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1、农业现代代化与农农村发展展研究中中心（卡卡特）决策参考考20066年第22期（总总第8期期） 20006年年3月117日领导批示示：现阶段解解决农民民工问题题的思路路：四位位一体，以以流入地地为主黄祖辉 作者为浙江大学农业现代化与农村发展研究中心(CARD)主任，教授。电子邮件地址：zhhuang 一、我国国农民工工问题及及其成因因改革开放放以来，我我国已有有三分之之一（约约1.66亿）的的农村劳劳动力转转移到非非农产业业就业。目前，农村外出务工的劳动力约为1.2亿人，其中进城农民工约1亿人，跨省就业的农民工约6000万人（中国青年报，2005年8月12日）。他们主要集中在沿海经济发达地区和一
2、些大中城市，被称之为农民工；他们及其他们的子女在农村城市农村的往返流动，被称之为“民工潮”。如此庞大的农民工队伍和“民工潮”现象是中国改革与转型过程中的特有现象。应该说，我我国农民民工以较较低的工工资水平平和吃苦苦耐劳的的精神，为为我国过过去288年来平平均9.3%的的经济增增长，为为我国基基本小康康社会目目标的实实现和中中国国际际竞争力力的提升升，做出出了历史史性的贡贡献。与与此同时时，农民民工和“民工潮潮”现象还还推动了了我国经经济社会会的进一一步转型型和改革革的深入入，它不不仅使党党和政府府，而且且使愈来来愈多的的民众认认识到：突破二二元社会会结构调调整，统统筹城乡乡经济社社会发展展，推
3、进进农村转转移劳力力的市民民化进程程，妥善善解决好好转型时时期的“民工潮潮”和农民民工问题题，已不不仅关系系到中国国经济社社会能否否持续快快速发展展、和谐谐社会能能否顺利利构建、现现代化目目标能否否提前实实现，而而且关系系到整个个世界经经济与政政治格局局的变化化和稳定定。当前我国国农民工工问题的的突出表表现是农农民工权权利的不不完整和和利益的的无保障障。现实实中，广广大来自自农村地地区的农农民工及及其家属属，尽管管已在城城市里就就业和生生活，但但是他们们在就业业选择、子女教教育、社会保保障、居住环环境、民主参参与等方方面的权权利还不不完整和和不明确确，不仅仅在这些些方面还还不能享享受与城城市居
4、民民完全同同等的待待遇，而而且不少少已经明明确或应应该享有有的权利利，还常常常受到到忽视、侵侵害和剥剥夺。如如工资的的克扣和和拖欠；过长的的劳动时时间和过过高的劳劳动强度度；不合合理的规规费等现现象，在在不少地地方还经经常发生生。在一一些大中中城市的的城郊结结合部，以以外来人人口为主主的贫民民窟现象象已经显显露端倪倪。我国农民民工问题题的形成成原因主主要源于于三个方方面。一是与经经济社会会体制的的不完善善有关。众所周知，我国正处在计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型过程中，并且这种转型是一种渐进式的转型。渐进式转型的有利之处是转型过程比较平稳，短期成本和风险比较低，探索新体制的余地和空间较
5、大，不利之处是转型过程中的体制不很完善，漏洞较多，难点问题的解决容易被拖后，长期成本和风险较高。我国现阶段的农民工问题在很大程度上是与体制的不完善有关。比如在医疗、社保等方面，一方面是城乡不统一，另一方面是地区不统一，并且难以异地转换。又如在土地制度方面，尽管农民拥有长期的农地承包权和经营权，但这种权利缺乏市场交易性，尤其是当农民成为农民工时，其对土地的权力不能通过市场或政策途径转换为相应的社会保障权利或资产价值。这使得广大在城市里就业的农民工既不能享受与城市居民同等的社会保障待遇，又不愿意放弃他们在农村的土地权利，农民工的土地权利实际上处于贬值或闲置的状态。二是与经经济发展展的不平平衡有关关
6、。改革革开放228年来来，中国国经济出出现了人人类近代代史来罕罕见的持持续高速速增长，但但与此同同时，这这种增长长在空间间上又呈呈现出极极大的不不平衡和和区域发发展差异异。沿海海东部省省份的经经济增长长和社会会发展要要明显地地快于中中西部省省份，因因而绝大大部分的的农民工工集中在在东部沿沿海省份份。由于于国家还还没有建建立起全全国统一一的医疗疗、教育育和社会会保障体体系和政政策，因因此尽管管沿海地地区经济济发展较较快，经经济实力力较强，但但仍然难难以仅仅仅依靠自自身的经经济实力力与资源源条件来来有效地地解决农农民工问问题。 三是与农农民工流流动的不不均衡有有关。我我国农民民工的流流动性很很强，
7、但但很不均均衡。农农民工的的流动性性主要表表现为两两个方面面。一是是工作岗岗位的流流动性。调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4年左右；而从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期约为2年左右。二是非工作转换的流动。主要表现为一年中的返乡与返城的流动，春运是这种流动现象的集中体现。农民工流动的不均衡性主要体现为两个方面。一是流动时间的不均衡。春节前后是农民工流动的高峰时节。二是流动地域的不均衡。流出地主要集中在人口较多的欠发达省份，流入地主要集中在沿海发达的省份和一些大中城市。以浙江省为例，外来人口已达1500万人以上，是全省常住人口的32.6%，其中外籍民工约有55
8、0万人，大部分来自江西、湖北、湖南、云南、贵州等省（都市快报，2005年12月23日）。又如浙江的义乌市，常住人口68万,外来务工经商人口达70万,外来人口总数有史以来第一次超过了常住人口。农民工的流动性和不平衡性对我国经济社会的稳定发展，尤其在流动人口的管理，交通运输的负荷，地区资源的配置以及发展的不均衡性等方面带来了极为严峻的挑战。二、妥善善解决农农民工问问题的思思路和对对策由于农民民工问题题是我国国经济与与社会发发展和转转型过程程中所出出现的问问题，因因此，从从根本上上消除农农民工问问题和“民工潮潮”现象，将将取决于于我国经经济的进进一步发发展和改改革与转转型的加加快，这这是一个个比较长
9、长期的过过程。同同时，由由于农民民工问题题涉及经经济与社社会多个个层面，具具有复杂杂性，因因此，既既要高度度重视，又又要系统统把握和和统筹协协调。从目前我我国经济济社会发发展的格格局和农农民工问问题的现现状看，近近期解决决或者缓缓解农民民工问题题的基本本思路应应该是：四位一一体，以以流入地地为主。从从长期看看，解决决农民工工问题的的思路应应该从“四位一一体，以以流入地地为主”转向“四位一一体，以以中央政政府为主主”。所谓谓“四位一一体”，就是是指中央央政府，农农民工流流出地政政府，农农民工流流入地政政府和农农民工使使用单位位相互协协同，要要考虑农农民工问问题的轻轻重缓急急、相关关政府、部部门和
10、用用工单位位的分工工职责，分分阶段、分分重点地地解决好好农民工工问题。所所谓“以流入入地为主主”，就是是要求现现阶段解解决农民民工问题题要以农农民工流流入地政政府、社社区和农农民工使使用单位位为主。按按照以上上思路，笔笔者提出出以下十十个方面面的对策策建议。1、构建建四大体体系。即即要建立立解决农农民工问问题的中中央政府府协调体体系；流流入地政政府管理理体系；流出地地政府配配合体系系和用工工单位服服务体系系。考虑虑到现阶阶段我国国地区经经济发展展水平差差异比较较悬殊，中中央政府府应逐步步在义务务教育、医医疗、养养老、失失业等方方面承担担起基本本（或最最低限）的的、可流流转的、全全国统一一的保障
11、障任务，地地方政府府主要承承担增量量或差别别部分的的保障任任务。2、建立立相关信信息体系系。要加加快建立立农民工工流出地地和流入入地相关关信息共共享体系系，尽快快建立个个人信息息账户和和全国连连网的个个人信息息管理体体系。个个人信息息账户首首先应满满足个人人年龄、性性别、出出生地、婚婚姻、生生育、教教育、职职业、接接种防疫疫以及是是否犯罪罪的记录录等基本本信息的的需要。3、优化化产业空空间布局局。既要要加快城城市化进进程，更更要推进进城市化化健康发发展。要要通过中中小城市市的优先先发展，党党政主要要领导政政绩的科科学考核核，改变变产业在在少数大大城市过过度集聚聚的格局局，实现现产业布布局和人人
12、口流动动的空间间优化，减减轻大城城市解决决农民工工问题的的压力。4、加快快公共财财政体系系建立。完善的公共财政体系是解决农民工问题的重要基础，为此，一方面要以立法的形式，进一步明确政府财政对教育、医疗、科技、社保等公共事业的支出比重和增长幅度，另一方面要进一步明确中央财政和地方财政对公共事业的分工和职责，此外，要按照城乡统筹、地区统筹的思路，使公共财政的阳光能更多地普照弱势群体和欠发达地区。5、建立立义务教教育一卡卡制。国国家以及及地方政政府下达达的义务务教育经经费，扣扣除相关关开支外外，应直直接划拨拨或核算算到具体体的受惠惠对象，并并随受惠惠对象的的流动而而流动。基基于此，应应考虑实实行国家
13、家义务教教育一卡卡制或义义务教育育券的办办法。 6、建立立可转移移的养老老保障体体系。首首先，实实行全国国统一的的社会保保障卡制制度，农农民工在在流入地地所参加加的社会会保险，包包括缴费费情况，应应在卡上上反映，并并且可以以随人流流动。其其次，逐逐步降低低企业缴缴费率，增增加政府府统筹率率，一并并打入可可流动的的个人卡卡中。7、建立立土地换换保障的的制度。进一步深化农村土地制度改革，从法律与产权角度明确土地对农民的生产功能、资产功能和保障功能，在此基础上，完善相关土地法律与条款，引入市场机制。农民工可以通过其土地承包权的市场转让，换取土地作为生产功能、资产功能和保障功能的补偿。8、完善善劳动工
14、工资法。应尽快修改和完善国家劳动工资法，发挥工会在维护劳工合法权益方面的积极作用，构建新型劳资关系，消除对农民工的各种歧视，提高最低工资标准和农民工在企事业单位的待遇。9、完善善城市社社区功能能。社区区功能的的发挥对于于社会稳稳定和和和谐社会会建立具具有极为为重要的的作用，要要加强城城市社区区对居住住人口的的管理与与服务功功能，健健全社区区组织体体系，不不仅要为为本地居居民，而而且要为为农民工工及其家家属提供供包括文文化娱乐乐、基础础医疗、物物业管理理、社会会治安以以及信息息等方面面的服务务，使农农民工尽尽快融入入城市社社会。10、明明确近期期工作重重点。在在“十一五五”期间，国国家应着着重解决决好农民民工的劳劳动与工工资保障障问题，农农民工的的养老与与基本医医疗保障障问题，农农民工子子女的义义务教育育问题，农农民工家家庭的廉廉价住房房等问题题。如有领导导批示，请请及时直直接与我我刊联系系。联系系人 陈陈随军通信地址址：杭州州凯旋路路浙江大大学华家家池校区区“卡特”中心电话：00571186697116455；传真真：05571-8699716646网址：htttp:/