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1、美国“华华尔街改改革与消消费者保保护法案案”简评黄少军历经6个个月的研研讨、激激辩与游游说，220099年122月111日美国国总统奥奥巴马提提交给国国会审议议的金融融监管法法案（TThe Walll SStreeet Refformm annd CConssumeer PProttecttionn Acct）在在众议院院以2332比2202的的票数通通过。这这是继119333年制订订的格格拉斯斯蒂格格尔法案案和119999年颁布布的金金融服务务现代化化法案之之后，美美国有关关金融监监管体系系的又一一部重要要法律文文件。从从立法意意图看，这这部法律律虽然收收紧了之之前过度度放松的的监管模模式，
2、但但金融监监管由机机构监管管向功能能监管的的趋向却却得到进进一步强强化。一、众议议院新法法案主要要改革内内容新法案共共有12279页页。众议议院在新新闻稿中中指出，法法案的立立法目的的是加强强监管，结结束以纳纳税人资资金拯救救企业的的行为，保保护投资资者免遭遭不谨慎慎的大银银行和信信用卡公公司的损损害。具具体目标标包括：（1）加加强消费费者保护护；（22）创设设金融稳稳定委员员会；（33）结束束“太大不不能倒”状况，防防止纳税税人拯救救金融机机构；（44）限制制管理薪薪酬；（55）保护护投资者者；（66）监管管衍生品品；（77）禁止止掠食性性抵押信信贷；（88）对冲冲基金实实行注册册制。新法案
3、内内容庞杂杂，概括括起来可可以归纳纳为：设设立三个监管管机构，填补六项监管管空隙。新新成立的的监管机机构分别别是：金融服务务监管委委员会、消消费者金金融保护护局和全全国保险险监督局局。填补补的监管管空白是是：对冲冲基金的的监管；银行控控股公司司的监管管；场外衍衍生品的的监管；信用评评级机构构的监管管；公众众公司治治理民主主化与薪薪酬管理理；加强强投资者者保护。鉴于金金融危机机、麦道道夫案和和斯坦福福案教训训，在新新法案中中，证监监会权力力得到加加强。表1 美国金金融改革革前后监监管机构构变化一一览表银行证券保险消费金融融改革后金融服务务监管委委员会联邦储备备局联邦存款款保险公公司财政部货货币监
4、理理署（并并入储蓄蓄监理局局）全国信用用社管理理署各州银行行监管部部门证监会（新新增信用用评级机机构监管管局）金融行业业监管局局各州证券券监管部部门财政部全全国保险险监管局局；各州保险险监管机机构消费者金金融保护护局改革前联邦储备备局联邦存款款保险公公司全国信用用社管理理署财政部货货币监理理署财政部储储蓄监理理局各州银行行监管部部门证监会金融行业业监管局局各州证券券监管部部门各州保险险监管机机构-（一）金金融监管管机构重重新规划划，权力洗洗牌1、成立立金融服服务监管管委员会会。金融服务务监管委委员会由由投票成成员和非非投票成成员组成成，投票票成员包包括财政政部长、联联储局主主席、货货币监理理署
5、署长长、储蓄蓄机构监监理局局局长(并并入货币币监理署署后取消消)、证证监会主主席、期期货交易易委员会会主席、联联邦存款款保险公公司总裁裁、联邦邦住房金金融局局局长、全全国信用用社管理理署署长长等，主主要职责责是识别别和防止止影响金金融体系系稳定的的因素、协协调各监监管机构构、分享享信息、处处置重大大事件和和重要制制度变化化（如会会计制度度）。该该机构是是非常设设机构，工工作人员员由各监监管部门门指定，临临时召集集，财政政部必须须指定永永久性工工作人员员；经费费则由投投票权决决定的比比例由各各监管部部门支出出。委员员会向国国会负责责，每半半年须向向国会提提交一次次报告。具体职责责包括识识别实质质
6、性系统统风险，鉴别、监监督、解解决由大大型复杂杂金融机机构、金金融产品品、金融融交易可可能引发发的系统统性风险险。为弥补补金融危危机中暴暴露出来来的监管管漏洞，保障金融体系稳定，在法案中专门授权金融服务监管委员会为各金融机构及其金融活动制订审慎标准，由相关监管机构具体监督和执行。如，委员会有权确定美国大型金融公司的银行或非银行地位，进而执行相应的监管规则，避免金融公司选择监管标准。同样，在美国拥有相当规模资产的外国金融公司，也将由金融服务监管委员会规定监管标准。法案授权权委员会会根据企企业财务务健康情情况加强强监管力力度，包包括强制制企业重重组、限限制高管管薪酬、出出售业务务甚至拆拆分；委员会
7、会有权对对大型金金融机构构设立专专门的资资本充足足率、杠杠杆率、流流动性、风风险管理理和其他他要求，防防止他们们向“大到不不能倒”方向发发展；对对存在这这种可能能的机构构，有权权对其拆拆分、解解散；为防止纳纳税人承承担最终终风险，法法案确定定向具系统统重要性性的金融融机构征征收费用用，建立立15000亿美美元“破产清清算基金金”，用于处处理“问题企企业”。2、成立立消费者者金融保保护局。消费者金金融保护护局对房房屋、汽汽车按揭揭贷款，信信用卡、支支票和储储蓄账户户等一切切消费金金融产品品进行监监管；对利率率、费率率、合同同条款等等设立标标准规范范，要求商商业银行行在按揭揭贷款合合同中，采采用“
8、简单明明了”的协议议条款，并并充分显显示利息息水平、还还款期限限、违约约责任和和后果等等信息；由各家家银行缴缴费成立立一项消消费者保保护基金金，用来来补偿消消费者因因银行业业务违规规造成的的损失；对违章章银行实实施惩罚罚。目前消费费者金融融保护职职能分布于财政政部货币币监理署署、储蓄蓄监理局局、联邦邦存款保险险公司、联联邦储备备局、全全国信用用社管理理署和联联邦贸易易委员会会，新法案将将其整合合于消费费者金融融保护局局。3、成立立保险监监管局。保险监管管局设在在财政部部，其负负责人由由财政部部长任命命。保险险监管局局的职责责是跟踪踪行业情情况，识识别系统统风险因因素，向向金融服服务监管管委员会
9、会汇报需需要加以以监管的的保险组组织及其其相关机机构；协协调国际际保险业业务监管管事宜；与州监监管机构构协调涉涉及全国国或国际际监管事事宜。（二）弥弥补主要要监管漏漏洞1、对冲冲基金、私私募股权权及其他他私募资资金管理理公司的的监管。金融危机机中，对对冲基金金使用各各种方法法规避监监管，其其中对冲冲基金注注册管理理不足受受到了较较大批评评。新法案明明确规定定对冲基基金的金金融顾问问必须在在美国证证监会注注册，管管理资产产在1.5亿美美元以上上的私人人股权或或私募基基金投资资顾问也也必须在在证监会会注册，并并保存投投资顾问问纪录，以以备证监监会、联联储局和和金融服服务监管管局查档档，并确确认其对
10、对金融系系统的影影响。新法案要要求所持持有的客客户资金金必须在在独立方方存管，以以避免侵侵占和滥滥用客户户资金的的行为。为为加强联联邦政府府的监管管能力，法法案规定定了新的的基金规规模界限限：管理理资金规规模在110000万美元元以上者者由联邦邦政府监监管（原原来的界界限为225000万美元元），具具体注册册和执行行由证监监会完成成。2、金融融控股公公司监管管。金融控股股公司信信息披露露不充分分、资本本充足率率监管不不足，也在危危机中让让美国监监管者备备受批评评。鉴于此，新新法案规规定，由由金融服务务监管委委员会授授权联邦邦储备局局制定相相关标准准，对系系统性机机构实施施严格监监管，重点包包括
11、资本本杠杆、风风险资本本、流动动性、集集中度和和短期借借贷等指指标，其其中特别别规定借借贷与资资本金的的比例不不得超过过15：1。法法案还首首次将金金融控股股公司的的表外业业务，如如担保、回回购、期期货交易易、调期期保值合合同等均均列入监监管范畴畴，实施施审慎监监管原则则。外资资金融公公司也适适用该法法案。3、场外外衍生品品市场。场外衍生生品市场场是金融融危机的的起源，新新法案陈陈述了国国会对衍衍生品市市场引发发危机的的共识：衍生品品交易的的风险转转移不断断积聚系统统风险，交交易透明明度低，缺缺乏监管管等，是是造成金金融危机机的主要要原因。新法案明明确规定定了衍生生品市场场必须通通过中央央对手
12、方方完成，并并集中清清算，交交易信息息即时汇汇总到监监管机构构。对于各方方关注的的掉期合合约，新新法案明明确规定定由证监监会和商商品期货货委员会会共同监监管，统统一规则则，其中中证监会会负责监监管基于于股权和和信用违违约的掉掉期合约约交易，其其他则由由期货委委员会监监管。如如双方不不能协调调统一，金金融稳定定监管局局将制定定相应规规则并负负责执行行。法案案规定，所所有在经经纪商之之间或主主要市场场参与者者之间交交易的标标准化的的掉期交交易必须须在交易易所或电电子平台台进行交交易和清清算，如如果不是是，则无无需集中中清算。法法案还制制订了一一个机制制以确定定掉期合合约是否否标准化化。掉期期合约的
13、的经纪商商或主要要参与者者必须在在相关监监管机构构注册。4、信用用评级机机构的监监管。一般认为为，信用用评级机机构的有有失公正正对危机机起到了了推波助助澜的作作用。因因此，新新法案规规定证监监会设立立信用评评级机构构监管局局，对其其内部控控制、独独立性、透透明度及及惩罚规规定作了了详细规规定。如如评级机机构内部部运作与与流程、模模型与方方法、评评级表现现和评级级的有效效期限等等信息都都应便于于查询；评级机机构董事事会至少少三分之之一是独独立人士士，用以以监督利利益冲突突和提高高内部控控制；证证监会有有权对信信用评级级机构工工作人员员进行处处罚。5、公司司治理民民主化与与薪酬管管理。20022年
14、安然然事件爆爆发后，美美国参众两院于4月和6月分别通通过了两两个加强强公众公公司公司司治理的的法案，合合称220022年萨班班斯-奥克斯斯莱法案案。该该法案的的初衷在在于改善上上市公司司的治理，并并由此解解决人们们在丑闻闻发生之之后对美美国资本本市场的的信任危危机。然然而，法法案很偏偏激，其其中的4404条条款也因因其严厉厉性和高高昂的执执行成本本饱受争争议，实际效效果也差强人人意。新法案主主要在公公司治理理民主化化与薪酬酬管理方方面提出出了新的的监管要要求。为为监管公公司内部部治理，避避免恶性性事件和和系统风风险，新新法案规规定所有有发行人人必须达达到公司司治理标标准，否否则不予予上市。一是
15、加强强公司治治理的民民主化。法法案规定定，在公公司董事事的选举举过程中中，如无无竞争对对手，候候选人必必须获得得超过半半数的支支持；如如有竞争争，则为差额额选举，得得多数票票者当选选；如公公众公司司拟进行行董事选选举，必必须经过过股东大大会事先先同意。二是在高高管薪酬酬问题上上为股东东提供更更多的话话语权。股东有权投票决定管理层的薪水和退职补偿的金额；如公司财务报表不实在，股东有权追索已经付出的薪酬；法案允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案，并要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素。 6、证证监会权权限与投投资者保保护。证监会投投资者保保护的责责任被强强化。国国会同意意证监会
16、会经费在在未来55年将翻翻番，从从目前111亿美美元增长长到20015年年的222亿美元元。（1）职职权扩大大。证监监会的权权利在以以下几方方面得到到扩大：市政政债券市市场：证证监会可可以监管管市政金金融顾问问和建立立行业规规范；非流动动性投资资：证监监会可以以对互惠惠基金的的非流动动性投资资设定限限额；卖空限限制：证证监会监监管股票票买空与与卖空的的职权明明确；扩展反反欺诈条条例：证证监会被被授权扩扩大反欺欺诈条例例监管范范围，包包括柜台台市场、非非股权类类证券和和基于证证券的选选择权等等的卖空空；信信息获取取：证监监会被授授予更多多的权利利从外国国监管机机构获取取信息。（2）全全面检讨讨证
17、券监监管问题题。法案案要求敦敦请有经验的的咨询机机构对证证券监管管现状进进行综合合、全面的的研究，提提出更好好地保护护投资者者的改革革方案。（3）提提高投资资者保护护能力。一一是投资资者保护护公司（SIPC）的能力将提高：SIPC对投资者损失的补偿范围扩大到期货保证金账户；提高成员机构缴纳的补偿金水平；扩大SIPC的借款机构范围。二是制订代理股东提名董事会成员的程序指引，以加强公司治理的民主化；三是提高被欺诈的投资者补偿规模；四是对市值在7500万美元以下的小公司豁免外部审计要求。二、各方方评论与与反应总体来看看，众议议院通过过的法案案是各方方利益平平衡的结结果。国国会通过过的法案案保留了了原
18、始草草案的两两大核心心要素：一是赋赋予政府府更大权权力监控控金融体体系系统统性风险险，成立立跨部门门的金融融服务监管管委员会会；二是是成立消消费者金金融保护护局。政府扩权权是争议议较大的的议题，体体现了自自由市场场与政府府监管之之间矛盾盾的变化化。早在在20009年66月监管管草案一一经出台台，有关关美联储储扩权的的提议就就立刻遭遭遇批判判，111月10日，参议院院银行委委员会主主席多德德公布的的金融监监管改革革提案中中呼吁剥剥夺美联联储和联联邦存款款保险公公司监管管银行的的权力，成成立一家家全新的的政府机机构来负负责维持持金融稳稳定性、监监管银行行及保护护金融消消费者。基基于这种种背景，众众
19、议院法法案保留留了政府府扩权这这一奥巴巴马政府府改革初初衷的同同时，通通过成立立新的机机构来达达到目标标，而不不是为联联储局扩扩权。消费者金金融保护护局（CCFPAA）的成立立反对声声音最多多。有国国会议员员认为，美美国现有有的金融融监管机机构林立立，再增增添一个个联邦机机构并不不能从根根本上解解决问题题，只会会使官僚僚机构规规模进一一步扩大大，增加加纳税人人负担。美国全国商会总裁在内部会议上称，“多头监管”势必造成混乱和浪费，而对消费信贷设置过多障碍，最终会减少消费者的选择，损害他们的利益。在奥巴马演讲后的几分钟内，该组织就向媒体散发了题为“商会对改革议案失望”的声明。最终，众议院的法案去除
20、了原始草案中允许各州消费者保护法超越联邦标准的规定，同时将零售商、律师、汽车经销商和房地产经纪公司划到CFPA的监管之外。关于“大大得不能能倒”的问题题，草案案与最终终法案存存在较大大差异。最初奥巴马政府只是主张加强对大型金融机构的风险监管与控制，不主张限制其规模；而众议院通过的法案却明确规定，在政府判定某家大型金融机构可能会带来系统性风险时，即使该机构运营健康，政府仍然有权对其实施分拆；同时，政府有权禁止被认定可能带来系统性风险的并购行为，如金融机构要收购资产规模超过250亿美元的非金融机构，必须得到美联储的认可。众议院法案还规定，成立一个基金，由政府认定的具有系统重要性的金融机构出资，以供
21、这些金融机构出现倒闭风险时政府及时提供救助以防止触发系统性风险。批评人士认为，根据这一规定，政府无需国会批准即可运用基金资金对超大金融机构提供援救，事实上是变相地将对华尔街的救援机制永久化。虽然美国国积极推推动金融融监管改改革，但但与以往往相比，此此次金融融监管改改革仍有有至少三三个内容容未变：一是改改革的核核心原则则与目标标未变，如如向功能能监管的的方向和和原则没没变，保保护和促促进金融融业发展展为目的的没变。二二是政府府与华尔尔街的关关系未变变，纽纽约时报报有评评论认为为，金融融危机虽虽已历时时两年，华华尔街却却仍然左左右着华华盛顿。三三是保护护美国金金融创新新精神的的宗旨未未变。国国际货币币基金组组织不久久前也发发布一份份研究报报告呼吁吁，应当当在适当当时候重重启资产产证券化化。路透社评评论认为为，众议议院通过过的法案案难以称称得上激激进，原原先较为为激进的的建议都都被取消消。比如如，没有有恢复分分离商业业和投资资银行业业务，没没有赋予予破产法法官变更更抵押贷贷款的权权力。路路透社指指出，奥奥巴马政政府急于于推动法法案通过过与中期期选举有有关。目前，该该法案仍仍需与参参议院的的法案相相协调。从目前两院草案对照看，很多方面存在较大分歧。预计两院间的协调要耗费相当时日，即使最终得到参议院通过，法案内容也将被进一步修正、妥协和稀释。作者单位位：深圳圳证券交交易所 责任任编辑：赵颉