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1、农村环境污染与环境维权意识调研报告:环境污染的调研报告 文章摘要：却由于自身没有受到实质损害而未及时维权，环保知识的缺乏和权利意识的薄弱导致了农民维权意识的滞后.第四，农民的环境维权意识有一定的狭隘性.农民在环境维权中对政府有极大的依赖.从环境监管、接受环境投诉、到负责解决环境问题，只要出现了问摘要随着对环保的日益重视，城市地区对企业的环保门槛越来越高.为降低生产成本，大量企业开始向农村地区转移.由于面临发展经济的压力，这些地区在放宽招商引资标准的同时忽视了环境保护，使污染转嫁现象有了可乘之机.于此同时，农民为保护自身的生活环境开展了各种形式的维权活动，有些维权活动甚至造成了农民与当地企业、政
2、府关系的僵化.如何协调农村经济发展与环境保护的关系成为实现农村和谐发展不可回避的一个问题. 本次调研主要是在实地考査大厂县夏垫镇夏垫村环境污染的基础上采用问卷调查和访谈相结合的方式调查当地农民的环境意识，分析当地农民维权特点及形成原因，其中着重阐述了农民环境维权的困境，并以此为出发点提出一些改善维权困境的建议. 关键词污染转嫁农民环境意识维权困境建议 一、夏垫村环境转嫁状况 经过实地走访，我们认为，夏垫村污染转嫁问题主要体现在鲍邱河的水质污染和外来垃圾污染上. （一）鲍邱河的水质污染 根据调查问卷，村民们认为排在第一位造成鲍邱河水质恶化的原因是“企业污水排放”，排在第二位的是“生活垃圾”，这印
3、证了夏垫村的环境污染是由污染转嫁引起的.根据学界的通说，污染转嫁主要有两种表现形式，一种是工艺和生产线的转移，即将高污染、搞耗能的产业、工艺、设备转移到另一区域，生产过程中产生的污染物直接排放到被转移地；另一种是废物、危险品的转移，即通过一定的传导机制将含有传染病病原体的废物、污染废弃物、含有放射性的废物、有毒有害物质及其他危险废物转移到另一区域.“企业污水排放”属于工艺和生产线的转移，据村民们介绍，鲍邱河的主要污染源是附近的两家钢铁企业，这两家企业是大厂县通过招商引资引进的黑色金属制品业（属于高污染产业）的龙头企业，企业排放的未达标的污水污染了鲍邱河.“生活垃圾”则属于废物、危险品的转移，上
4、游燕郊产生的生活垃圾未经处理排入鲍邱河，这些污染废弃物顺着水流到达夏垫村，造成了当地的河水污染. （二）外来垃圾污染 在调查过程中，我们还意外的发现了外来垃圾污染，其触目惊心的程度是我们没有料想到的.据村民们介绍，外来垃圾是一些本村村民从附近的北京、廊坊等地运来的，他们把可以卖钱的垃圾回收，其余的直接就地丢弃.村里外来垃圾堆放点的规模令我们乍舌.以一座收废旧的房子为中心，方圆2-3平方公里全是垃圾，特别是房子背后的一眼池塘，塞满了各色各样的垃圾，垃圾发酵后混杂在一起的恶臭让人无法呼吸. 二、农民环境意识的特点及形成原因 通过对调查问卷的分析，我们总结出一些污染转嫁背景下农民环境意识的特点及形成
5、原因： 第一，农民的环境认知意识正在逐步提高，但理性认知意识仍有待加强.随着电视、广播等大众媒体在农村的普及，农民与外部世界联系越来越密切，他们通过大众媒体对环保方面的知识也有了一定的接触，了解了环保的重要性.但由于国家的环保宣传主要集中在城市、宣传内容也以城市居民为受众设计，贴近农民的环保宣传少之又少，加上受到自身文化水平的限制，农民的环境认知意识在理性层面仍较欠缺. 第二，农民有提高环境认知意识的愿望和需求.随着环境污染由城市转向农村，环境污染对于农民不再是一个遥远的词汇，农民都有了解更多环保信息的愿望.对与自身关系密切的环保信息，例如遭到环境侵权后如何维护自身权益、当地环境质量信息等，成
6、为农民最迫切想得到的环保信息.他们普遍抱着“学以致用”态度对待环保信息，希望掌握这些信息后能更好的解决自身面临的环境问题. 第三，农民的环境维权意识有较强的滞后性.只有当环境污染严重影响到自身生产生活时，农民才会想到维权.我们在访谈中了解到，夏垫村村民维权始于村里的饮用水受到污染，已无法饮用.在企业污染环境的初期，农民并不知晓，或者虽然知晓，却由于自身没有受到实质损害而未及时维权，环保知识的缺乏和权利意识的薄弱导致了农民维权意识的滞后. 第四，农民的环境维权意识有一定的狭隘性.农民在环境维权中对政府有极大的依赖.从环境监管、接受环境投诉、到负责解决环境问题，只要出现了问题，农民第一个想到的就是
7、政府.这与我国传统的“父母官”思想根深蒂固有关.传统中国，行政权力强大，行政权力同时行使了司法权和部分立法权，演变延续至今就成了“只要找政府一切问题就能解决”的现象.但在没有分析各种维权方式利弊的情况下，盲目依赖政府，会使农民维权的道路越走越窄.而且当找政府后问题仍得不到解决时，这种对政府的严重依赖会转化成对政府的严重失望.当然，农民维权意识的狭隘性也与其对其他维权方式的不了解以及其他维权方式的无效性有关.以环境诉讼为例，我们的调查显示，大部分农民对环境诉讼不了解，就更不用说利用诉讼维权了，而现阶段环境诉讼本身的缺陷也使其难以进入农民维权的视野. 三、农民维权的困境 为什么农民的维权之路如此艰
8、辛。夏垫村村民在问卷中给予了我们一些启示，结合调研中的所见所闻，我们对农民维权的困境也做了一些思考. 1.国家政策的偏差、政府在诸多领域的缺位与农民对政府的依赖之间的矛盾 我国长期以来的政策都体现了“重城市、轻农村”的特点，不仅农村经济发展未受到应有的重视，而且农村的环境和农民环境权的保护也为公共政策所忽略.虽然这几年国家不断出台各种惠农政策加大对农业的扶持，之前的政策偏差有所纠正，但几十年积聚产生的问题不可能马上得到解决. 此外，政府在农村环境保护的诸多领域存在缺位现象，具体表现在：第一，农村环境保护的资金及其他资源投放严重不足.中国环境保护投资几乎全部用于城市和工业，农村的环保设施投入几乎
9、为零.这一问题在夏垫村也存在：村里没有集中收集生活垃圾的设施，生活垃圾随意倾倒；生活污水未经处理直接排入鲍邱河.第二，农村环保机构不健全，监管力度不足.我国的环境管理体系建立在以城市和重要点源污染防治的基础上的，对农村环境污染及其特点重视不够.当前，最基层的环保系统是县一级环保机构，只有少数乡一级政府设有环保办公室、环保助理、环保员等，但这些机构和人员的工作职责并不明确，使得广大农村地区基本属于环境监管的空白状态，无法在事前或事中有效控制环境污染的发生. 中国农村松散的组织结构在集体行动方面的能力很弱，特别是在提供像环境保护这种公共物品方面的能力先天不足.因而在环境维权过程中，农民表现出对政府
10、的严重依赖，但国家政策的偏差和政府的缺位使得农民无法从政府获得其期望的结果.这一矛盾已成为农民维权活动中最显著的矛盾. 2.政府发展经济与保护环境理念之间的矛盾 发展经济和保护环境之间本应该是相互促进的关系，但由于多年来我国奉行“经济指标至上”的发展观念，一些农村地区的基层政府在发展过程中“唯经济论”，盲目扩大招商引资规模，降低招商引资门槛，哪怕引进高污染、高能耗的项目也在所不顾.引进上述项目之后不但不对其进行环境监管，反而为其污染环境提供种种便利，对触犯环境法律的责任人百般包庇，gdp不断增长的同时当地的生态环境不断恶化.良好的生态环境是经济可持续发展的前提和基础，“先污染、后治理”这种本末
11、倒置的发展理念本应该予以摒弃，但对经济增长的盲目追求使得这一错误观念仍有生存空间. 3.农民对自然环境的严重依赖与其在环境保护中的双重弱势地位之间的矛盾 农业是最大限度依赖于自然的生产部门，农民的生活资料又很大程度上直接取自于自然资源，如饮用水、燃料、食物等.虽然随着生活水平的提高，农民获得生活资料的途径更加广泛，但从自然界直接获取仍是最主要的途径，这使得自然环境对于农民的生存和发展质量有更直接的影响.但农民在环境保护中却处于双重弱势地相对于污染企业的弱势和相对于城市居民的弱势.相对于污染企业的弱势地位，使农民在与污染企业谈判和抗争中处于劣势；相对于城市居民的弱势地位，使得农民在分配环境保护资
12、源、组织城市污染转嫁等方面处于劣势.这一矛盾使得农民的环境权益更容易受到侵害. 4.农民环境维权能力的薄弱与环境维权的复杂性、高成本之间的矛盾 首先，由于受到教育程度的限制，农民的环境维权意识不强，缺乏抵制环境污染的主观能动性；或者虽然有较强的维权意识，但不了解必要的维权知识，不知如何维权.其次，小农经济在当今农村仍普遍存在，农民之间的联系较为松散，这使得对集体力量依赖性较强的环境维权在农村难以开展.再次，基层政府的不支持也减弱了农民的环境维权能力.有的基层政府与污染企业关系密切，甚至包庇、纵容污染企业的违法行为；有的基础政府对农民维权活动抱有偏见，认为农民是在“胡闹”，为了保持当地社会稳定，
13、对农民的环境维权活动进行压制.另外，农民的经济条件也极大的限制了他们的环境维权能力. 与此同时，环境维权比一般维权更复杂、成本也更高.主要表现在：第一，证据收集的难度很大.环境污染损害的滞后性和复杂性使得环境污染案件的因果关系难以认证；另外，环保部门摄于政府的压力常常不敢出具鉴定或者不敢出具真实的鉴定.第二，环境维权的成本很高.证据的收集、因果关系的证明等都需要律师或其他专业人士的介入，这必然产生高昂的律师费、鉴定费用，受到自身收入水平的限制，农民无法支付这些维权成本.第三，维权结果的不确定性.即便农民花费大量人力、物力、财力收集证据、并向有关部门反映了相关情况，结果并不一定是公正的.污染企业
14、大多是当地政府的利税来源，地方保护主义严重干扰了正常的环境执法. 四、建议 完善相关政策及法律法规等立法方面的建议，早已引起国家的关注，我们无需“老生常谈”，我们在该部分提出的建议主要结合我们在调查中发现的农民维权困境，围绕“如何在实践层面保护农民环境权益”这一主题展开. （一）建立农村环保机构，保证环境保护资源的公平分配 鉴于现实中环保部门往往受制于地方政府，无法公正执法，因此应建立一个独立于地方政府，直接受环境保护部管辖的环保执法系统.为了弥补政府在农村环境保护方面的缺位，政府应建立农村环保机构并配备相应人员，提高基层环保执法者的业务能力；明确农村环保机构的职责和执法手段，防止权责不分，互
15、相推诿现象的出现；扩大对农村环境保护的投入，确保农村环境保护经费充足，环境检测设备齐全，为农村环境执法提供人力、制度和物质上的保障. （二）加强农村基层组织的作用 在调查中我们发现农民在环境维权方面对政府有严重的依赖性，因此作为沟通政府与农民桥梁的村委会无疑应该发挥更积极的作用. 目前我国农村已经普遍建立了村委会.根据村民委员会组织法的规定，村委会有负责办理本村的公共事务和公益事业的职责，这其中当然包括代表和维护村民的环境权益.村委会的普遍性和职责的法定性，由村委会代表农民主张环境权益无疑是一个“性价比高”的选择 但现实中村委会作为代表维护农民权益仍存在不少困难，第一，村委会代表农民维护环境权
16、益没有经费支持.目前村委会的经费很少，假如将本来就少的经费拿出一部分用于环境权益的维护，村级财政将更加捉襟见肘.为此，国家可以加大对村级财政的转移支付，提高村委会的活动能力；还可以赋予村委会为采取环境维权行动合理筹措资金的权利，但同时也要建立监督机制，防止该权利成为村委会谋取私利的手段.第二，村委会代表村民提起诉讼的资格在法庭上常受到质疑.现实中，法院常以村委会“与案件没有直接利害关系”为由，拒绝村委会代表村民提起诉讼，鉴于农民维权力量的薄弱性、环境污染的集体危害性、环境维权的复杂性等原因，法律应该确定村委会可以以原告的身份代表本村村民提起诉讼. （三）完善环境宣传教育体系，提高农民的维权意识
17、 农民是农村环境污染的直接受害者，提高农民的维权意识，对于改善农村环境意义重大.首先，应借助社会舆论、媒体等途径，增强广大农民对环保知识、环境维权等的认识能力，鼓励农民积极维护自己的环境权益.调查中我们发现，大众媒体在环境信息的传播方面已成为农民的首选，因此社会各界应利用好这个平台，提供更多易于农民接受的环保信息.其次，建立农村环境信息公开制度.目前地方政府或者对本地的环境状况不甚了解，或者有所了解但不对农民公开，这些做法是与我国的信息公开立法相违背的.因此，应尽快建立农村环境信息公开制度，为农民监督当地环境提供条件.再次，支持各种ngo向农民提供环境维权服务.这可以有效解决政府对农村环境资源
18、供给不足和农民对环境资源需求方面的矛盾.但我们在调查中发现，由于农民对ngo的了解较少造成农民在遇到环境问题时向ngo寻求帮助的意愿较小，因此，政府应该创造宽松的政策、法律环境，并加强引导，让更多的ngo走进农村和农民，为他们提供相关环境服务. （四）扩大法律援助制度的适用范围 目前中国的法律援助对象主要是生活困难的城市居民和居住在城市的农民工，不包括在农村居住的农民.其原因主要有：一，法律援助要求接受援助的对象“生活困难”，但农民没有固定收入，难以证明自己的收入状况.二，农村贫困面太大.我国农村人口比例较大，法律援助机构的力量和资源本身并不充裕，无法满足农村的需要.三，可以申请法律援助的事项较窄，农民因环境污染所受到的损失往往不符合申请法律援助的范围. 由于中国农村人口多，贫困人口数目较大，对农民提供法律援助关系到整个社会的稳定，因此，我国应针对农民的实际情况建立相应的法律援助机制.为了解决法律援助资源紧张的状况，该机制可以是一个多方参与的机制.一方面，政府应充分依托现有的法律援助机构和资源向农村倾斜，；另一方面，政府应鼓励并积极创造条件，让社会各界为农民提供相关的法律帮助. 本文为优秀实践分队调研报告（压缩版） 第11页 共11页