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1、 英美金融融监管制制度改革革及我国国之借鉴鉴内容提提要在在上世纪纪末以来来的“金金融业监监管一体体化”的的潮流中中，英国国和美国国分别成成为将金金融监管管职能从从中央银银行分离离出去和和依然保保留在中中央银行行的两个个典型。本本文阐明明了两种种监管模模式的形形成实践践和理论论，对比比分析了了两国做做法中的的有益经经验，并并对我国国在创建建独具特特色的、科科学的、合合理的、高高效的金金融监管管制度的的过程中中如何借借鉴英、美美的一些些有益做做法提出出了自己己的建议议。关关键词金金融监管管，金融融调控，分分离，整整合上世纪末末以来的的“金融融业监管管一体化化”潮流流冲破了了金融调调控和金金融监管管
2、同为许许多国家家中央银银行两大大基本职职能的原原有格局局，金融融监管职职能从央央行职能能中分离离出去的的趋势已已日渐明明显，英英国是其其主要代代表。而而与此同同时，美美国不仅仅仍将银银行监管管职能保保留在联联邦储备备委员会会，而且且由于格格拉斯斯蒂蒂格尔防防火墙的的被打破破，银行行混业经经营的推推行，美美联储融融银行、证证券和保保险业的的监管于于一身而而使监管管职能得得到进一一步加强强。一、英英、美金金融监管管改革的的理论与与实践（一一）英国国“分离离”式的的监管改改革随着着各国中中央银行行制定和和实施货货币政策策独立性性的增强强和金融融混业趋趋势的抬抬头，全全球性的的金融改改革随之之展开。更
3、更高一级级的监管管成为市市场监管管的冲击击波，许许多国家家为此修修改了原原有的监监管体系系，即在在银行、证证券、保保险三部部分监管管职权之之上建立立一个单单独的监监管者。其其中最典典型的例例子是英英国。119977年5月20日，英英国财政政大臣公公布金融融服务业业监管体体制改革革方案，剥剥离英格格兰银行行（注：长期以以来，英英格兰银银行是发发达国家家的中央央银行中中少数不不具备独独立制定定货币政政策权利利的中央央银行之之一。进进入200世纪900年代，英英格兰银银行由于于对银行行业及金金融市场场具有精精湛而透透彻的了了解，经经常对政政府的货货币政策策与财政政方针给给予技术术性的建建议，其其在整
4、个个金融、经经济发展展中的作作用得到到加强，独独立性亦亦有所提提高。英英格兰银银行的监监管职能能始于220世纪纪40年代代，但直直到19987年年，其监监管职能能才被1987年银行法所规范与定位，权力得到加强。英格兰银行和证券投资委员会分别负责银行业和证券业的监管。此外金融行业自律组织在监管中发挥着相当重要的作用。）的银行监管职能，将银行业监管与投资服务业监管并入当时的“证券与投资委员会”（后更名为“金融服务局”简称FSA）。2000年6月，英国通过金融服务与市场法（FSMA），（注：金融服务与市场法（Financial Services Markets Acts），将现行若干法律中所确立的金
5、融监管体系进行协调和革新，对金融服务和市场的监管重新作出规定。该法于2001年4月1日生效。这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次，创下修改记录最多的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规，如1979年信用协会法（the Credit Unions Act 1979）、1982年保险公司法（the Insurance Companies Act 1982）、1986年金融服务法（the FinancialServices Act 1986）、1986年建筑协会法（the Building Societies Act 198
6、6）、1987 年银行法（the Banking Act 1987）、1992年友好协会法（the Friendly Societies Act 1992）等都为其所取代，从而成为英国规范金融业的一部“基本法”。）从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改革。按照该法，英国于2001年建立了FSA作为一体化的监管者。其结果是，英国目前的金融监管体制不仅是合一的，而且是同中央银行分离的。根据据英国2000年金融服务和市场法的授权，其金融业的单一监管机构FSA享有广泛的法定监管权力。它有权制定并公布宏观的、适用于整个金融市场所有被监管机构的法令，例如“监管11条”。该法令要求被监管者一定要以公开及合
7、作的态度接受FSA的监管，一定要将必须及时通报的情况报告给FSA.（注：乔海曙：金融监管体制改革：英国的实践和评价，金融与保险2003年第8期。）从业务上看，FSA除继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力（注：如从英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来；与英国财政部签订协议，将原由财政部拥有的保险立法的职能移交给FSA；对上市公司的审核责任也从伦敦证交所转到FSA手中等等。）以外，还负责过去某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。这样，英国用立法的形式强化了FSA的统一监管权，英格兰银行对银行业监管职能的整
8、体移交得到了法律确认。FSA作作为目前前英国统统一的金金融监管管机构，将将英格兰兰银行中中的监管管职能分分离出来来，转由由FSAA综合行行使，使使英格兰兰银行制制定和实实施货币币政策的的职能进进一步强强化。“分分离”式式的金融融监管模模式具有有以下优优点：其一一，中央央银行兼兼任金融融调控和和金融监监管两项项职能存存在明显显的矛盾盾和冲突突。因为为“监管管当局基基本上是是通过对对银行行行为的控控制（颁颁发许可可证、管管制、规规定银行行的经营营范围等等），对对银行偿偿债能力力的控制制（例如如制定与与管理审审慎监管管比率），对对银行流流动性的的控制（管管理货币币市场从从而保证证足够的的流动性性）来
9、监监管银行行体系的的。正是是在第三三个领域域里，银银行监管管与货币币政策产产生了撞撞击。在在大多数数国家，货货币政策策当局主主要通过过对银行行流动性性的影响响来实现现其内部部（物价价）与外外部目标标（汇率率）。”（注注：美查理士士?恩诺诺克、约约翰?格林：银行行业的稳稳健与货货币政策策，朱朱忠等译译，中国国金融出出版社119999年版，第第3433页。）英英国中央央银行职职能之所所以最终终分离，就就是因为为双重职职能一直直受到各各界指控控：一方方面要负负责货币币政策的的稳定，注注意商业业银行的的贷款规规模与货货币膨胀胀指数；另一方方面又要要注意商商业银行行的证券券交易风风险，保保证商业业银行充
10、充足的流流动性，防防止商业业银行陷陷入流动动性危机机。这双双重职能能必然使使英格兰兰银行陷陷入两难难选择。事事实上，英英格兰银银行主要要关注货货币政策策的稳定定，客观观上存在在只注意意货币政政策而忽忽视加强强监管银银行金融融业务的的可能，尤尤其是当当货币政政策与银银行的流流动性需需求之间间产生目目标冲突突时更为为突出。（注注：谢伏伏瞻：金金融监管管与金融融改革，中国发展出版社2002年版，第143页。）其二二，监管管当局的的独立性性有助于于消除道道德风险险。中央央银行出出于维护护社会支支付体系系、经济济政治稳稳定的目目的，往往往在银银行发生生挤兑之之前出资资救助，使使之免于于倒闭，避避免社会会
11、动荡，此此乃中央央银行的的“最后后贷款人人”职能能。当中中央银行行兼具银银行监管管职能时时，商业业银行往往往存在在“太大大而不能能倒”（注注：如果果监管当当局不是是独立的的，银行行相信中中央银行行将在他他们出现现困难时时给予援援助，银银行就不不会有动动力去遵遵守审慎慎原则和和市场约约束。陷陷于困境境的银行行规模越越大，道道德风险险的可能能性就越越大，因因为银行行的高级级管理人人员知道道，他们们的倒闭闭对整个个银行体体系将是是异常灾灾难。这这就是所所谓“大大得无法法倒闭”的的论据。）的的心理，为为追逐利利润一味味扩大负负债，忽忽视审慎慎原则，从从而使道道德风险险问题突突出；同同时中央央银行也也因
12、为可可以启用用“最后后贷款人人”而存存在疏忽忽监管的的可能。相相反，将将银行监监管脱离离中央银银行，使使中央银银行的“最最后贷款款人”职职能与监监管机构构的银行行监管行行为相互互独立，那那幺，监监管机构构的监管管行为便便不再存存在因最最后的援援助而掩掩盖监管管失职之之责的机机会，被被监管者者也不会会因为可可以得到到资金救救助而纵纵容道德德风险的的积聚。其三三，实现现货币政政策职能能与金融融监管职职能的分分离，有有利于推推动金融融深化与与创新。一一方面，中中央银行行对商业业银行的的直接监监管，实实质上为为银行提提供了大大量“隐隐性担保保”，使使得银行行在金融融竞争中中处于绝绝对优势势地位，因因为
13、对于于公众来来讲，商商业银行行的可信信度高于于其它金金融机构构，再加加上监管管强度、管管制力度度的差别别，这些些不对称称的外部部环境对对于其它它金融机机构的发发展是极极为不公公平的；商业银银行也会会因得到到特别的的庇护而而怠于创创新、丧丧失竞争争力，这这无疑阻阻碍了金金融业的的公平竞竞争，降降低了金金融效率率。另一一方面，银银行监管管与中央央银行分分离，也也为实现现混业监监管奠定定了基础础，这样样既可以以适应银银行、证证券、保保险业务务相互渗渗透、交交叉的发发展趋势势，又可可以避免免监管真真空或重重复监管管，合理理利用监监管资源源，提高高监管效效率。（二二）美国国“整合合”式的的监管改改革在1
14、19999年以前前，美国国对银行行体系的的监管是是支离破破碎的，仅仅对存款款金融机机构承担担主要监监管职责责的就有有5家联邦邦级机构构和一家家州级机机构。其其中联邦邦级监管管机构有有美联储储（FRRS）、联联邦存款款保险公公司（FFDICC）、货货币监理理署（OOCC）、联联贷监理理署（OOTS）、国国家信用用社管理理局（NNCUAA）。除除OCCC和OTSS在行政政上隶属属财政部部外，其其余 33家则为为独立的的联邦政政府机构构。此外外，由于于美国实实行双轨轨银行制制，每个个州又都都设有自自己的银银行监管管部门，通通常称之之为州银银行（DFII），美美国存款款性机构构往往处处于联邦邦和州两两
15、级金融融监管机机构的双双重监管管之下。美美国对其其金融监监管体系系是否应应该整合合的争论论已经持持续了660年，直直到19999年美国国参众两两院通过过 119999年金融融现代化化法案（GLBA）（注：1999年11月4日，美国参众两院分别以压倒性多数票通过了金融服务现代化法最后文本，同月12日克林顿总统签署了这部法案。至此，迄今为止美国金融法制建设史上分歧最大、争论时间最长、涉及面最广的法律终于问世。）后，金融监管的基本模式才得以明确。该法法案是美美国金融融业从分分业经营营转到混混业经营营的标志志。它一一方面废废除了1933年银行法第20节和第32节规定的银行业和证券业分离的“防火墙”，鼓
16、励银行业、证券业之间的联营，为商业银行、证券公司的联合经营提供机构、人员上的保证；另一方面修改1956年银行控股公司法，规定凡是金融业务或附属于这些金融业务的活动，符合条件的银行控股公司都可以依法经营，从而为创立具有新的组织结构特征的金融机构（金融控股公司）提供了制度保证。但是，随着金融控股公司的出现和金融混业经营的发展，原有的金融监管框架已难以维系。为了解决这一问题，金融现代化法案对新的监管模式作了如下规范：（1）规定美联储为银行控股公司的伞型监管人（UmbrellaRegulator），负责银行控股公司的综合监管，同时银行控股公司附属各类金融机构由功能监管人分头监管，即证券、保险、货币监理
17、署等监管部门按业务功能分别负责监管银行控股公司的特定子公司。（2）美联储必须尊重存款机构、证券、保险等功能监管部门的监管责任，一般不得直接监管银行控股公司的附属机构，而应当尽可能采用其功能监管部门的检查结果，以免形成重复监管而加重金融机构的负担。（3）美联储在要求银行控股公司从附属的保险公司或证券公司中抽取资金给附属的存款机构时，必须通知相应的证券、保险监管部门。（4）规定只有证券交易委员会有权对注册投资公司进行检查，联邦银行监管机构可从前者处获取必需的监管信息，但联邦存款保险公司为确定已投保存款机构的情况而检查其关联的投资公司除外。（5）要求联储、银行监管机构与各州保险监管部门加强协调与合作
18、，相互提供关于银行控股公司和附属保险公司的财务、风险管理和经营信息，以及已投保存款机构与保险公司之间的交易信息，并要求适当的联邦银行监管机构在批准银行控股公司、存款机构与保险公司合并前，与州保险将官部门协商。同时规定各监管当局有义务为所获得的对方信息保密。（注：夏斌等着：金融控股公司研究，中国金融出版社2001年版，第174175页。）这样，该法赋予美联储对金融持股的监管权力。由于美国的金融机构已通过金融控股公司使得银行、保险、证券行业高度混业，这实际上使得美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家联邦机构，监管职能进一步集中整合到美国的中央银行中。中央央银行可可以身兼兼两职的的理论依
19、依据在于于：第一一，中央央银行货货币政策策职能的的发挥本本身就需需要监管管职能的的配合。理理由有三三：（11）强有有力的金金融监管管能确保保金融统统计数据据和其它它金融信信息的真真实、准准确和及及时，这这是制定定正确货货币政策策的前提提。（22）强有有力的金金融监管管能确保保金融机机构的稳稳健运行行和金融融体系的的稳定，这这是建立立货币政政策有效效传导机机制的关关键，是是有效实实施货币币政策的的关键。（3）中央银行的银行监管职能可以使其利用自身的权威性和超然地位全面充分地获取制定检验货币政策所必需的信息，降低其货币政策职能的信息收集成本。第二二，中央央银行货货币政策策的实施施又有利利于银行行监
20、管。货货币政策策的一些些工具或或手段，如如存款准准备金、公公开市场场业务等等在一定定程度上上可为金金融监管管所利用用，同时时，货币币政策目目标的实实现也有有利于促促进金融融监管工工作的顺顺利开展展。第三三，兼容容式监管管有助于于银行监监管摆脱脱行政干干预。凡凡是那些些在中央央银行以以外成立立综合监监管机构构的国家家，一般般要通过过立法解解决监管管机构的的独立性性，以及及通过向向监管对对象收费费解决资资金来源源问题。但但是，发发展中国国家很难难做到这这点。相相比之下下，由于于货币创创造功能能，中央央银行的的资金来来源总能能得到最最起码的的保证。这这种超然然独立性性可以使使银行监监管摆脱脱财政预预
21、算的压压力，资资金的独独立使得得其监管管行为不不必受行行政干预预，从而而保证监监管的中中立性、客客观性。最后后，统一一的监管管结构有有利于银银行监管管的国际际交流。中中央银行行在与其其它各国国中央银银行、国国际金融融组织如如国际货货币基金金组织、世世界银行行、国际际清算银银行等之之间的往往来与合合作，会会促进各各国在银银行风险险管理、监监管文化化、监管管技术、制制度建设设等方面面的相互互交流和和借鉴，并并由此加加强本国国银行监监管的有有效性和和超前性性，做到到防患于于未然确确保金融融体系的的安全。二、英英、美金金融监管管制度变变革的有有益积淀淀正如如美国学学者斯古古勒所言言：“美美国和英英国显
22、然然在中央央银行监监管职能能上发生生了分歧歧。”（注：Heidi Mandanis Schooner，A Comparative Analysis of Consolidated andFunctional Regulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in BankSupervision in the United States and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INTL L.411，423（2003）。）美国联邦储备委员会以前和现在始终保持其联邦银行三个监管者之一的地位。随着GLBA法案的通
23、过，联邦储备委员会的监管职能不可否认地得以提高；英格兰银行以前曾是主要的银行监管者，现在却基本丧失这一职能。英国由于合并性监管和大胆的中央银行职能分离而为世界瞩目，同样，逆向而动的美国GLBA方案也被公认为精妙绝伦的举措。毫无疑问，相互对立的英国模式和美国模式都证实为高水平的金融变革。笔者认为，两国改革的以下积淀应该是有益的：其一一，尽管管英国“分分离”模模式和美美国“整整合”模模式的形形成各有有其不同同的直接接原因，但但两国都都以变革革金融监监管制度度的方式式来应对对金融全全球化的的浪潮，增增强本国国银行业业的实力力与竞争争力，这这是值得得我们思思考的。英国国FSMMA法案案是在银银行大量量
24、倒闭凸凸显自律律监管难难以应付付金融超超市的经经济背景景下出台台的 .19884年，英英国约翰翰逊?马修银银行（JJohnnsonn Maatthhey）的的倒闭暴暴露了119799年银行行法案所所建立起起来的监监管框架架的弊端端，其结结果是该该结构为为一个全全新的立立法框架架所代替替。19987年年银行法法案确认认了银行行作为监监管者的的地位以以及加强强了它的的监管权权力，开开始建议议建立一一个新的的“银行行监管委委员会”执执行英格格兰银行行的监管管职能。雪雪上加霜霜的是，1991年另一家银行的失败国际信用与商业银行（BCCI）再一次把英国银行监管框架置于详细审查之下，英格兰银行由于未及时干
25、涉BCCI欺诈行为而遭受严重批评。由上诉法院本汉姆法官（LordJustice Bingham）主持的官方质询，发现英格兰银行过于依赖基于信赖和坦白的自律监管，同时也检测出英格兰银行权限之间的间隙过大。1995年引人注目的巴林银行倒闭促使了英国由银行委员会主持的另一项官方调查，巴林危机大量损失仅仅由巴林集团新加坡分行的一个委派员引发，其倒闭的主要原因是巴林银行管理的失误和缺乏适当的内部管理。此外，也发现英格兰银行作为巴林集团主要监管者的一些过失。正如在先的BCCI倒闭一样，巴林银行一案也提供了国内监管者难以应付复杂的多国银行集团的问题。这也表明了需要在央行职能分离的基础上建立银行与证券监管者之
26、间的合作，达到获得对金融超市（其业务早已跨越这些部门的模糊边界）有效监管的目的。（注：EilisFerran，Symposium：Financial Supermarkets Need Super Regulations？Examining the United Kingdoms Experience in Dopting the Single Financial Regulator Model， 28 BROOKLYN J.INTL L.，257，261（2003）。）美国国则是顺顺应金融融全球化化和金融融创新的的迅猛发发展，废废除格格拉斯斯蒂格格尔法等等相关法法规的需需要导致致GLBBA法
27、案案的问世世。19929年年美国股股票市场场的大崩崩溃导致致了成千千上万家家银行破破产和经经济萧条条。19933年年3月6日罗斯斯福总统统不得不不下令全全国银行行业停业业。为了了重建银银行业信信誉，出出台了格格拉斯斯蒂蒂格尔法法。该该法的出出台对恢恢复当时时的金融融稳定起起到了很很大的作作用，在在20世纪纪60年代代以前，美美国经济济一直快快速增长长，通货货膨胀率率很低，每每个金融融行业均均能保持持可以接接受的增增长率和和利润率率，银行行基本上上按照3363规则运运行，很很少有人人产生“侵侵犯”他他人“地地盘”的的动机。但但是，私私人养老老金计划划的发展展和工会会管理的的退休计计划增长长的需求
28、求，将市市场参与与者带入入到了一一个崭新新的金融融服务领领域：“脱脱媒”的的出现，客客户将资资金从存存款机构构撤出，进进入了更更具市场场敏感性性的投资资市场，购购买诸如如国库券券、商业业票据以以及货币币市场共共同基金金等，使使存款机机构的存存款大幅幅下跌；先进通通讯设备备和计算算机技术术为银行行和证券券公司提提供迈向向新领域域，实现现全球金金融一体体化化更更多有效效地机会会。（注注：Joosepph JJ.Noortoon，Triibutte：“Innterrnattionnal Finnancciall Laaw，”AnnInccreaasinnglyy Immporrtannt CComp
29、poneent of“Intternnatiionaal EEconnomiic LLaw”，200MICCHIGGAN JOUURNAAL OOF IINTEERNAATIOONALL LAAW，1333，1400（19999）。）尤尤其在660年代代以来，美美国大的的商业银银行根据据银行行控股公公司法的的规定几几乎都建建立了银银行持股股公司。银银行持股股公司可可以拥有有若干家家不同的的公司，其其中最重重要的就就是商业业银行。通通过这种种形式，控控股公司司可以从从事除商商业银行行业务以以外的与与银行业业务密切切相关的的其它业业务，如如投资咨咨询、信信息服务务、信用用卡服务务、发行行商业银银行
30、票据据、租赁赁、不动动产评估估等。近近几十年年来，银银行业与与证券业业、保险险业、房房地产金金融业、旅旅游业等等既合作作又竞争争而相互互融合。也也正因为为这样，有有不少金金融案件件，在美美国法院院引起争争议甚至至久拖未未决。GGLBAA法案的的出台，从从某种意意义上讲讲，就是是为了解解决上述述悬而未未决的问问题或经经济生活活中业已已存在的的“踩红红线”问问题。实践践表明，英英、美的的金融监监管改革革在不同同的直接接原因背背后有着着共同的的价值取取向，即即都是先先“效率率”后“安安全”。英英国为拓拓展其商商业银行行的发展展空间，增增强本国国金融业业的竞争争力，率率先通过过“大爆爆炸式”的的变法，
31、（注注：19984年年10月27日，伦伦敦证券券交易所所宣布实实行酝酿酿已久的的重大改改革，称称为“大大爆炸”，主主要内容容包括允允许交易易所会员员可一身身兼任经经纪商和和中间商商，二者者业务可可以交叉叉；允许许本国和和外国银银行、证证券公司司、保险险公司申申请为交交易所的的会员等等等。）放放松对银银行业分分业体制制的法律律管制，商商业银行行业务涵涵盖存贷贷款、投投资和保保险等各各个领域域。美国国不甘落落后，为为确保其其金融实实力与竞竞争力，拆拆除“格格拉斯斯蒂格格尔”防防火墙，以以GLBBA法案案出台为为标志，使使混业经经营模式式从法律律上在美美国正式式确立。两两国后来来的金融融监管改改革，
32、都都是在对对银行分分业经营营监管松松绑之后后，为解解决原有有的监管管体制不不适应“超超市金融融”的问问题而推推行的。其二二，无论论英国还还是美国国，中央央银行监监管职能能的整合合与分离离都只是是相对的的，而不不是绝对对的，其其区别仅仅仅在于于运用正正式的还还是非正正式的监监管权力力。美国国联邦储储备委员员会虽肩肩负金融融调控和和金融监监管双重重职能，但但它并不不是美国国唯一的的金融监监管者。联联储是州州特许会会员银行行的主要要监管者者，（注注：美国国19113年联联邦储备备法将将商业银银行划分分为会员员银行和和非会员员银行。作作为国民民银行，必必须加入入联邦储储备体系系作为会会员银行行，符合合
33、规定条条件的州州银行可可以自愿愿申请参参加联邦邦储备体体系成为为会员银银行。原原来任何何会员银银行都必必须按自自有资本本6%认购购联邦储储备银行行的股票票，获得得6%的固固定利息息。由于于会员银银行要受受到中央央银行的的严格管管理，最最初几年年州银行行加入联联邦储备备体系的的很少，20年代以后才逐渐增加。参见张贵乐：金融制度国际比较，东北财经大学出版社1999年版，第910页。）而不是州特许非会员银行或者国立银行的主要监管者。当然，如果一个银行是金融控股公司或者金融控股公司的一部分就必然受到联储的监管，包括检查和报告。显然的例外情况是联储将依赖于FDIC和OCC对有关银行监管的工作。在这一假定
34、下，联储直接监管8，005个商业银行中的955个。这些银行的资产总和在总计为6，504，593 百万美元银行总资产中只占1，706，559百万美元。在联储监管的955个银行中，仅仅只有 26个银行资产超过10亿美元，而其它929个的资产均在1亿美元以下。（注：HeidiMandanis Schooner，A Comparative Analysis of Consolidated and FunctionalRegulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in Bank Supervisionin the United States a
35、nd the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INTL L.411，438（20 03）。）可见，所谓美国联储的监管职能只是金融体系中的一部分而非全部。当然，目前联储作为美国央行比英格兰银行享有更多的正式监管权力。不可忽视的事实是，当英格兰银行在失去正式地监管银行的权力后，仍可在很大程度上继续行使非正式控制，短期内，这一倾向还将真实存在。例如，许多目前FSA的工作人员就是前英格兰银行的雇员 .（注：Id.，28 BROOKLYN J.INTL L.411，415（2003）。）以上分析表明，在今天的任何国家，中央银行无论是独自垄断全部金融监管职能还是完全脱离金融监管，
36、都是不现实的 .其三三，英、美美两种模模式各有有利弊，相相互之间间具有互互补性。美国国在一体体化监管管方面与与国际化化趋势保保持了距距离，不不仅银行行、证券券和保险险监管者者之间相相分离，甚甚至在每每一传统统的领域域中，都都存在多多重监管管者，例例如多个个银行监监管者、多多个证券券监管者者以及多多个保险险监管者者。如果果说这种种体系有有优势的的话，那那就是存存在监管管者的潜潜在竞争争；缺点点即昂贵贵的重复复监管成成本和模模糊的责责任界限限。英国国统一监监管则恰恰好相反反，FSSA 继继承了原原有9个金融融监管机机构分享享的监管管权力，金金融监管管权高度度集中。它它强调用用最节约约和有效效地使用
37、用资源的的方式统统一实行行监管，减减少了监监管成本本；缺点点是中央央银行的的金融调调控职能能与监管管职能的的脱节以以及缺乏乏监管者者之间的的竞争。事事实表明明，无论论哪种模模式，都都有合理理的做法法可供借借鉴。三、对对我国金金融监管管改革的的借鉴目前前，我国国已经顺顺应中央央银行职职能分离离的国际际潮流，设设立了银银监会将将央行监监管职能能剥离出出来。但但仍有学学者对这这一分离离举措持持怀疑态态度，他他们认为为，在人人民银行行之外成成立“银银监会”，目目的是要要解决“央央行在制制定和执执行货币币政策时时，兼具具金融监监管职能能的角色色冲突问问题，角角色冲突突的确存存在，并并且可能能引发央央行的
38、通通货膨胀胀倾向，以以及商业业银行对对中央银银行的监管捕捕获效效应，但但通过机机构分立立将角色色冲突外外部化，并并不能使使监管职职能也同同步分立立，并带带来央行行和监管管机构的的协调难难题，以以及央行行在行使使最后贷贷款人职职责时的的非中立立性姿态态。”（注注：钟伟伟：论论货币政政策和金金融监管管分立的的有效性性前提，金金融与保保险220033年第5期。）仔仔细分析析，其中中某些观观点的确确值得关关注。笔笔者认为为，他山山之石，可可以攻玉玉。在我我国顺应应国际金金融改革革的潮流流、独立立探索一一条发展展中国家家金融监监管模式式的过程程中，英英、美的的有些做做法是可可以借鉴鉴的。首先先，在银银行
39、监管管职能从从中央银银行分离离之后，重重建金融融调控与与金融监监管之间间的衔接接与协调调，廓清清银行监监管、证证券监管管、保险险监管之之间的分分工与合合作成为为当务之之急。在在这方面面，英国国的做法法具有借借鉴意义义。英国国在FSSA成立立不久就就发布了了财政政部、英英格兰银银行和金金融服务务局之间间的谅解解备忘录录，为为英国金金融监管管体制改改革后财财政部、英英格兰银银行和金金融服务务局之间间分工协协作建立立了制度度性框架架。（注注：黎和和贵：英英国金融融监管体体制的改改革及启启示， .）我国自银监会成立以后，中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会也十分重视
40、相互间的协调配合工作机制建设，于2003年6月初成立了专门工作小组，起草了中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录（以下简称备忘录），并于9月18日讨论通过了该备忘录。备忘录内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面。主要是：（1）按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股公司的主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。（2）建立了三家监管机构对其监管对象的信息收集与交流制
41、度，规定各金融机构负责统一汇总、编制各类数据和报表，按照国家有关规定予以公布。（3）明确了就重大监管事项、对金融控股集团的监管以及跨行业、跨境监管中复杂问题及时进行磋商的做法。（4）规范了每季度召开联席会议的工作机制和讨论、协商具体专业监管问题的经常联系机制。（注：参见建立协调配合机制，加强金融监管，防范金融风险，？id = 155.）可见，我国已经将银监会、证监会和保监会之间稳定的信息沟通机制和多边紧急磋商机制通过立法方式有效固定下来，这是十分可喜的。但现在问题是，人民银行与上述监管机构之间的分工与协作还缺乏制度性建设，这既不利于金融监管，也不利于货币政策的实施。因此，笔者建议在银监会、证监
42、会和保监会之上建立一个类似于英国金融服务局的统一监管机构，并在该机构与人民银行之间建立起制度性的协调合作机制，以实现信息共享，促进金融创新，加强金融监管，防范金融风险的目的。其次次，银监监会成立立之后，担担负着监监督管理理银行和和非银行行金融机机构安全全运营的的重要职职责 .为了达达到维护护银行业业合法、稳稳健、高高效运行行之目标标，采用用美国的的某些灵灵活做法法，是较较好的选选择。在在美国银银行监管管中，存存款保险险制占据据着不同同寻常的的地位，有有人甚至至认为“随随着美国国在FDDIC（联联邦储备备保险公公司）参参于银行行监管的的广泛化化和必要要化，人人们会质质疑美联联储的有有关机构构直接
43、银银行监管管的必要要性。如如果FDDIC对对银行败败战负根根本性的的责任，那那幺是FFDICC ，而而不是其其它机构构为逻辑辑上的银银行监管管者的位位置。”（注注：Heeidii Maandaaniss Scchooonerr，A Coompaarattivee Annalyysiss off Coonsooliddateed aand Funnctiionaal RReguulattionn：SupperRReguulattor：Thee Roole of Cenntraal BBankks iin BBankk Suuperrvissionn inn thhe UUnittedSStatt
44、es andd thhe UUnitted Kinngdoom，28 BROOOKLLYN J.IINTL LL.4111，4411（20003）。）实实践表明明，美国国“近年年来虽然然出现了了大的经经济冲击击，却并并未出现现银行挤挤兑现象象，其原原因在于于储蓄者者对于存存款保险险系统的的信任。即即使像美美国这样样经常出出现大的的银行破破产，储储蓄者也也总能得得到全额额补偿，虽虽然明确确的存款款保险上上限为110万美美元。”（注注：Maathiias Dewwatrripoont、Jeaan TTiroole：银行行监管，石石磊、王王永钦译译，复旦旦大学出出版社220022年版，第第51页。）
45、因因此，笔笔者建议议，我国国可在银银监会之之外，成成立存款款保险机机构，并并强制有有存款业业务的银银行和非非银行金金融机构构参加保保险。银银监会负负责银行行和非银银行金融融机构的的风险防防范监管管，其实实施手段段主要是是通过对对金融机机构的审审批、检检查、稽稽核；对对金融机机构和金金融市场场的统计计管理；对金融融市场主主体的处处罚强制制等形式式来实现现。其中中对金融融经营的的资本充充足率、流流动性与与贷款集集中度的的监管尤尤为重要要。而存存款保险险机构则则能在减减少金融融机构（主主要是银银行）倒倒闭方面面起到重重要作用用，因而而成为保保护存款款人利益益、稳定定金融体体系和信信用的一一道重要要防
46、线。此此外，我我国可以以借鉴美美国的多多元监管管主体制制度，（注注：多元元泛指以以联储（FRS）为代表的银行监管系统、以证券委员会（SEC）为代表的证券监管系统、以国家保险委员会（NAIC）为代表的保险监管系统分别在各自的行业内行使联邦监管权，再往下细分，各个行业监管系统内部又可以分为多元的监管主体。程宗璋：创新我国金融监管体制的问题研究，？）它可以确保每家金融机构随时处于严密的监管之下。一家金融机构同时受两家或两家以上的机关的监督管理，有助于监管者从不同侧面、不同角度及时发现银行在经营中存在的问题或漏洞，并及时采取相应的措施最大限度地降低金融风险。再次次，顺应应国际金金融改革革的潮流流，以安
47、安全性和和效益性性的统一一为价值值取向，全全面审视视我国的的金融监监管制度度。安全全性与效效益性应应是我国国金融监监管立法法的两大大价值目目标，两两大价值值目标之之间是对对立统一一的关系系。一方方面，由由于金融融业是高高风险行行业，且且具有发发生支付付危机的的连锁效效应，因因此安全全性是前前提。另另一方面面，金融融监管又又要成为为促进金金融创新新，提高高金融服服务效率率以及我我国金融融业在国国际市场场中的竞竞争力的的根本保保证。固固然一味味追逐赢赢利性、效效益性而而不顾流流动性、安安全性，只只能是饮饮鸠止渴渴；但迷迷信流动动性、安安全性而而忽视效效益性，也也无异于于因噎废废食。我我国的金金融监
48、管管立法从从总的来来看，十十分注重重安全性性，而对对效益性性有所忽忽视。比比如“分分业经营营”监管管就是一一例。作作为一种种监管措措施，分分业经营营制度的的初衷是是想通过过限制银银行等金金融机构构的经营营范围的的方式来来控制金金融风险险，分业业经营也也确实具具有切断断风险传传递链条条的作用用，但它它也有限限制被监监管对象象的主动动性和创创造性，进进而影响响金融效效益的弊弊端。特特别是我我国已经经加入WWTO，在在20005年以以后，金金融业将将面对实实行混业业经营、功功能齐全全、资金金实力雄雄厚的外外资银行行的全面面竞争，为为提高我我国金融融机构的的国际竞竞争力，实实现由“分分业”到到“混业业”的转转变，已已是我国国金融监监管立法法变革刻刻不容缓缓的任务务。如果果说英、美美的做法法是先对对“分业业”监管管松绑，然然后为适适应这一一转变而而调整监监管体制制，我国国从具体体国情出出发，先先调整监监管体制制，当然然是无可可厚非的的。但笔笔者认为为，应结结合监管管体制的的调整，以以安全性性与效益益性的统统一为价价值目标标，全面面审视金金融监管管制度，为为建立具具有我国国特色的的、科学学的、合合理的、高高效的金金融监管管制度而而努力。