人职责、注注重国有资产产运行效益的的根本转变。这就要求建建立和完善管管资产与管人人、管事相统统一的国有资资产出资人制制度。国有资资产出资人制制度是一系列列制度安排的的有机集合，包包括投资决策策制度
3、、资本本投入产出制制度、经营者者选拔任用制制度、收入分分配制度、考考核评价制度度、公司法人人治理结构、监监督管理制度度等等。因此此，国资委必必须在职能界界定、人员构构成、决策机机制、议事方方法、管理方方法、运行规规则、法律制制定等方面，进进行全面的制制度创新。（一）从组组织制度上保保证国资委管管资产和管人人、管事相结结合。在国资委组组建和今后的的实践中，必必须明确国资资委的定位。国国资委是政府府直属的特设设机构，不承承担一般政府府行政部门的的社会公共管管理职能。国国资委受政府府委托、代表表政府履行出出资人职责，扮扮演的是企业业中国有资产产“老板”的角色。在职责界定定上，要明确确国资委必须须在法
4、律的框框架内履行出出资人职责，以以股东方式行行使权利，它它不应该也没没有权力用行行政手段和方方式管理企业业。出资人到到位的实质就就是股东权利利到位。股东东权利的行使使，公司法法有明确清清楚的规定，当当国资委履行行国有股东权权利时，也要要按照同股同同权的原理，享享有资产受益益、重大决策策和选择管理理者等出资人人权益。（二）从内内部管理制度度上促使国资资委权利、义义务和责任相相统一落到实实处。首先，在工工作人员选聘聘方面，不能能再单纯沿用用以往的行政政手段和行政政方式。要强强调专业性、技技术性和社会会性的特征，实实行符合市场场经济要求的的人员选聘制制度。其次，在在议事规则上上，不能照抄抄照搬现在行
5、行政部门的“议决制”，应当引入入和实行“票决制”，像董事会会议事决策一一样，建立和和完善一人一一票、投票表表决、记录在在案的议事规规则，实行权权利与责任一一致的个人责责任追究制度度，保证其科科学合理行使使出资人职责责。另外，在在薪酬制度上上，国资委不不是政府行政政部门，其工工作人员不是是公务员，可可以采用更为为灵活的薪酬酬制度。除了了加强监督约约束，也要给给予足够的激激励，其自身身的新酬也要要与履行出资资人职责的情情况挂钩。（三）建立立监督监管者者的制度。国资委是受受政府委托行行使国有资产产出资人职责责的代理人，因因此，必须对对国资委进行行有效的监督督，避免国资资委失去监督督而滥用权力力。对国
6、资委的的监督，一方方面来自人民民代表大会。全全国人民代表表大会和地方方人民代表大大会可以对同同级的国资委委运作情况进进行监督，主主要通过立法法形式，比如如制定并颁布布国有资产产法，通过过该法规定国国资委的权利利和义务。另另一方面来自自政府，这是是现阶段监督督的主要方面面。主要的监监督方式，应应该是政府各各部门各尽监监督之责，特特别是可以考考虑委派国家家审计机关，对对国资委的监监督管理进行行经济责任审审计。二、国有资资产监督管理理新体制对财财政改革和发发展的影响在 19992年确立了了建立社会主主义市场经济济体制的改革革目标后，就就逐步明确了了财政体制改改革的目标是是建立公共财财政体制。但但在实
7、践中，从从经济建设型型财政向公共共服务型财政政转变离改革革目标还有很很大差距。这这与国有资产产管理体制改改革滞后、国国有资产管理理与财政的关关系还没有理理顺有很大的的关系。十六六大、十六届届三中全会所所确定的国有有资产管理体体制改革和财财政体制改革革，将会从根根本上加快公公共财政体制制的建立。（一）国有有资产管理新新体制要求国国有资产营运运独立于政府府公共财政，真真正实现税利利分流、分管管、分用。国有资产营营运（这里主主要指的是经经营性国有资资产，也就是是国有资本）究究竟要不要独独立干财政，在在财政理论上上一直是一个个存在争议的的问题。对财财政的本质理理解认识不同同，对这个问问题的回答也也不同
8、。持财财政国家分配配论的认为，财财政的本质是是以国家为主主体的分配关关系。因此，财财政与国有资资产管理是整整体与局部、主主体与“两翼”的关系（其其中另一翼是是税收），不不应该将国有有资产营运从从财政中分离离出去，影响响财政的完整整性。持公共共财政论观点点的则一般主主张：国有资资产管理与财财政是两个性性质不间的经经济范畴，政政府作为社会会管理者和国国有资产所有有者的目标是是不同的，有有时会发生冲冲突，很难由由同一部门（如如财政）来同同时实现。在计划经济济时期，国家家财政统收统统支，政府几几乎统揽了一一切经济活动动。国有企业业就是执行国国家计划的一一个生产车间间，国有企业业与政府财政政活动密不可可
9、分。随着经经济体制改革革的深入进行行和国企改革革的不断推进进，国有企业业与财政的关关系也在不断断地调整。11987年开开始了税利分分流的试点工工作，并于11988年成成立专门管理理国有资产的的职能机构-国有资产产管理局。但但是各级国资资局被设置为为各级财政部部门的下属职职能机构，这这仍然是将国国有资产营运运作为政府财财政整体职能能的一个组成成部分来看待待。由于在制制度设计上没没有将国有资资产营运从财财政中独立出出来，所以就就没能真正做做到“税利分流、分分管、分用”，不可避免免地产生了诸诸如混淆税收收和国有资产产收益的界限限，财政资金金与国有资本本金之间的相相互挤占等问问题。这是造造成国有资产产
10、运营效率低低下和流失严严重的重要制制度原因。理论上对财财政本质及职职能认识的不不断深入，实实践中国企改改革的不断深深化，使我们们清醒地认识识到，政府公公共管理职能能和国有资产产出资人职能能确实是两种种性质不同的的活动，其活活动范围、管管理目标、管管理方式和绩绩效评价机制制都是不同的的。前者的主主要目标是社社会效益，作作用于市场失失效的范围；后者的主要要目标是经济济效益，是一一种市场行为为。因此，建建立独立的国国有资产管理理、营运和监监督体系，将将国有资产管管理从财政职职能中逐步分分离出来，纳纳入不同的管管理范畴，由由不同的机构构去实施，是是规范社会主主义市场经济济下国有资产产管理与财政政二者关
11、系的的最佳选择。在新的国有有资产管理体体制下，相应应地财政与国国有企业的关关系也要发生生变化，国有有企业与财政政就是规范的的税收法律关关系。即使政政府财政要对对其进行支持持，也是依据据国家宏观调调控和产业政政策对所有企企业一视同仁仁，而不是因因为所有制性性质的不同就就区别对待。（二）国有有资产监管新新体制对财政政收入的影响响。毫无疑问，在在新的国有资资产管理体制制下国有企业业与其他性质质的企业一样样，也必须依依法纳税。虽虽然，将来国国有经济主要要发挥的是控控制力、影响响力、带动力力，不一定作作为国家税收收收入的主要要来源，但就就现阶段而言言，国有企业业税收收入仍仍然是国家财财政收入的重重要来源
12、，占占了近 5 0。国有有或国有控股股大中型骨干干企业的发展展，仍然是财财源建设的关关键。但在新新的体制下，要要改变财源建建设的思路，政政府一般不应应再通过新办办竞争性领域域的国企纳税税大户来获取取财源。财政政主要是满足足公共需要，通通过为各类经经济活动主体体服务和创造造良好的发展展环境，提高高它们的经营营绩效来增加加财政收入。经营性国有有资产交由国国资委后，一一个新的问题题是这些国有有企业经营的的利润应如何何处置，是继继续留给国有有企业，还是是上交给财政政部或者充实实到社保基金金中，还是上上交给国资委委。1994年年实行分税制制改革后，国国家暂时没有有要求国有企企业上交国有有资产收益。当当时
13、的目的主主要是“放水养鱼”，减轻国有有企业负担，促促进国有企业业的改革和发发展。但在实实践中，由于于各个国企情情况不同，苦苦乐不均，造造成了分配秩秩序的混乱。特特别是一些垄垄断行业收入入过高，使得得收入分配关关系更加难以以理顺。究其其原因就在于于国有资产出出资人缺位，国国有资产的收收益权谁来行行使是不清楚楚的。一方面面，国家基本本放弃了国有有资产经营收收益，没有收收取投资回报报。这部分收收益变成了国国有企业内部部职工的福利利。另一方面面，一些行业业主管部门采采用各种方式式，如征收行行政管理费用用、摊派等方方式占用国有有企业的这部部分收益，实实际上将出资资人的权力扭扭曲了。行业业主管部门作作为政
14、府的行行政部门，其其办公事业经经费已经纳入入了财政预算算，没有资格格作为出资人人向企业行使使收益权。笔者认为，既既然新体制已已经明确了由由国资委统一一履行出资人人职责，那么么国有资产的的收益权就应应该交由国资资委。出资人人进行投资就就是为了获取取投资回报，这这是出资人天天经地义的权权力。公司司法很明确确地规定了出出资人享有受受益权。国资资委应该享有有它所占有的的那部分国有有股权所应得得的收益的处处置权。这部部分收益如何何使用，是用用来给国有股股东分红，还还是继续用于于投资，都应应该由国资委委来拟定。当当然，由于国国资委并不是是真正的出资资人，只是受受政府委托行行使出资人职职责，因此它它对收益权
15、的的行使要经过过法定程序，主主要应该通过过编制和执行行国有资本经经营预算来实实现。（三）国有有资产监管新新体制对财政政支出的影响响。在新的国有有资产监管体体制下，国有有资产出资人人职责由国资资委行使了，那那么财政就应应该主要为政政府“经济调节、市市场监管、社社会管理和公公共服务”职能的履行行提供财力保保证。财政支支出要围绕这这个目标，从从“越位”的领域退出出来，进入“缺位”的领域。财财政支出安排排的重点是满满足社会公共共需要，提供供公共产品和和公共服务。改改变过去财政政支出多用来来建立、补贴贴和扶持一般般竞争性领域域的国有企业业，而使国防防、基础教育育、医疗卫生生、基础设施施、社会服务务等公共
16、需要要得不到满足足（农村义务务教育、SAARS都是典典型的例子）。现在的突出出问题是对一一般竞争性领领域，财政还还要不要投入入。从原则上上讲，财政的的目标既然是是满足社会公公共需要，就就应严格限制制政府公共预预算资金投向向赢利性项目目。财政支出出不应该再投投资建立新的的竞争性领域域的国有企业业，原则上不不与民争利。但但是，也要正正视现实情况况，充分考虑虑目前在一般般竞争性领域域存在着大量量国有企业和和国有资产的的现实。20002年分布布在一般竞争争性行业的国国有资产总量量为2680098亿元，占全全部国有工商商企业占用国国有资产的4409。虽然，这这些国有资产产的营运应该该纳入市场运运作，在市
17、场场经济中优胜胜劣汰，不应应该再占用公公共资源。但但是这些国有有企业是传统统体制的产物物，有许多历历史遗留问题题是国家应该该支付的改革革成本，完全全不管不顾、甩甩包袱既不合合理也不现实实。因此，财财政还要对这这些一般竞争争性领域的国国有企业有一一些支持。但但是，笔者认认为这种财政政支持应该立立足于解决历历史遗留问题题、支付转轨轨成本，帮助助其顺利改制制来安排财政政支出，给予予财政支持。比比如，国有企企业主辅分流流改制中，如如果破产企业业的财产全部部卖掉都安置置不了富余人人员，财政应应该将差额补补上。再比如如各地国有资资产数量与质质量差异很大大，新体制下下可能发生苦苦乐不均问题题，需由中央央统筹
18、和协调调，尤其是中中央财政应加加强转移支付付力度。这方面目前前还有一个突突出的问题就就是老职工社社会保障基金金欠账问题。估估计目前国家家的这部分隐隐性负债约为为2万亿元。如如此巨大的数数额，、单靠靠财政支出是是无法解决的的。在新的国国有资产监管管体制建立后后，国有产权权制度改革进进程将会大大大加快，特别别是新的国有有资产管理体体制赋予了地地方政府对一一部分国有资资产的处置权权，很多地方方都已经明确确规划了几年年内国有资本本退出的目标标。因此，如如果不尽快明明确国有产权权退出后这笔笔资金的去向向问题，由各各地自行处理理，既不利于于建立统一的的社会保障体体系，也可能能造成不会再再有足够资源源来处理
19、对老老职工的社会会保障隐性债债务问题，这这将给未来留留下巨大的金金融风险和妨妨碍社会安定定。三、从综合财政政预算中分离离出国有资本本经营预算，实实现“税养国家财财政，利活国国有经济”，从制度上上理顺国有资资产管理与财财政的关系建立国有资资本经营预算算的必要性，财财经界很早就就认识到了。党党的十四届三三中全会根据据改革实践的的要求，明确确提出了：“改革和规范范复式预算制制度，建立政政府公共预算算和国有资产产经营预算。”但当时还主要是从财政体制改革的角度将两种预算分开，希望建立一种满足政府既是社会经济管理者又是国有资产出资人的财政制度，还没有完全意识到从制度设计上将两种职能彻底分开的必要性。国有资
20、本经经营预算是对对经营性国有有资产的收支支进行的预算算。国有资本本经营预算不不同于公共财财政预算，准准确地说属于于财务预算的的范畴。公共共财政预算资资金表现为一一收一支，平平衡使用，追追求社会效益益；国有资本本预算资金表表现为周转循循环，保值增增值，追求经经济效益。建建立独立运行行的国有资本本经营预算，将将使国有资本本的投资得利利、收益分配配，以及再投投资，形成独独立的运转体体系，形成国国有资本将本本求利、有效效运转的机制制，从而进一一步落实税收收和利润的分分收、分管和和分用工作。因因此，在新的的国有资产监监管体制下，要要理顺国有资资产管理与财财政的关系，重重要的途径之之一就是创新新国家预算体
21、体制，将各级级政府预算由由原有的经常常性预算和建建设性预算改改为政府公共共预算、国有有资本经营预预算、社会保保障预算和其其他预算。对对政府以不同同身份进行的的收支活动加加以区分，反反映不同性质质预算资金的的来源和使用用情况，对于于不同的预算算资金采取不不同的管理办办法。以组建国资资委为重点的的国有资产管管理新体制的的初步建立，为为国有资本经经营预算的建建立提供了组组织基础和权权力保障。党党的十六届三三中全会的决决定又一次次明确提出：“建立国有资资本经营预算算制度和企业业经营业绩考考核体系。”在新体制下下，国资委是是受政府委托托履行国有资资产出资人的的机构，编制制资产经营预预算是出资人人应该享有
22、的的权利。编制制预算可以起起到明确目标标、协调工作作和便于事后后考核评价业业绩的作用。编编制国有资本本经营预算，能能够全面反映映国有资本经经营收支状况况，是对国有有资本营运情情况进行评价价考核的重要要手段，是市市场经济条件件下实现出资资人职责、确确保出资人到到位的重要方方式。通过预预算的形式对对所出资企业业的财务行为为进行约束和和控制，避免免了沿用过去去用行政命令令干预企业生生产经营活动动的弊病，有有利于完善公公司的法人治治理结构。在具体操作作时，国有资资本经营预算算的制定和执执行要按照市市场机制来进进行，应该根根据财务运行行的规律和财财务的原则编编制。当然，国国有资本经营营预算不同于于一般的
23、企业业财务预算可可以根据需要要自由编制，应应该建立统一一的国有资产产预算的格式式和程序，大大力提高预算算的透明度，主主要是做到预预算细化和信信息公开。国国有资产的收收益预算草案案和决算草案案，由相应的的国资委编制制，于每年的的第一季度报报同级政府审审查批准。经经审议后，由由国资委组织织实施。国资资委应向同级级政府报告上上一年度的国国有资产预算算执行情况，接接受政府的监监督；政府应应于每年的第第一季度向同同级人民代表表大会或其常常务委员会报报告上一年度度的国有资产产收益预算执执行情况，接接受人大的监监督。进一步完善善社会主义市市场经济体制制是新世纪新新阶段每一个个改革工作者者面临的新挑挑战。旧体制制遗留的深层层矛盾，很大大一部分集中中在国有经济济与财政领域域。因此，深深化国有资产产监管体制和和财政改革仍仍然任重道远远。新的国有有资产监管体体制和财政管管理体制如何何有效运作，还还需要努力探探索、不断实实践。