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1、农村公共法律服务供给体系完善与创新 2019年6月，司法部“法治乡村建设”提出要增强人民群众的法治获得感、幸福感和安全感，抓住了我国农村地区社会治理建设的关键。建设法治乡村是乡村振兴战略的内在要求，“治理有效”是乡村振兴的基础，但同样也是乡村振兴战略实施的薄弱环节。随着农村社会改革与经济的发展，农村地区传统经济结构与利益结构的重组与重构都带来了法律服务需求的增长。农村公共法律服务作为政府基本公共服务的重要组成部分，其供给体系长期滞后于农村经济社会的整体发展。加快建设和完善农村公共法律服务体系是建立健全自治、法治和德治相结合的乡村治理体系的重要组成部分，对维护农民基本权益、保障农民合法利益、推动
2、农村社会环境稳定具有重大的社会现实意义，有利于推动农村全面发展，保障乡村振兴战略的实施。 一、农村公共法律服务的概念与重要性 法治乡村建设离不开农村法律服务体系的建设。农村法律服务不仅包括公共法律服务，还包括其他商业性的法律服务内容与非正式的社会制度等一系列与法治建设有关的服务类型。农村经济和社会的变革改变了农村居民对法律的认知薄弱与对法律服务的不信任情况，法律服务需求不断增加，出现了政府公共法律服务不足与市场法律服务供给的不协调，影响农村法律服务供给与需求的结构性不匹配以及质量性法律服务的缺失，不利于农村居民法律意识的强化，以及农村依法治理理念的形成。因此，区分农村公共法律服务与其他法律服务
3、类型，有利于构建稳定合理的农村法律服务供给体系，提高法律服务供给质量。 1.农村公共法律服务的概念。农村公共法律服务体系是政府公共服务的重要内容，是为了满足农村基本法律服务需求，具有社会兜底功能，区别于一般性意义的法律服务类型。它是政府公共管理职能与时俱进的体现，也是随着农村经济社会发展的发展和农村社会基本服务需求转变而改变的。因此，政府公共法律服务不是万能的，不能替代其他法律服务种类，受制于政府的整体资源有限性和资源配置能力，其法律服务效能是有界限的。综合来看，农村公共法律服务是由公共法律服务机构提供的、不以营利为目的的、满足农村地区基础性法律服务需求的政府服务方式，是政府公共管理和公共服务
4、职能的体现，是促进农村地区法治建设的基础性制度安排，具有保障农村公民基本权益、维护农村地区社会秩序与公平正义的基本功能，是提高农村社会治理水平并促进农村全面发展的有效手段。 2.农村公共法律服务的必要性。随着我国城市化进程的推进，农村地区人口流动频繁，经济结构发生变化，农村社会约定俗成的传统自治结构受到巨大冲击，随之而来的各种矛盾引发对法律法规的需求。但是，长期以来，我国农村地区法律教育缺失，法律意识不足，法律服务供给滞后，建立健全农村公共法律服务体系具有现实必要性与重要性。首先，农村公共法律服务体系的构建是农村经济社会发展变革的必然。我国城乡二元分割状态下，农村社会治理是村民自治与基层共治的
5、结合，虽然法治建设也获得了较大发展，但是，乡土人情与乡规民俗仍然发挥着巨大作用。但是，农村经济的变革与发展打破了传统乡规民俗赖以存在的社会条件，经济冲击带来的社会矛盾突破了农村传统治理手段的约束力，需要法律的公平性、威慑力与判断力解决新的社会矛盾。其次，也正是我国传统农村治理体系，导致农村地区普遍法律认知不足。农村地区内在法律意识与认知的缺失不足以支撑社会变革对法律需求的实现，需要建立农村法律服务体系，增加农村法律服务供给，保障农村地区社会公平与正义，推动我国农村地区社会治理水平与法治建设的必然。 二、农村公共法律服务供给体系存在的问题 1.农村公共法律服务资源供给不足，供需差距大。我国法律资
6、源的地域分布、城乡分布严重不均衡，农村公共法律服务的人员供给更是严重不足。以律师为例，根据2019年司法部公布的数据来看，我国2018年执业律师42.3万人，按我国14亿人口计算，每万人拥有律师为3人。从地域分布来看，其中70%以上集中在中东部经济较为发达的省份，而其中大部分又主要集中在这些省份的中心城市。这就导致广大农村地区，甚至经济欠发达城市法律专业人才的相对短缺。在农村建设公共法律服务体系之时，难以有足够的专业法律人才开展法律服务工作。另外，各地区农村的公共法律服务经费保障不足。长期以来，我国政府财政支出中不包含法治建设类的服务购买等，农村公共法律服务建设支出缺乏稳定的经费保障，导致农村
7、公共法律服务资源供给缺口大。 2.供给方式单一，供给主体固化。长期以来，公共法律服务作为政府公共服务产品，一直由政府部门提供，通常是司法部门设置下属机构、站点或服务窗口，由司法工作人员直接服务于法律需求者。尽管随着技术进步，公共法律服务借助网络平台，服务类型增加，但是，仍然没有改变政府作为服务供给者，直接提供服务的方式。尽管部分地区已经开始以政府购买服务的方式扩大公共法律服务覆盖范围以及服务深度，但规模较小，影响力还没有完全发挥，特别是在农村地区，专业法律工作人员与机构在公共法律服务提供过程中的作用不显著。在这种供给方式下，由于政府司法工作人员有限，人员配置捉襟见肘，严重制约了公共法律服务的质
8、量提升，不利于农村公共法律服务体系建设与长远发展。 3.公共法律服务流于形式，服务质量参差不齐。在人员配置与经费保障均不足的情况下，我国农村地区公共法律服务体系的建设缺乏有效实践的推动条件。在我国长期城乡二元发展结构下，城市与农村的公共法律服务需求差异较大，城市公共法律服务的形式虽然有借鉴意义，但不能照搬，需要根据农村社会发展需求开展深入的探索与创新，这也导致了农村公共法律服务体系的建立在初始阶段进程较慢。另外，公共法律服务所涉及的内容方方面面，各地区还没有形成统一的服务体系与内容设置，缺乏服务标准，。再加上服务提供人员对农村地区社会文化不了解，缺乏农村公共法律服务经验，无法提供具有针对性的有
9、效服务，这些都影响了农村地区公共法律服务的质量与水平。 4.服务资源配置不合理，服务效能较低。公共法律服务提供的广度与深度与当地经济发展水平有较大关系。经济发展水平相对较高的地区，专业法律服务人员从事商务性质法律工作的可能性也更大，导致公共法律服务的相关资源分配不足，因此，大部分农村公共法律服务的提供者以政府基层司法工作人员为主。而随着城乡一体化的发展和技术的升级，很多地区借助互联网技术，协调城乡公共法律服务资源配置。但是，仍然有很多地区没有认识到农村公共法律服务的重要性，压缩农村法律服务资源数量，人为造成城乡法律服务资源不均衡，出现城市法律服务资源闲置和农村法律服务资源不足的矛盾，这样不仅影
10、响了公共法律服务资源的有效利用，还导致整体公共法律服务效能较低，影响农村公共法律服务的推进。 5.公共法律服务管理不当，管理机制不健全。农村公共法律服务发展较晚，并且由于我国区域经济发展水平差异较大，各地区对公共法律服务的探索也不一致。有些地区通过设立专门的乡镇公共法律服务站和网点，以期实现大范围的农村公共法律服务覆盖。但是，公共法律服务作为政府公共服务内容的历史较短，目前仍然属于较新的政府服务形式，特别是我国农村地区较为广阔分散，对公共法律服务的界定差异较大，各农村地区设立的司法机构的行政属性仍存在质疑，缺乏明确的制度与组织保障。也因此，给农村公共法律服务工作的开展以及管理带来了较大的困难，
11、没有明确的管理机制，制约了公共法律服务机构职能的有效发挥，也造成部分公共法律服务机构的成立与建设流于形式，没有实质性工作进展。 三、农村公共法律服务体系构建出现问题的原因 1.公共法律服务意识不足。虽然我国政府从上到下都在着手推进农村公共法律服务体系建设，但是，由于各地区发展进程不同，很多地区，特别是经济欠发达地区，仅仅是为了推行上级政府政策实施，却并没有认识到公共法律服务的重要性与必要性，缺乏公共法律服务意识，重视不足，导致农村公共法律服务体系构建时各政府部门职责不清、界定模糊、支持不足等问题。而受中国农村传统观念影响，很多农村地区仍然坚信多一事不如少一事的息事宁人思想，认为以法律解决问题反
12、而会激化矛盾，冲击农村传统的乡俗民规，缺乏以法律维护自身权益的意识。农村公共法律服务本由政府提供，且服务于民，但是供需双方意识上的不正确认识却使得公共法律服务体系构建困难重重。 2.公共法律服务宣传不到位。农村经济发展的落后造成了信息流通的不对称，农村地区的法治建设相对较为落后，法律意识淡薄，对法律服务的认知有限，对公共法律服务认识不足，误解较多。尽管农村地区法律需求日益增加，但是很多地区不了解公共法律服务的性质与服务的内容，能够主动寻求公共法律服务的数量却很少。同时，由于缺乏宣传，公共法律服务定位不清晰，造成农村基层政府、农民以及公共法律服务提供者的互相猜疑，基层政府认为公共法律服务替代了其
13、在社区管理中的作用，农民认为其为政府派出，并不会真的维护自身权益，导致公共法律服务无法工作开展困难。 3.公共法律服务与管理标准缺失。农村公共法律服务缺乏统一的可借鉴的标准与模式。在公共法律服务的内部运行与管理方面，农村公共法律服务该由哪些部门参与并没有明确的规定，内部协调与管理机制不明确、各部门之间沟通与衔接不通畅，甚至存在部门间相互踢皮球现象，不利于对法律问题需求的解决，降低了公共法律服务体系的作用和公共法律服务的有效性。而在公共法律服务体系的构建上，农村地区涉及的服务类型、服务模式以及政府各项资源的来源、配置与保障机制并不明确，大部分地区的具体实施时以上级政府的重视程度而定，造成各地区在
14、公共法律服务的职责与内容上差异较大，没有统一性。同时，对已经开展相关工作的地区的绩效考核、监督管理与统筹指导等均处于探索阶段，缺乏规范的、明确的工作标准与参考依据。 4.公共法律服务的定位不清晰。公共法律服务的属性与目标定位直接关系到这一体系在实践中的推广与应用。但是，公共法律服务不同于教育、医疗等公共品的供给。作为政府公共服务的重要内容，教育与医疗具有独立的、明确的定位与划分，在政府工作中占有重要地位。而对公共法律服务的行政属性与职责目标等方面的认识仍然存在质疑与争论。而正是这一发展与完善过程，造成公共法律服务相关的政策与法规的不稳定性，使得各地区在政策理解与实践操作中存在较大的犹疑与不确定
15、性，直接影响了政府、社会组织以及法律工作者在公共法律服务中的职责定位，不利于激发各方提供服务的积极性，影响了农村公共法律服务的深度与广度，不利于农村法治建设。随着公共法律服务体系的建设实践，公共法律服务的属性界定与目标定位还需要进一步探索与完善。 5.公共法律服务资源配置方式落后。我国公共法律服务资源配置的不均衡与资源配置方式具有直接关系，由于法律服务资源配置方式较为简单落后，无法有效的整合地区内各类法律服务提供者参与公共法律服务。比较典型的是，现有农村公共法律服务资源配置中，主要以政府供给为主，社会与市场力量参与较少，政府购买不足，无法实现社会与市场法律服务资源的下沉，造成资源的有效利用率低
16、。教育与医疗等公共服务的提供过程中，已经探索出具有较高资源配置效率的模式，其实践也证明，政府不仅是政府公共服务的供给者，更是公共服务供给的协调者与指挥者。政府发挥协调全社会资源的力量提供公共服务比政府本身作为直接供给者更重要。 四、完善农村公共法律服务体系的对策建议 1.明确农村公共法律服务定位，确立职责范围。推动农村公共法律服务体系的关键是明确农村公共法律服务的职责定位，以确立政府、市场以及社会机构在构建农村公共法律服务体系中的作用，并以此确立其具体的职责与服务范围。这需要在符合政府公共服务职能基础上，深入探索公共法律服务与其他公共服务的区别，在区分公共法律服务与其他公共服务的个性与共性特征
17、后，依据农村地区经济与社会发展形势，综合农村经济社会改革中可能遇到的法律问题，确立公共法律服务基本职能，并赋予农村公共法律服务的基本准则与地方执行的灵活性，合理调动法律服务供给资源，保证政府公共服务均等化。 2.完善公共法律服务组织体系，保障服务供给稳定。完善的组织体系是保障农村公共法律服务供给稳定的基础制度安排。只有成立了专门性公共法律服务机构，才能有针对性的根据各地区农村社会发展状况设置公共法律服务机构，布局公共法律服务机构网点，真正实现农村公共法律服务硬件下沉，提高农村公共法律服务机构的覆盖能力和服务能力。另外，还要完善公共法律服务体系的内部运行与管理机制，构建由政府主导、职能部门主管、
18、协同各政府部门及社会力量参与的运行管理体系，明确权责分配，厘清利害关系，充分调动公共法律服务供给多方主体的积极性，形成农村法律公共服务供给合力，确保农村公共法律服务供给方多元化与稳定性。 3.协调公共法律服务资源，提升服务供给质量。由于经济发展水平落后，农村地区公共法律服务体系建设最需要的是专业人才和专用物的短缺。保障人才供给，需要政府在工作中大量引入专业法律服务人才，增加政府公共管理法律人才招聘，或者与当地法律机构开展合作，开展专业律师志愿服务项目；同时，调整城乡法律人才不均衡状态，探索城乡法律专业人员公共服务轮岗制度。在经费保障上，一方面要增加政府直接财政投入，成立专项资金，改善农村公共法
19、律服务硬件设施；另一方面，增加政府购买服务，通过社会组织直接参与农村公共法律服务体系建设，引进现代技术法律服务平台，提高法律服务效率。 4.健全农村公共法律体系，保证农村公共法律服务有法可依。乡村法治化是完善农村公共法律服务体系的最终归宿，有法可依是推动农村公共法律服务体系日益完善的重要环节，同时，农村经济与社会的变革也需要有法可依。一方面，要完善公共法律服务立法。公共法律服务作为政府公共服务的重要内容，需要有法可依。另一方面，随着农村社会变革，农村地区出现了新的法律问题，有些原有相关法律法规不再适用新的法律问题，需要根据新的发展形势作出调整和修改，与时俱进，减少农村问题中的法律空白要保证公共法律服务过程中法律援引与适用正确。 参考文献 1孙雪琳.农村公共服务供给能力提升的实践探索-以XX省XX市将口镇为例j.广西农学报，2016，31（5）：69-72. 2贾念.浅析我国乡村法治建设的完善路径j.法制与经济，2018，448（7）：83-84+99. 3朱剑慧，伍艳，肖文辉.推进基层公共法律服务体系建设面临的突出问题及对策建议-以XX省XX县区为例j.学习月刊，2018，638（10）：25-27. 4张欢欢.城乡协调发展视域下农村公共法律服务体系的定位与总体构建j.智库时代，2019（10）：287-289. 第11页 共11页