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1、义务教育公平与均衡发展：一个公共财政的分析范式姚金海 作者简介：姚金海（1979），男，江西萍乡人，武汉大学政治与公共管理学院公共经济管理博士，研究方向：公共经济与社会保障，联系电话：13986237516，邮箱：yaojh2002本文系教育部人文社会科学重大项目财政预算与社会保障转移支付制度理论与实证研究系列成果之一，项目批准号：05JJD840008（武汉大学政治与公共管理学院 武汉 430072）【内容提要】 义务教育事关国民生存和发展，基于义务教育的公共产品属性及其外溢性，国家理应承担起相应的责任，在公正的基础上追求公共利益的最大化。当前我国义务教育的主要问题是：公共财政体制框架尚未真
2、正建立；义务教育经费的投入背后存在着中央与地方、地方各层级之间的复杂利益博弈；财政转移支付缺位，义务教育财政责任倒置；以地方政府为投入主体的格局导致了地区和城乡的不平等。笔者认为只有在公共财政框架下建立规范的义务教育财政转移支付制度，才是解决我国义务教育经费不足和发展不平衡的根本途径。 【关键词】 义务教教育 公共财财政 公共产产品【ABSTTRACCT】 Commpullsorry eeduccatiion is rellateed tto nnatiionaal ssurvvivaal aand devveloopmeent, Coompuulsoory eduucattionn iss
3、a pubblicc goood andd haas EExteernaal eeffeectss, tthe staate shoouldd asssumme ccorrrespponddingg reespoonsiibillitiies, Sttatees sshouuld purrsuee thhe ggreaatesst ppubllic inttereest. Att prreseent, Chhinaas commpullsorry eeduccatiion theere aree sttilll maany proobleems: thhe ppubllic finnancce
4、 ssysttem hass yeet tto rreallly esttabllishh thhe fframmewoork; Ceentrral andd loocall gooverrnmeentss arre rreluuctaant to asssumee reespoonsiibillityy foor ccomppulssoryy edducaatioon,aand Thiis pphennomeenonn inn peerfoormaancee beetweeen diffferrentt loocall gooverrnmeentss eqquallly cleear; ab
5、bsennce of finnancciall trranssferr paaymeent, fiinannciaal rrespponssibiilitty ffor commpullsorry eeduccatiion Invverssionn; LLocaal ggoveernmmentts bbecoome thee maain ressponnsibbiliity forr coompuulsoory eduucattionn ,aand Thiis hhas ressultted in cittiess annd vvilllagees bbetwweenn thhe ggreaa
6、t ddifffereencees. I tthinnk oonlyy inn thhe fframmewoork of pubblicc fiinannce , we cann Esstabblissh aa sttanddarddizeed ffisccal traansffer payymennt ssysttem of commpullsorry eeduccatiion,andd We cann fuundaamenntallly sollve thee shhorttagee off fuundss annd tthe proobleem oof uunbaalanncedd de
7、evellopmmentt.【KEY WORRDS】Commpullsorry eeduccatiion, puubliic ffinaancee, puubliic ggoodds近年来，关关于中国义务务教育的的讨论空前前热烈，尤尤其是对对其中突突出存在在的问题题所进行的讨论论与批评，出现了了前所未未有的“开开放”态势势。这在在某种意意义上是一一件好事事，一方方面，我我国现行公公共财政体体制框架架尚未真真正建立立，因而而义务教教育经费的投投入背后后存在着着中央与与地方、地地方各层层级之间间的复杂利益博博弈，且且尚未有有均衡的的结果，而而舆论的开放为中央政政府争取话语主动、继而在充充分体现现民
8、意的的基础上完善善和推行行新的义义务教育育公共政政策提供供显而易见的激激励作用。比比如说，农村义务教育经费保障新机制的实行，将农村义务教育纳入公共财政保障范围，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对中西部家庭经济困难学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费（两免一补）。另一方面，从康德的启蒙思想到福柯的现代社会再到吉登斯的现代风险社会，贯穿其中的核心思想就是理性的批判精神，只有这样我们才可以不断地进步和超越，实现对极限的挑战和界限的突破。在展开分析析之前，我我们有必必要针对对义务教教育这一一概念本本身进行行一个简简短的分分析，“义务教教育”本身就就是一个个演进的的概念，所所以恰当当地定义义我们所所
9、要使用用的某些些概念并并对它们们加以区区分是必必要的。当当H.邓邓普迪说说“当我使使用一个个单词时时，它就就是我们们所要选选择的”时，他他显然是是正确的的，艾利利斯在她她抱怨单单词不应应该意指指许多不不同的方方面的时时候，她她也指出出了这一一点（LL.E.戴维斯斯 ， D.C.诺诺斯,119700 ）。义义务教育育概念是是从国外翻翻译过来来的，当当初译介介进来的的时候，其其名称多多种多样样，有的的称之为为“强迫教教育”；有的的渭之“普及教教育”、“普及义义务教育育”；有的的称为“免费教教育”；有人称“国民教教育”；还有有人因其开始始时实施施的均属属初等普普通教育育，所以以又称之之为“初等义义务
10、教育育”。这些些不同的的称谓其其实都译译白英语语Commpullsorry EEduccatiion。Commpullsorry在英英语中有有强迫的的意思，日日本译作作“义务”，中国国沿用日日本的译译法，称称之为义义务教育育。第第一次中中国教育育年鉴丙丙编教育概概况中中说“义务教教育 语，系系由日人就就英语CComppulssoryy Edducaatioon译出出，我国国沿用之之。英语语Commpullsorry原含含强迫之之意，亦亦有称之之为强迫迫教育者者”（熊贤贤君，119988）。笔者认认为义务务教育指指的是国国家以法法律政策策的形式式规定对对一定年年龄儿童童免费实实施一定定程度的的学
11、校教教育 如果从公共性这一特性出发，我们实际上可以在同等意义上使用义务教育与基础教育、普及教育、国民教育等概念，虽然在不同的历史阶段他们有着不同的含义和关系，有时候是重合的，有时候又是有一定区别的，关于上述概念的辨析详见：周金玲：义务教育及其财政制度研究 经济科学出版社 2005，第66-68页。一、义务教教育是公公共财政政的应有有之义 由由义务教教育的内内涵可知知，义务务教育是是由政府组组织提供供基础教育育产品的的制度，它它不仅是是受教育育者的义义务同时时也构成成国家的的义务，按按照公共共经济学学的理论论，这一一制度要要成立的的话，义义务教育育产品就就应该具具有公共共产品属属性。因因此，对对
12、义务教育育产品属属性的讨讨论是建建立在公公共产品品理论基基础上的的。19544年，萨萨缪尔森森分析并并得出了了其经典典的“公共产产品”定义，他他指出，公公共产品品的数学学定义为为：，也也就是说说“每个人人对这种种产品的的消费，并并不能减减少任何何他人也也对于该该产品的的消费”。公共共产品所所具有以以下特征征：非排排他性、非竞争争性和不不可分割割性。对于公公共产品品的不可可分割性性，实际际上是外外部效应应的极端端情况，外外部有利利影响的的极端状状况是好好公共产产品，外外部不利利影响的的极端状状况是坏坏公共产产品。好好的公共共产品无无法排斤斤别人享享用，坏坏的公共共产品，任任何人也也难以拒拒绝遭受
13、受其损害害。因此此，外在在性包括括共有资资源，产产生市场场无效率率，这使使得政府府的管制制有了根根据（平平狄克，鲁鲁宾费尔尔德，220000）。依据公共产产品的内内涵及特特征。义义务教育育显然是是一种公共共产品 至少也是一种准公共产品，事实上，纯粹公共产品即使有也只是很小的一部分，所以，准公共产品应该才是公共产品最常见的形式，严格的区分往往只在学理层面进行。义务教教育是国国家以法法律政策策的形式式规定对对一定年年龄儿童童免费实实施一定定程度的的学校教教育,所所需成本本相对较较低,因因而,义义务教育育(法定定实施的的一定年年限的基基础教育育)就具具有消费费上的非非竞争性性，也就就是说，增增加一个
14、个消费者者其边际际成本基基本为零零；同时时,排除除某些适适龄儿童童参与分分享,所所付出的的成本(尤其是是机会成成本)太太大,连连义务教教育也会会变得名名不符实实,因而而义务教教育又具具有消费费上的非非排他性性（李莉莉红，220055）。一般意义上上的义务务教育实实际上就就是一种种典型的的生存教教育 生存教育是与地位教育相对的一个概念，指的是作为一个人的生存手段而接受的教育，它更多的是一种有关劳动生产技术和技能的训练，以及为接受这样的训练而必须具备的基础教育。“生存教育地位教育”与具体的个人教育选择取向相联系，它与日常话语中的“大众教育精英教育”是两个不同的分析范式，两者的辨析详见：刘精明：国家
15、、社会阶层与教育：教育获得的社会学研究，中国人民大学出版社，2005，它是全全体民众众具有的的一种基基本的而而且应该该得到满满足的基基本权利利，也就就是阿玛玛蒂亚.森所说说的应得得权利一大大堆的可可供选择择的商品品，个人人可以借借助不同同的合法法的对某某些人敞敞开的方方法去占占有这些些商品（阿阿玛蒂亚亚.森，1986）。不管是17-18世纪的宗教改革所倡导的作为宗教权利平等的教育权利平等，还是启蒙运动思想家所倡导的天赋人权的教育权利，都为后来的国家公共教育制度奠定了理论基础。因为义务教育就如同工业革命时期工人识字、算术一样，乃是在当今信息化社会中生存的基本条件，因此它必然构成民众基本的和最低限
16、度的教育需求，同时它又构成人类基本权利其他方面比如发展权的基础，一个简单的逻辑就是：个体的发展乃是基于生存这一前提之上的，而生存所必需的基本技能乃是来自多种形式的教育，而个体所接受的教育却首先必须是生存教育，即现代社会的义务教育。基本的义务教育作为社会平等的基本保障是每个社会和的国家、政府义不容辞的责任，就像国家必须提供社会保障这种公共产品一样，实际上，美国等国家就将教育尤其是义务教育纳入到了其社会保障的统计口径当中。这种理念实际上根植于洛克、卢梭等的社会契约论”思想，人民将权利通过契约的形式赋予国家和政府，后者自然有义务保障前者的基本权利，义务教育的平等就意味着文明社会中国家和政府有义务保证
17、人人能够接受这种事关生存和发展的义务教育。义务教育的普及不过是生存教育平等的显示表达而已。从经济学的的发展来来看的话话，虽然然经历了了古典自自由主义义凯恩恩斯主义义新古古典自由由主义这这样一条条演化路路径，但但各流派派对国家家的教育育责任基基本上都都有所主主张，区区别一般般只在于于对国家家介入深深度的分分歧。古古典自由由主义者者从功利利主义的的视角将将国家是是为公共共利益的的代表，在在坚持放放任自由由（Laaisssez faiire）的的市场经经济的同同时，要要求国家家适当负负担民众众教育责责任，认认为这既既是对下下层群体体的一种种补偿，也也是为满满足工业业化社会会生产提提供合格格劳动力力。
18、因此此，义务务教育实实际上是是国家和和民众的的双重义义务，国国家不仅仅要提供供而且还还要实行行监督，务务使这项项义务尽尽可能在在父母负负担下得得到履行行（穆勒勒，19982）。到20世纪30年代凯恩斯主义盛行以后，国家的干预主义盛极一时，福利国家开始越来越多地承担起了教育的责任和义务，最明显的例子就是法国1947年推行朗之万华伦教育改革方案，大力倡导民主、正义、平等和多样化的教育改革。此外，20世纪60年代以来发达国家普遍延长义务教育的时间，加大对公共教育经费投入等，教育的大众化趋势日趋明显。以弗里德曼为首的新自由主义在批判凯恩斯主义的基础上同样继承了国家有限干预的教育的原则，他们认为，教育的
19、外溢效应十分明显，政府的“不作为”将导致一些公民得不到最低限度的教育，不能接受社会的共同准则，因而危及民主社会的基础；相反，儿童所接受的教育不仅有利于儿童自己或家庭，而且社会上其他成员也会从中得到好处，这种外溢性还包括有助于政府消减犯罪扩大教育机会均等和促进经济增长（弗里德曼，1999）。同样，根据人力资本理论，教育的外溢性也就是教育的“社会收益”同样构成政府扩大教育投资的主要原因，相关学者运用收益成本方法从教育的不同维度测算了教育的个人收益和社会收益，下表是希腊学者普萨卡拉波罗斯(Psacharporlos)通过对60多个国家的各阶段教育的社会收益率和私人收益率的比较测算。表1 按收收入类型
20、型分类的的教育投投资回报报率（%）个人投资收收益率社会投资收收益率初等中等高等初等中等高等世界平均30.717.719.020.013.510.7低收入国家家611035.219.323.523.415.210.6中等收入国国家22450029.918.718.918.213.411.4中高收入国国家77620021.312.714.814.310.69.5高收入国家家7662012.87.710.38.2资料来源：世界银银行高级级教育经经济学家家普萨卡卡拉波罗罗斯(PPsaccharrporrloss)对教教育投资资回报率率问题进进行的研研究。转转引自：盛世明明：义义务教育育的产品品属性及及
21、其供给给的博弈弈论分析析，上上饶师范范学院学学报2200336结果表明，发发展中国国家人力力资本投投资收益益明显高高于实务务资本投投资收益益，初等等和中等等教育阶阶段的教教育收益益明显高高于高等等教育阶阶段，教教育的社社会收益益率十分分高，虽虽然低于于教育的的个人投投资收益益率，但但是大于于实务资资本投资资收益率率。弗莱莱舍和王王的研究究表明教教育的回回报率（包包括私人人和社会会回报率率）高达达30%或者440%，另另外，的的研究显显示，除除北京天天津和上上海这些些有着高高水平教教育投资资的地区区外，中中国所有有其它地地区的教教育回报报率都超超过了公公共基础础设施投投资的回回报（弗弗莱舍和和陈
22、，119977）。由于义务教教育的外外部性最最大,收益面面最广,成本最最低,国家以以法律形形式规定定了其非非排他性性,因而义义务教育育就具备备了公共产产品的基基本属性性，一般般由国家家政府免免费提供供,通过征征收各种种税费予予以保障障,我国目前前便是以以法律形形式规定定国家实实行九年年义务教教育制度度。总之，在所所有现代代国家的的教育制制度当中中都存在在一种共共同大众众教育的的意识形形态，因因此从教教育发展展的历史史来看的的话，几几乎所有有的国家家都将全全体民众众的生存存教育的的发展当当作自己己的主要要责任，而而在生存存教育领领域首先先实现教教育公平平也是现现代国家家教育发发展的共共同规律律（
23、刘精精明，220055）。二、现状及及问题新中国成立立以来的的教育实实践证明明，我国国的教育育事业无无论是在在纵向还还是横向向上都已经取取得了长长足的进进步。教教育事业业的发展展有力地地推动了了经济的的发展，近近年来我我国的教教育更是是取得了了长足的的发展：一是义务务教育进进入全面面普及巩巩固的新新阶段，基基础教育育水平全全面提升升。20007年年，西部部“两基”攻坚计计划如期期完成，普普通高中中教育、学学前教育育和特殊殊教育顺顺利发展展；二是教师队伍伍建设迈迈开新的的步伐，教教师整体体素质不不断提高高。中小小学专任任教师学学历合格格率逐年年上升；三是财财政对教教育投入入力度持持续加大大，贫困
24、困学生资资助政策策体系建建立健全全。20003年年至20007年年全国财财政用于于教育的的支出累累计达到到2.443万亿亿元，比比前五年年增长11.266倍。义义务教育育“两免一一补”政策覆覆盖了全全国农村村（含县县镇）所所有学生生；普通通本科高高校、高高等和中中等职业业学校国国家奖学学金、助助学金制制度日益益健全，资资助标准准大幅度度提高。中中央财政政此项支支出从220066年200.5亿亿元增加加到20007年年98亿亿元。教教育公平平程度有有了很大大提升。各级各各类教育育发展迅迅速，目目前我国国15岁岁以上人人口和新新增劳动动力的平平均受教教育年限限分别达达到8.5年和和10.5年，青青
25、壮年文文盲率控控制在44%以下下。（张力，220088）。但是由由于我国国教育事事业发展展的起点点低、时时间短，目前仍处于较低水平，与发达国家甚至是某些发展中国家相比，我国教育事业仍存在较大的差距。世界银行的一项研究就曾指出,义务教育的财政困难和投入不平衡将成为中国教育在新世纪面临的主要发展障碍（世界银行，1999） ,主要表现在：（一）义务务教育经经费总量量不足由于缺少义义务教育育方面的的直接统统计数据据，所以以我们无无法就义义务教育育方面直直接进行行比较，但但是考虑虑到基础础教育在在各国教教育中义义务教育育性质，因因而即使使是自由由市场经经济国家家（比如如美国）也也是政府府财政直直接投入入
26、为主且且在各国国财政支支出的教教育支出出项下占占据最大大的份额额，所以以我们可可以通过过政府财财政支出出中的教教育支出出来进行行研究。表表1清楚地地反映了了这一事事实表2 公共共教育经经费支出出占国内内生产总总值比重重的国际际比较（%）公共教育经经费占GGDP比比重公共教育经经费占GGDP比比重199120002004199120002004世界4.014.044.70韩国3.783.444.62高收入国家家55.045.54马来西亚5.126.27.97中等收入国国家3.914.024.50泰国3.095.414.19低收入国家家2.823.09土耳其2.373.463.74中国2.232.
27、082.79南非5.925.585.37印度3.654.123.26加拿大6.495.655.24伊朗4.084.944.81墨西哥3.854.865.79日本3.63.65美国5.095.755.86阿根廷3.284.63.54巴西4.34.15法国5.635.756.02德国4.534.77意大利2.994.644.87荷兰5.614.995.33英国4.794.645.48澳大利亚4.874.84.8注：20001年年数据。2003年数据。2002年数据。世界银行统计数据。资料来源:世界银银行数据据库和中中国统计计年鉴。通过国际比比较，我我们可以以看出我我国与其其他国家家的差距距，200
28、04年年我国公公共教育育经费支支出占GGDP的的比重为22.799%，这这明显低低于世界界平均水水平（44.7%），甚甚至也低低于低收收入国家家20000年的的平均水水平（33.099%），如下下图所示示：图1公共教教育经费费支出占占GDPP比重的国国际比较较（二）地区区间义务务教育不不平等我国义务教教育地区区差异质质显性特特征在于于富有省省份与贫贫困省份份之间的的义务教教育水平平差距过过大，沿沿海及发发达地区区的义务务教育水水平明显显高于内内陆地区区（见图图2）。图2 各地地区受教教育人口口抽样统统计差别别 (220055年)本图根据220055年全国国1%人人口抽样样调查样样本数据据（抽样
29、比比为1.3255%）绘绘制。资料来来源于国国家统计计局和中中国教育育经济信信息网由上图可以以发现，北北京、上上海、天天津等地地的文盲盲比例相相对来说说是比较较低的，而而安徽、河河南、内内蒙等地地这一指指标相对对较高。我我们认为为这主要要跟各地地区的经经济水平平有很大大的关系系。我国国东部与与中西部部之间、沿沿海与内内陆地区区之间经经济上的的差距很很大 ,一些不不发达地地区的县县市财政政收入还还不及发发达地区区的一个个乡镇,但承担担的义务务教育差差别却不不大。这这显然会会导致义义务教育育水平的的地区差差异（见见表3）。表3 20005年年各省义义务教育育及相关关情况统统计（元元）地区普通小学生
30、生均支出出普通初中生生均支出出人均GDPP人均财政收收入农村人均收收入北京市1235.381794.44447744.4555976.667346.26天津市411.662469.008354511.7773181.695579.87河北省140.554169.334147366.700752.7743481.64山西省177.77237.441124577.5991097.892890.66内蒙古227.557385.113163266.7001162.852988.90辽宁省355.888487.116189744.2001599.803690.21吉林省253.559333.119133
31、299.422762.7713263.99黑龙江277.442285.007144288.011832.9993221.27上海市1865.72114.13514855.8337971.878247.77江苏省95.099114.225244899.1881769.475276.29浙江省295.229460.224274355.3882177.626659.95安徽省63.576.9888782.88545.7782640.96福建省170.002232.993185822.5551223.764450.36江西省103.996129.7739410.25586.6693128.89山东省9
32、5.888130.448200222.577116.0043930.55河南省100.007154.119112877.233573.1192870.58湖北省96.588124.556114188.8657.6663099.20湖南省137.664173.004102922.988624.8833117.74广东省233.668373.555243277.3221965.634690.4877广西59.22296.9668746.2455607.3372494.67海南省239.885358.336108033.999829.4473004.03重庆市222.999334.998109733
33、.877917.8822809.32四川省132.776137.5538993.07584.1102802.78贵州省70.9170.1155305.79489.2271876.96云南省158.446230.887804.25702.5582041.79西藏394.445344.0019068.95434.3342077.90陕西省104.998162.3339880.81740.1102052.63甘肃省121.003184.6657455.59476.1111979.88青海省377.229491.775100055.899622.8882151.46宁夏182.888319.00710
34、1699.466800.7702508.89新疆288.226437.119129566.177897.1112482.15资料来源：国际统统计局从表3的数数据可以以看出，生生均支出出较高的的上海、北北京、天天津等地地属于全全国相对对来说最最发达的的地区，而而广西、安安徽、贵贵州等地地则相对对处于全全国落后后地区，当当然，山山东、江江苏等地地同样属属于发达达地区，但但是生均均支出较较低看来来似乎有有矛盾，笔笔者认为为，一方方面这种种低支出出可能来来自省内内较大差差距和教教育人口口比重较较大，另另一方面面更大的的可能性性是统计计方面的的原因。但一般来说，省际之间差距和各省的经济情况有着较大的关联
35、，下面笔者利用回归方法研究了的“普通小学生均支出” “普通初中生均支出”、与“人均GDP”“人均财政收入”等指标之间的关系。表4 相关关数据的的统计描描述NRangeeMinimmumMaximmumMeanStd. Devviattionn普通小学生生均支出出（y11）311806.559.21865.7280.33365.199362.996普通初中生生均支出出(y22)312037.1576.9882114.13371.33768879.57784443.007人均GDPP(x11)31461800.0445305.79514855.833161344.7771950.25108588.
36、522人均财政收收入(xx2)317855.83116.0047971.871344.57295.3341644.40得到相关回回归结果果如下： 由此可见，“普通小学生均支出” “普通初中生均支出”、与“人均GDP”“人均财政收入”之间有着较强的正相关关系，支持这种强相关。也就是说，地区之间的经济差距使得地区之间的义务教育投入和水平相差甚远。在横向转移支付尚未到位的中国，差距将随着经济水平差异的拉大而加大。（三）城乡乡间义务务教育不不平等再来看城乡乡之间的的差距，当当然这种种差距是是全方位位的，有有人形象象地说中中国的城城市建设设得像欧欧洲，农农村发展展得像非非洲，这这一描述述当然适适应于对对
37、城乡义义务教育育差距的的描述。（见图图3）图3 城乡乡教育情情况比较较资料来源：中国人人民大学学社会学学系19996年年“社会结结构与社社会现代代化”问卷调调查，转转引自刘刘精明：国家家、社会会阶层与与教育：教育获获得的社社会学研研究，中中国人民民大学出出版社，220055从图3可以以发现，虽虽然整体体来说，城城乡受教教育年限限都经历历了一个个增长过过程，但但是，城城乡之间间的差别别不容小小觑，比比如说，城城市从119499年前的的5.005增加加到19990的的10.78，同同期农村村则由22.055增加到到7.333，从从受教育育年限上上来看的的话始终终存在一一个差距距，并基基本上维维持在
38、33年左右右； 农村和和城市相相比，教教育水平平的提高高速度也也是更慢慢的，比比如说，从从19449年学学龄组到到19554年学学龄组，城城市受教教育年限限有5年年增加到到8年，而而同期农农村基本本维持在在3年左左右，足足见其差差距甚远远。更重重要的是是，由于于城乡二二元体制制和居民民收入差差距，使使得教育育费用在在城乡不不同家庭庭中的负负担差异异，这反反过来又又进一步步加剧了了城乡家家庭的不不平等（见见下表）表5 19999年年中国的的学杂费费占城乡乡居民家家庭收入入比重的的比较教育层次人均学杂费费（元）学费占家庭庭收入比比重城市农村高等教育223912.223.8中等教育中专13957.6
39、14.8中等技校9835.310.5职业学校5563.05.9一般中等学学校1871.02.0初等教育小学660.41.0资料来源根根据詹姆姆斯.赫赫克曼中中国人力力资本投投资一一文整理理，载于比比较第第22期期 2200661从表中可以以看出，教教育费用用占家庭庭收入比比重对于于城乡家家庭来说说差距是是很大的的，农村村家庭的的教育费费用负担担是城市市家庭的的2倍左左右，虽虽然目前前义务教教育“两免一一补”政策已经经覆盖了了全国农农村（含含县镇）所所有学生生，但是是，其他他中等教教育费用用以及高高中和大大学教育育的费用用并未减减免，而而且，教教育的费费用负担担在整个个教育序序列当中中实际上上是
40、递增增的，也也就是说说，义务务教育阶阶段的费费用负担担相对更更高层级级的教育育来说起起对农村村家庭的的负担相相对来说说还是较较小的，越越往上负负担越重重。而教教育负担担和居民民收入之之间实际际上又是是相互作作用的，一一方面，城城乡居民民收入差差距将使使得城乡乡居民教教育水平平不平等等，而这这种教育育上的差差距又将将反过来来进一步步恶化城城乡之间间的收入入差距。有资料显示，一个没有受过正规教育的人的贫困的可能性是接受过大学教育的人的9倍（世界银行，1996）。从人力资本的角度来看的话，一个人的收入能力在其他条件一定的时候主要取决他所接受的教育和培训水平。舒尔茨在教育的经济价值中进一步区分了基础教
41、育和高等教育对收入差距的影响，并且这种支出，基础较培育的广泛普及是最为重要的平等化因素。这实际上是由基础教育在整个教育序列当中的基础地位以及教育序列发展的自然规律所决定的。我们下面可以来看一下近年来城乡居民收入差距的发展情况。中国社会科学院经济研究所收入分配课题组分别于1988年、1995年、2002年展开的三次全国范围的住户调查发现：中国城乡之间的收入差距，从上个世纪90年代以来出现一个先上升后扩大的过程。按照国家统计局的个人收入概念计算，从1994年开始，城乡之间收入差距出现了下降的趋势，从1997年起又逐步扩大，2001年城镇居民的人均收入几乎是农村居民的三倍。另外，国家统计局的统计资料
42、显示，城乡居民家庭人均收入的变化近年来确实呈现出一种扩大的趋势（见下图）图4 城乡乡居民家家庭人均均收入差差距 综综合前面面对城乡乡义务教教育水平平的比较较分析可可以发现现，城乡乡教育水水平的差差距和城城乡收入入水平差差距之间间有着不不可分割割的联系系，这种种差距和和城乡二二元体制制之间又又有着紧紧密的联联系。城城乡二元元分割的的经济政政治体制制，表现为为经济上上工农剪剪刀差，公公共物品品的城市市偏好，政政治上的的户籍制制度等。当前我国义务教育财政转移支付缺位，义务教育财政责任倒置又使得城乡教育公共产品供给的差距越拉越大，上述诸多因素实际上纠结在一起，成为一张密不透分的网，使得城乡二元的境况无
43、法逾越。1994年分税制改革以后情况似乎更糟，财政收入的分配结构是向上倾斜的，越往上，收入越有保障，财政收入增长速度也越快，在政府财政总收入中所占的比例也越大。与此相反，教育的财政负担，却是向下倾斜的，越往下，负担越高。有调查显示，2001年，在全部义务教育投入中，乡(镇)一级的负担高达78%，县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了2%。中央及省市级财政在义务教育投入上是缺位的。而县乡财政的窘境尤其是乡镇财政空转确是不争的事实，据有关部门统计，全国乡镇债务高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。试问负债累累的乡镇何以承担义务教育之重担？
44、所以民间的不满早已溢于言表：这达标，那达标，上边从不掏腰包。所以中央制定的义务教育政策的不到有效贯彻和实施，中央自身实在负有不可推卸的责任，因为没有措施的承诺不过是口惠而实不至的口号而已。二 当前义义务教育育政策改改革之对对策 前前面我们们通过分分析发现现当前我我国义务务教育公公共政策策中存在在的问题题，不论论是义务务教育经经费投入入不足，还还是义务务教育的的不平等等，乃至至义务教教育法制制不健全全，监督督不到位位等问题题，看似似芜杂，实实则清晰晰，透过过这些现现象，我我们发现现所有的的问题集集结于一一点，没没有与义义务教育育政策相相适应的的财政转转移支付付制度，因因为只有有规范的的义务教教育
45、财政政转移支支付制度度，才是是解决一一国义务务教育经经费总量量不足和和发展不不平衡问问题之根根本。纵观西方方主要发发达国家家义务教教育成功功之历史史，无不是是因为它它们各自自建立起起了适应应本国国国情的义义务教育育财政转转移支付付制度。所以，在公共财政框架下建立起与我国国情相适应的义务教育财政转移支付制度乃是治本之策，在公正，效率，民主等价值观的指导下，我们可以采取如下措施：（一）实行行12年年免费义务务教育制制度纵观各国义义务教育育之历史史，免费的的义务教教育由来来已久。从从德国116199年的魏魏玛大公公领地实实行男女女儿童均均须入学学的制度度算，是是387年，从从普鲁士士腓特烈烈大帝117544年颁布布义务教教育令算算，有2252年的历历史，从从英国118333、18834年年两次颁颁布工厂厂法算，是是172年，从从美国的的马塞诸诸州18854年年颁布初初等教育育法算，是是152年。日本本早在118722年就实实行了义义务教育育制度。事事实证明明，正是是基于发发达初等等教育的的全民素素质提高高，才使使得维新新时期新新发令、新新的土地地制度及及后期技技术引进进得以快快速而又又圆满的的实施。对美国国而言，112年