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1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法暂缓起诉制度再再研究孙力 刘中中发提要: 检检察机关起诉诉裁量权的现现行立法规定定为暂缓起诉诉的施行提供供了法律依据据，我国“宽宽严相济、轻轻轻重重”的的刑事政策为为暂缓起诉的的施行提供了了政策依据，现现行缓刑制度度运行的良好好效果和对犯犯罪的未成年年人非刑事化化处理的成功功做法为暂缓缓起诉的施行行提供了实践践基础。为了了保证检察机机关起诉裁量量权的良性运运作，必须通通过立法科学学地确定暂缓缓起诉的适用
2、用对象，合理理地设立暂缓缓起诉的适用用条件，有效效地发挥并制制约检察机关关的暂缓起诉诉决定权。刑事诉讼讼法的再修修改已经纳入入本届人大的的立法计划。在在众多的改革革建议中，暂暂缓起诉的立立法无疑是一一个引人注目目的话题。一、当前我我国学界对暂暂缓起诉的争争论要点述评评当前，围绕绕暂缓起诉，我我国学界主要要有“否定论论”和“肯定定论”两种对对立的观点。“否定论”的的主要理由有有：第一，暂暂缓起诉的合合法性值得怀怀疑。暂缓起起诉既不属于于起诉，又不不属于不起诉诉，而是一种种游离于刑事事诉讼之外的的“违法试验验”;且暂缓缓起诉的考验验期，短则11至3个月，长长则1年，明明显超出刑刑诉法对于于审查起诉
3、期期限的限制性性规定。(注注：沈春梅：暂缓不起起诉不宜推行行，载人人民检察22003年第第5期。)第第二，暂缓起起诉的合理性性存在疑问。暂暂缓起诉，无无论最终体现现为起诉，还还是不起诉，都都是以有罪认认定为基础。这这种有罪认定定违反了公诉诉权的本质含含义，构成公公诉权对审判判权的侵犯(注：毛建平平、段明学：暂缓起诉诉若干问题研研究，载正正义网20003年122月5日。)：“法外施施恩”，作暂暂缓起诉处理理，有违刑法法平等原则。(注：毛建平平、段明学：暂缓起诉诉若干问题研研究，载正正义网20003年122月5日。)第三，暂缓缓起诉的做法法有违人们朴朴素的公平观观念，是对有有罪必罚原则则的冲击(注
4、注：李富成：追求法律律的实质公平平对“犯犯罪大学生暂暂缓起诉”的的思考，载载法制日报报20033年7月3日日。);暂缓缓起诉的设立立容易助长司司法人员的主主观随意性，使使“人文关怀怀”在司法实实践中异化为为“人情关怀怀”。(注：陈枫：“温温情司法”合合情不合法，载载法制日报报20033年8月199日版;广州州市海珠区检检察院“公诉诉改革”课题题组：暂缓缓不起诉制度度研究，载载广东法学学20033年第4期。)“肯定论”的的主要观点是是：第一，暂暂缓起诉是起起诉便宜主义义思想在刑事事诉讼中的重重要体现，是是检察机关起起诉裁量权的的具体运用，它它可以妥善处处理不起诉与与起诉之间的的空间，发展展和完善
5、我国国的公诉制度度;暂缓起诉诉的考验期限限借用了刑刑事诉讼法中中取保候审的的规定，与该该法没有造成成实质冲突。(注：姚建龙龙：暂缓起起诉制度研究究，载青青少年犯罪研研究20003年第4期期。)第二，暂暂缓起诉虽是是以有罪认定定为基础，但但这只是一种种程序认定，而而非实体意义义的认定，没没有侵犯法院院的定罪权(注：毛建平平、段明学：暂缓起诉诉若干问题研研究，载正正义网20003年122月5日。);检察机关关针对未成年年人的特殊性性，本着“教教育、感化、挽挽救”的方针针，实施暂缓缓起诉，是实实施挽救与惩惩治相结合的的一种有效措措施，并非法法外施恩。(注：广州市市海珠区检察察院“公诉改改革”课题组组
6、：暂缓不不起诉制度研研究，载广广东法学22003年第第4期。)第第三，暂缓起起诉并不违反反司法公正原原则。司法公公正不仅要求求对违法犯罪罪行为依法追追究法律责任任，也要求综综合考虑行为为人承担法律律责任的多种种因素，做到到区别对待。同同时，检察机机关起诉裁量量权的行使并并不必然导致致司法腐败。(注：广州市市海珠区检察察院“公诉改改革”课题组组：暂缓不不起诉制度研研究，载广广东法学22003年第第4期。)在上述两种种意见中，笔笔者同意后一一种意见。暂暂缓起诉的推推行之所以在在理论上受到到种种质疑，在在实践中遇到到重重阻力，原原因是多方面面的，主要有有以下几点：一是起诉法法定主义的影影响。认为只只
7、要案件事实实清楚、证据据确实充分均均须向法院提提起公诉，没没有充分认识识到起诉便宜宜主义所具有有的诉讼分流流价值之所在在;二是对刑刑罚功能缺乏乏理性认识。把把一段时期的的犯罪率上升升、治安形势势的恶化，看看成是政法机机关打击不力力的结果，没没有充分意识识到刑罚个别别化和普遍适适用“轻轻重重重”刑事政政策的世界性性趋势。二、对犯罪罪的未成年人人引进暂缓起起诉的必要性性与可行性(一)对犯犯罪的未成年年人引进暂缓缓起诉的必要要性1.现行未未成年人公诉诉方式存在明明显缺陷，不不利于对未成成年人的司法法保护。近年年来，已满114周岁、未未满18周岁岁的未成年人人犯罪一直呈呈上升趋势。这这些未成年犯犯绝大
8、部分是是初犯或偶犯犯，犯罪后有有程度不同的的悔罪表现。如如将他们一律律起诉到法院院，法院多会会对其处以轻轻刑。长期的的司法实践证证明，这种做做法弊端甚多多：一是给未未成年人留下下犯罪污点，不不利于其回归归社会。二是是一些未成年年犯在管教期期间被“交叉叉感染”，刑刑满释放后重重新犯罪。三三是不利于贯贯彻“教育、感感化、挽救”的的方针。如果果实行暂缓起起诉制度，对对那些犯罪情情节较轻，悔悔罪态度较好好，依法可能能判处3年以以下有期徒刑刑的人由检察察机关作出暂暂缓起诉的决决定，给予一一定的考验期期限，让其在在检察机关、学学校、家庭及及社会相关组组织的帮助下下进行自我改改造，表现好好的，不再起起诉;对
9、个别别在考验期内内再犯新罪的的，一并起诉诉。这样做可可弥补现行起起诉制度在处处理这类案件件时存在的明明显不足。2.对犯罪罪未成年人暂暂缓起诉是合合理配置司法法资源，缓解解诉讼压力的的需要。可使使司法机关集集中精力处理理严重刑事案案件，从根本本上提高诉讼讼效率。3.暂缓起起诉的实施有有利于对未成成年人的教育育和改造。我我们党和政府府历来重视未未成年人的健健康成长，11991年通通过的未成成年人保护法法专章规定定了对未成年年人的“司法法保护”，并并明确了“对对违法犯罪的的未成年人，实实行教育、感感化、挽救的的方针，坚持持教育为主、惩惩罚为辅”的的原则。但与与国外一些国国家的法律制制度和运行机机制相
10、比，应应当承认，我我们还没有充充分体现对犯犯罪未成年人人的保护性处处置原则。如如没有规定前前科消灭制度度和不定期刑刑，在司法实实践中我们对对未成年犯作作不起诉处理理的数量极少少，而判处监监禁刑的比例例较高。据有有关资料显示示：在德国，只只有4%的少少年犯被判处处监禁刑，日日本的比例更更低，只有11%;而我国国只有20%的少年犯没没有被判处监监禁刑。(注注：未成年人人犯罪刑事政政策课题组：未成年人人犯罪刑事政政策研究，载载人民检察察20033年第2期。)这种做法不不仅与联合国国少年司法准准则有关“对对于未成年人人应当尽量减减少司法干预预”原则相冲冲突，而且不不符合联合国国关于检察察官作用的准准则
11、中“在在检察官拥有有决定应否对对少年起诉酌酌处职能的国国家，应对犯犯罪的性质和和严重程度、保保护社会和少少年的品格和和出身经历给给予特别考虑虑。在作出这这种决定时，检检察官应根据据有关少年司司法审判法和和程序考虑可可行的起诉之之外的办法。检检察官应尽量量在十分必要要时才对少年年采取起诉行行动”之规定定。在现行刑刑法、刑刑事诉讼法不不变的前提下下，对未成年年人无论是适适用前科消灭灭制度，或者者是不定期刑刑都缺乏法律律依据，而一一律起诉到法法院又与未成成年人保护政政策不符。因因此，必须在在法律规定范范围内，建立立对犯罪未成成年人暂缓起起诉的运行机机制，即在一一定考验期内内，是否起诉诉由犯罪未成成年
12、人自己的的行为表现来来定，这样做做有利于调动动未成年人悔悔改的积极性性，促使失足足的未成年人人复归社会。(二)引进进对犯罪的未未成年人暂缓缓起诉的可行行性1.检察机机关起诉裁量量权的现行立立法规定为暂暂缓起诉的施施行提供了法法律依据。世世界刑法学协协会第十五后后代表大会在在关于刑事事诉讼中的人人权问题的决决议中明确确指出，强制制起诉原则可可以认为是一一项重要保障障。但为了提提高刑事诉讼讼效率以及考考虑合格人员员的缺乏，这这项原则应该该稍为灵活一一些，代之以以有监督的裁裁量。(注：金明焕：比比较检察制度度概述，中中国检察出版版社，19990年版。)我国传统上上属于大陆法法系国家，在在起诉问题上上
13、持起诉法定定主义的基本本立场。但是是，基于刑事事政策的需要要，19799年刑事诉诉讼法赋予予检察机关在在起诉问题上上一定的裁量量权，即免予予起诉的权力力。修正后的的刑事诉讼讼法虽然废废止了免予起起诉制度，但但基于对该项项制度积极意意义的认识，顺顺应大陆法系系国家认同起起诉便宜主义义的趋势，把把免予起诉的的内容纳入了了不起诉的范范围。刑事事诉讼法第第142条第第2款规定：“对于犯罪罪情节轻微，依依照刑法规定定不需要判处处刑罚或者免免除刑罚的，人人民检察院可可以作出不起起诉决定。”这这一规定为暂暂缓起诉制度度的施行留下下了“法律空空间”。修正正后的刑诉诉法规定了了三种不起诉诉类型，即法法定不起诉、
14、酌酌定不起诉和和存疑不起诉诉。暂缓起诉诉作为附条件件的不起诉，虽虽然不能在法法定不起诉或或者存疑不起起诉中寻找立立论依据，但但却符合酌定定不起诉的精精神实质，从从某种意义上上说，暂缓起起诉是对体现现起诉便宜主主义精神的酌酌定不起诉的的灵活运用和和适度调整。2.我国“宽宽严相济、轻轻轻重重”的的刑事政策为为暂缓起诉制制度的施行提提供了政策依依据。从刑事事政策的发展展趋势来看，当当前世界各国国的刑事政策策朝着“宽松松的刑事政策策”和“严厉厉的刑事政策策”两个不同同的方向发展展，这种现象象被称为刑事事政策的两极极化。两极化化刑事政策是是指对于重大大犯罪及危险险犯罪，采取取严格的刑事事政策;对于于不需
15、要矫治治或者有矫治治可能的犯罪罪，采取宽松松的刑事政策策。与“两极极化”的刑事事政策相适应应，我国刑事事政策的主流流是“宽严相相济”，走向向是“轻轻重重重”，以轻轻为主。这种种刑事政策为为暂缓起诉制制度的施行提提供了政策依依据。3.我国缓缓刑制度运行行的良好效果果和对犯罪未未成年人非刑刑事化处理的的成功做法为为暂缓起诉的的施行提供了了实践基础。从从世界各国刑刑事立法的历历史发展来看看，缓刑制度度主要有三种种类型，即缓缓起诉、缓宣宣告、缓执行行。我国现行行立法规定的的是缓执行。从从其运作效果果来看，被宣宣告缓刑的犯犯罪分子在缓缓刑期间绝大大多数能够遵遵守监管规定定，重新犯罪罪的情况极为为罕见。今
16、后后可在尝试暂暂缓起诉运作作机制的基础础上，进一步步扩大其适用用范围，特别别是从立法上上充实缓刑适适用的形式，如如引进缓起诉诉、缓宣告，使使我国的缓刑刑制度在强调调人权保护和和刑罚个别化化理念的支配配下，发挥更更为积极的作作用。对犯罪罪未成年人实实行非刑罚化化处理是国际际社会刑事政政策变化的趋趋势，尽管在在我国现有法法律规定下，尚尚缺乏足够的的非刑事化处处理的方法和和途径，但出出于对涉嫌犯犯罪的未成年年人这一特殊殊群体的司法法保护，在实实践中，检察察机关在积极极探求对未成成年人从轻处处理的有效措措施。据统计计，20022年我院共受受理公安机关关移送审查起起诉的未成年年人犯罪案件件288件336
17、0人。这这些案件的基基本特点是：均已构成犯犯罪，但犯罪罪情节轻微。如如果对其简单单地定罪量刑刑，必然造成成社会资源的的极大浪费，并并增加社会的的不稳定因素素。因此，在在与学校达成成共识、征询询被害人意见见以及与公安安机关协调配配合的基础上上，对其中虽虽不符合不起起诉条件，但但情节轻微的的案件，采取取了退回公安安机关作撤案案处理的方法法。实践证明明，受这种处处理的未成年年人大多能够够悔过自新。但但由于“退处处”毕竟有违违“正当程序序”之嫌，故故有将其纳入入法冶化轨道道之必要。而而法治化的途途径之一就是是对该类人员员作“暂缓起起诉”处理。如如此，既可收收“退处”所所具有的非刑刑事化处理之之功效，又
18、可可避免“退处处”所面临的的“正当程序序”之危机。4.国外暂暂缓起诉的立立法与司法现现状为我国暂暂缓起诉的施施行提供了可可资借鉴的经经验。目前，无无论是在大陆陆法系国家的的德、日等国国，还是在普普通法系的美美国，暂缓起起诉均在立法法上得到正式式确认，并在在实践中被频频繁实施。如如日本刑事事诉讼法第第248条规规定：“检察察官根据犯人人的性格、年年龄及境遇、犯犯罪的轻重、情情节及犯罪后后的情况，认认为没有必要要予以追诉时时，可以不提提起公诉”。在在美国，检察察官对警察机机关侦查终结结移送审查起起诉的案件可可以作出三种种决定，即起起诉决定、不不起诉决定以以及缓诉决定定。其中缓诉诉决定常常与与分流项
19、目结结合使用，且且以被告人接接受检察官的的条件，如接接受戒毒治疗疗、提供社区区服务、参加加工作培训或或对被害人进进行补偿等为为前提。如果果被告人较好好地完成了分分流项目，检检察官即撤销销指控;如果果被告人在分分流项目中表表现不好，检检察官就恢复复刑事起诉。(注：张小玲玲：刑事诉诉讼中的“程程序分流”，载载政法论坛坛20033年第2期，第第102页。)三、暂缓起起诉立法化中中的几个主要要问题暂缓起诉是是现代刑事政政策发展的必必然要求，也也是检察机关关行使起诉裁裁量权的具体体体现。当前前，一项紧迫迫的工作是借借刑事诉讼讼法再修改改之契机，在在立法上明确确规定暂缓起起诉制度，使使检察机关工工作机制层
20、面面的暂缓起诉诉立法化。暂暂缓起诉立法法化主要应解解决以下几个个问题：第一，适用用对象问题，即即何种行为主主体可以适用用暂缓起诉。目目前有三种观观点，第一种种观点认为，暂暂缓起诉应只只适用于未成成年嫌疑人;(注：章建建新：在未未成年人刑事事检察中试行行暂缓起诉的的思考，载载上海政法法管理干部学学院学报22000年第第5期，第991页。)第第二种观点认认为，暂缓起起诉不仅可适适用于未成年年嫌疑人，还还可适用于老老年嫌疑人以以及偶犯嫌疑疑人;(注：杨诚、单民民主编：中中外刑事公诉诉制度，法法律出版社22000年版版，第2233页。)第三三种观点认为为，凡依法可可能判处3年年以下有期徒徒刑、拘役、管
21、管制及免予刑刑事处分的犯犯罪嫌疑人，均均可适用暂缓缓起诉。(注注：洪道德：改“免予予起诉”为“暂暂缓起诉”，载载法学研究究19899年第2期，第第83页。)笔者认为，作作为一项制度度设计，暂缓缓起诉的适用用本应无行为为主体方面的的严格限制，但但考虑到我国国刑事立法和和刑事司法的的现状，其适适用对象目前前以未成年嫌嫌疑人为宜。待待条件成熟后后，再推广适适用于其他行行为主体。第二，适用用条件问题，即即暂缓起诉的的运行和实施施应具备哪些些条件。依笔笔者之见，凡凡是要作出暂暂缓起诉决定定的，必须具具备一定的实实体条件，遵遵循一定的程程序规定。实实体条件包括括：(1)犯犯罪情节轻微微;(2)犯犯罪后有悔
22、改改表现，不致致再继续危害害社会;(33)嫌疑人系系初犯、偶犯犯或者是共同同犯罪中的从从犯、胁从犯犯;(4)具具备较好的帮帮教条件。程程序规定包括括：(1)案案件的犯罪事事实清楚，证证据确实充分分;(2)不不具有不予起起诉的法定条条件;(3)涉嫌犯罪的的未成年人写写出保证书;(4)家长长出具担保书书，并与检察察机关签订帮帮教协议书;(5)由检检察委员会决决定是否暂缓缓起诉;(66)办理取保保侯审手续;(7)规定定3个月到66个月不等的的考验期;(8)定期帮帮教、考察、报报告与回访。第三，制约约机制问题，即即如何保证暂暂缓起诉权的的正当行使。暂暂缓起诉的制制约机制应当当包括：(11)被告人的的制
23、约机制。凡凡是拟作暂缓缓起诉处理的的案件，在作作出决定之前前，必须征得得被告人的同同意;被告人人如果不服暂暂缓起诉决定定，有权在法法定期限内向向人民检察院院申诉。人民民检察院应当当作出复查决决定，并将复复查结果告知知申诉人。被被告人坚决要要求起诉到人人民法院的，人人民检察院就就应当向人民民法院提起公公诉。(2)被害人的制制约机制。对对于有被害人人的案件，决决定暂缓起诉诉的，人民检检察院应当将将暂缓起诉决决定书送达被被害人，被害害人如果不服服，有权在法法定期限内向向上一级人民民检察院申诉诉，对复查结结果仍不服时时，可以自诉诉人的身份将将案件起诉到到人民法院。被被害人也可以以不经申诉，直直接向人民
24、法法院起诉。(3)公安机机关的制约机机制。对于公公安机关移送送起诉的案件件，人民检察察院决定暂缓缓起诉的，应应当将暂缓起起诉决定书送送达公安机关关。公安机关关认为暂缓起起诉决定不当当的，可以要要求复议，如如果意见不被被接受，可以以向上一级人人民检察院提提请复核。(4)人民监监督员的监督督机制。对于于拟决定暂缓缓起诉的案件件，人民检察察院应认真听听取人民监督督员的意见，人人民监督员应应独立进行评评议，提出监监督意见，然然后由检察委委员会根据事事实和法律作作出缓诉与否否的处理决定定。(5)上上级检察机关关的监督机制制。下级检察察机关在作出出暂缓起诉决决定后，应当当将暂缓起诉诉决定书报上上级检察机关关备案;上级级检察机关认认为暂缓起诉诉决定不当的的，书面通知知下级检察机机关变更决定定，下级检察察机关应当执执行。预防和遏制制未成年人犯犯罪是一项系系统工程，暂暂缓起诉的立立法化，无疑疑将充实社会会治安综合治治理的内容，丰丰富和发展我我国的公诉制制度，使得“教教育、感化、挽挽救”犯罪未未成年人的工工作方针在实实践中得到落落实。