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1、近五年我区的财政收支基本状况分析及对策建议 按照分税制财政体制的要求，健康、稳定的县级财政必须具备稳定的收入来源，合理的支出结构，良好的资金效益和完善的财政体制。随着构建和谐社会目标的建立，县级财政的任务更加繁杂艰巨，基础地位亟需加以巩固。受经济发展水平、财源结构和传统体制的影响，目前*财政收支状况呈现出财政自主性收入增长乏力、刚性支出膨胀、债务负担过重等诸多问题，不仅严重制约了区乡经济的发展，甚至危及基层政权建设和社会的稳定。鉴于此，我们对*近五年的财政收支基本状况进行了认真分析，查找了困难成因，并就完善收支管理、夯实地方财力、促进区级财政早日走出困境提出了具体思路和对策建议。 一、基本现状
2、 *是1993年经国务院批准在原县级XX市基础上一分为三后设立的一个县级农业经济大区，是XX市唯一的XX县区，全国产粮大县之一。全区国土面积1020平方公里，其中耕地面积45.4万亩，辖3乡、8镇、2场、4街和1个经济开发区共18个乡级建制单位，总人口82.3万人，其中农业人口近50万人。 *成立后，承担了原县级XX市的绝大部分债务，1993年”分家”时，*财政负债即高达1.5亿元。同时县区分家时绝大多数离退休人员留在了*，再加上以前按政策需安置的大中专毕业生和复退军人，导致财政供养人数居高不下。2002至2006年间，*gdp环比增长0.15，财政一般预算收入年均增长11.9，地方可支配财力
3、年均增长26.8，财政一般预算支出年均增长25.1。从这组数字看，区级财政可支配财力增长幅度低于一般预算收入的增长，更低于gdp的增长幅度，增加的财力主要用于维持高速增长的经常性支出。据统计，2006年，全区财政预算内可用财力为42001万元，而当年财政保障的工资性支出就高达29052万元，占可用财力的69.2，可用财力中地方一般预算收入提供的财力仅占29.9，而上级各项转移支付及补助占可用财力的比例高达70.1。全区财政必要的支出基本上是依靠上级各类转移支付及补助维持，属于典型的”吃饭财政”。 二、近五年财政收支状况 （一）收入 2002年，全区完成财政收入15535万元，地方一般预算收入8
4、499万元。 2003年，全区完成财政收入16651万元，比上年增长7.2；地方一般预算收入9044万元，比上年增长6.4。 2004年，全区完成财政收入16456万元，比上年下降1.2（均指自然增长，未考虑可比口径，如出口退税政策调整和农业税降率等因素。下同）；地方一般预算收入9524万元，比上年增长5.3。 2005年，全区完成财政收入21100万元，比上年增长28.2；地方一般预算收入10822万元，比上年增长13.6。 2006年，全区完成财政收入27165万元，比上年增长28.7；地方一般预算收入12541万元，比上年增长15.9。 （二）支出 2002年全区地方一般预算支出2285
5、0万元，其中区直财政支出16352万元。 2003年全区地方一般预算支出25535万元，比上年增长11.8，其中区直财政支出18630万元，比上年增长13.9。 2004年全区地方一般预算支出27827万元，比上年增长9，其中区直财政支出20367万元，比上年增长9.3。 2005年全区地方一般预算支出35017万元，比上年增长25.8，其中区直财政支出27026万元，比上年增长32.7。 2006年全区地方一般预算支出45819万元，比上年增长30.8，其中区直财政支出37221万元，比上年增长37.7。 三、财政收支的主要特点 近几年来，*财政经济发展及预算收支执行面临的有利条件和不利因素
6、并存。一方面，区域经济的协调发展促进了重点税源企业、重点工程建设项目的增收。恒安、维达、孝襄高速公路等一批大型项目相继扩能，烟草企业改变结算方法带来的增收因素，都为财政收入的增长创造了良好的条件。另一方面，农村税费改革的实施及政策性减收增支因素的相继出台，导致收入增速趋缓，支出居高不下。2003年取消除烟叶外的农业特产税、2004年农业税率降低3个百分点、2005年全面免征农业税、个体工商税收多次提高起征点、出口退税机制改革、2006年增资及2007年调整津补贴等政策性减收增支因素的相继出现，导致收支平衡难度不断加大。收入在连续几年高增长的情况下，税源呈现萎缩趋势。尽管存在诸多困难，全区收支预
7、算执行仍成效明显，有力地促进了区乡财政经济的发展。突出表现在： （一）收入方面 一是收入规模连年攀升。1993年建区时，*财政收入仅为3746万元（含农业四税1200万元）。1998年财政收入突破亿元大关，到2005年财政收入突破2亿元，达到建区时的5.6倍，年均递增15.6。从近五年的情况看，2006年，全区财政收入达到27165万元，比2002年的15535万元增加11630万元，增长74.9，年均净增2907万元，年均递增15。 二是收入质量逐年提高。2006年全区完成工商税收19117 万元，占总收入27165万元的70.4；实现一般预算收入12541 万元，占总收入的46.2。五年来
8、，工商税收占财政收入的比重每年提高1.4个百分点，一般预算收入年均增长11.9。财政收入中列收列支、外调、空转大幅压缩，占财政收入比重由2002年的9.3下降到2006年的1.9以内。 三是收入结构不断改善。区直收入占全区财政收入的比重逐年上升，由2002年的55.3提高到2006年的75.2，在全区财政收入中发挥着带动和支撑作用。工商税收的四分之三以上来源于区直。 四是收入秩序日趋规范。切实推行依率计征、查帐征收、应收尽收、无收禁收，建立健全了“自行申报、微机管理、集中征收、重点稽查”的税收征管模式，征缴秩序明显好转，税务部门执法权威性逐年增强。2006年全区工商税收自行申报率达90，其中区
9、直达95以上。 （二）支出方面 一是支出规模不断扩大。2002年，全区财政支出22850万元，2006年财政支出达到45819万元，比2002年增长100.5，年均净增5742万元，年均递增19，较好地满足了社会各方面对财政资金的需求，维护了社会稳定的大局。 二是支出结构逐年优化。（1）工资性支出大幅增长，兑现标准逐年提升。2006年支出额为29052万元，比2002年增长66.4，年均递增13.6。自2006年起，实现了区直财政全额供养单位在职人员基本工资及国家和省人事部门出台的津补贴全额兑现、离退休人员基本工资及国家、省、市出台的津补贴全额兑现、乡镇基本工资及国家出台的津补贴全额兑现。并确
10、保了区乡工资按月同步拨付。公用经费按年初区人大、区政府通过的实施方案按月进行拨付。（2）社会保障支出逐年增加。2006年，财政专项用于干部职工养老保险、医疗保险、企业改革、职工解困和提高三条保障线水平的支出，仅区直就达7094万元，比2002年增长6.1倍。（3）其它支出比重逐年下降。特别是动用财政资金修建”楼堂管所”等非生产性支出、参观考察等消费性支出得到有效控制，支出比重由2002年的3.9下降到2006年的1.1。 三是支出效益明显提高。坚持以人为本，建立财政支出的优先次序，积极推进财政改革，大力压缩不合理支出，把节约的资金投向有效益的财源建设，提高资金使用的经济效益。随着工业园区建设步
11、伐的加快，项目入驻条件日趋优越，产业聚集效应日益明显。截止2006年底，已有15个投资过5000万元的工业项目入驻园区，形成了20亿元以上的生产能力，已入园企业2006年实现税收6000万元以上，占全区税收收入的30.8。 四、存在的主要问题 近年来，*财政状况虽有较大改善，但仍存在一些突出的困难和问题，保工资、保运转、保稳定的压力依然很大。突出表现在： 1、地方可用财力增长滞缓。近五年来，*财政收入每年净增2900万元以上，尤其是近两年，随着全区财政收入规模的不断扩大（2005年财政收入首次突破2亿元，2006年国税部门收入首次突破1亿元），财政收入质量明显提高（2006年全区税收收入完成1
12、9509万元，占财政收入的比重为71.8）。与此同时全区地方一般预算收入逐年增加，2005年首次突破1亿元，2006年全区完成地方一般预算收入12541万元，比上年增长15.9。但是，与收入的连年大幅增长不相适应的是，全区财政实际可供分配的财力与其他县（市）相比差距却逐年加大。2006年，全区共完成工商税收19117万元，而其提供的地方可用财力仅为6880万元。从国税部门来看，全区招商引进发展工业经济的成效主要体现在国税增收上，2004年国税比上年增收1000万元，2005年增收2200万元，2006年增收2500万元，但国税部门提供的一般预算收入还不到全区一般预算收入总量的20。从地税部门来
13、看，近年来地税收入的增长主要依赖路网、电网、基建重点工程等“机遇性”税源，约占地税总收入的13以上，收入增长缺乏常规性、稳定性的税源支撑。此外，近年落实下岗失业人员优惠政策、个人所得税起征点提高等政策性减收因素均主要集中在地税部门。种种因素的存在，导致地方可用财力在收入大幅快速增长的情况下相对滞缓。 2、财政支出压力逐年加大。极为有限的可用财力，在首先确保人员工资、保政权稳定、保机构运转的前提下，必须确保各类政策性支出需要。随着国家对教育、政法、科技、新农村建设、计划生育、社会保障等各类重点支出的刚性保障政策相继出台，政策性提标晋级、增人增资以及财政各项改革的深入推进，区级财政的投入力度逐年加
14、大，配套保障水平和范围不断扩展，已经使区级财政不堪重负。仅以人员经费为例，从2002年到2006年，区级财政一般预算收入由8499万元增加到12541万元，年均增长11.9；而人员经费支出则从17460万元增加到29052万元，年均增长16.6。工资性支出的不断增加，使区级财政收入增长幅度已经无法满足财政的一般性支出。与此同时，按照财政支出“向事关群众切身利益的工作倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向改革创新倾斜”的原则，区财政集中财力办大事，投入大量资金用于区委区政府重大决策支出保障，尤其是工业园区建设。自2002年以来，已累计筹措资金2.66亿元投入孝南经济开发区基础设施及相关建设。支出
15、的刚性增长与地方财政收入特别是可用财力的不定性增长形成了强大的反差，使区乡财政收支难以平衡，财政运转承受着巨大的压力。2006年，全区实现财政支出45819万元，与当年可用财力相比，收支缺口为3818万元。 3、财政保障水平较为低下。由于财政收入增长较政策性支出增长缓慢，中央和省出台的增资政策无力及时和全额兑现，拖欠额度较大。庞大的人员支出和脆弱的税收能力使*的财政运转承受着巨大的压力。多年来，省、市出台的众多涉及干部职工个人利益的政策都无力兑现。区直机关除政府大院及个别单位安排了部分仅能维持水、电、通讯等保障运转的公用经费外，其他单位的公用经费财政均未能列入预算。2006年，全区工资性支出为
16、29052万元，占财政总支出的63.4；一般公用经费支出为4074万元，仅占财政总支出的8.9。此外，城乡最低生活保障面小，保障水平较为低下。由于无力支持工农业生产的发展，致使孝南财政陷入“越保吃饭困难越大无力搞发展越不发展越难保饭吃”的恶性循环怪圈。 4、财政运行风险日益显现。在财力极为有限的情况下，区乡两级为加快经济社会发展，政府只能举债投入建设。据调查统计，到2006年底，全区区乡两级（不含村级）财政负债高达13.25亿元。剔除粮食、供销企业政策性挂账4.52亿元，区乡两级政府负债仍高达8.73亿元（其中区级债务6.22亿元，乡镇债务2.51亿元）。由于财力增长缓慢，财政运转艰难，200
17、6年区乡两级又新增债务7315万元。区直负债中原县级XX市遗留下来的债务还占有相当比重。近几年为了减轻农民负担出台的一系列政策，进一步增加了乡镇运转和还债的难度。巨额的历史欠账使财政不堪重负，严重制约了区乡两级政府职能的正常发挥，并已成为影响区域社会安定的最大隐患。 五、原因分析 1、经济发展滞后，收入渠道过窄，财源建设后续乏力 区级财政困难的根本原因是经济发展滞后。具体来讲，一是自然条件差，滞留传统农业经济，制约了第一产业的发展；二是基础设施差，工业经济基础薄弱，民营企业发展缓慢，制约了第二产业 的发展；三是思想不解放，信息不灵通，小城镇建设步伐缓慢，制约了第三产业的发展。经济发展滞后，影响
18、了财政收入的快速增长。一是财力增长受制约。*国税的主体税种是增值税，而增值税收入大头上划中央，返还比例较低，税收返还增长率采用环比计算，严重制约了基层财力增长。二是地方税收体系薄弱。分税制把大税种的小部分、小税种的大部分留给地方，区乡财政获取的可支配财力进一步减少。在与中央、省、市的“分灶”、“切块”中，区乡级财政拿了个“死面团”，仅有的税源分布零散，征收难度大，增长弹性小，难以成为地方财政收入的主要来源。三是收入结构不合理。主要是区级财政缺乏高附加值、高税率产业，加之财政收入渠道过窄，收入极不稳定。 5、财权事权分离，权利义务失衡，管理体制不够健全 县级财政收支状况之所以举步维艰，其制度根源
19、在于当前对县级的财政体制和管理方式与改革和发展的新形势不相适应。受”财政自利”观念影响，一方面财权逐级上收，财力向上集中；另一方面事权及责任不断下移，改革赋予的责任与义务最终都落到县级财政头上。政府间的事权及支出划分没有随财权的划分进行相应的调整。一是部分中央事务由县级财力安排。如属于基本国策的义务教育、计划生育等。以*为例，至2006年底，义务教育支出平均占到区总支出30.1，占可用财力的32.7以上，且年年呈刚性增长之势，仅此一项耗去地方近三分之一的财力。二是中央安排给地方的支出项目，要求县级配套的项目过多、过杂、过滥，与实际情况脱节，使县级财政难以统筹安排，进一步加剧了县级财政的困难。三
20、是市县（区）征管体制与事权不对等，社会事业发展资源缺乏统一规划，整合、利用不足。以*为例，由于历史和现实的原因，一些本应由市区共同参与的社会事务如XX县区治安、XX县区改造、XX县区防洪安全、XX县区子女就业、复员转业军人安置、农民进城务工培训、XX县区居民最低生活保障、计划生育管理、XX县区居民九年义务教育、医疗保障与公共卫生等绝大部分均由*承担。而按照市区税收征管体制，与房地产交易相关的税收以及土地出让收入等区级未征收管理，其征管权和利益在市政府。但与此同时，*需每年对市按理论算账上划城建税，其中区直、XX县区四街及少数乡镇上划比例高达100。在区级税源本就十分紧缺的情况下，对包括烟草企业
21、所得税、XX县区范围内的契税、耕地占用税等在内的一些区域主要税种*却不具备征收管理权限。市区利益分配的不均衡还集中表现在一些政策的出台制订和实际操作上，如投资主体、纳税对象与征收机关的确定划分缺乏依据、尺度不一，“同城不同税赋”、“同城不同酬”等现象长期存在。造成财权制约事权、事权脱离财权，权利与义务不对等的不合理分配格局。 六、措施及对策建议 1、规范预算体制，细化预算编制，提升预算管理水平 规范预算体制的关键是在人大与政府之间、财政部门与其他部门之间以及财政部门内部之间合理配置预算职能，从法律上形成预算编制、执行、监督既相互制约，又相互分离的预算管理和制衡机制。一是应加快政府预算法、税收征
22、管法、转移支付法等法律的制定和完善，从法律的高度对政府预算的性质、管理体制、部门与机构间的职能等进行科学界定，构建民主理财的管理体制，把预算分配决定权和调整权真正赋予人民代表大会。二是要完善复式预算体系，提升政府资源配置效率，逐步建立政府经常性预算、国有资本预算、社会保障预算和债务收支预算，在划清资金性质和明确资金分类的基础上，加强人大对预算外资金、社会保障基金、专项资金和政府性债务的监督；在规范化的基础上，将部门的职责加以量化，将各部门预算收支数额、资金支付方式和到位时间在年初的部门预算中清晰反映。预算一经确定，确保其严肃性，不得任意追加和变更，不打赤字预算，并加大依法执行预算的力度。三是构
23、建一套科学合理的政府公共账户体系，实现预算与执行、决算的有效衔接。通过政府收支分类改革的深入实施、财政总预算会计及行政事业单位预算会计的合理调整，形成一套能够全面、及时、准确地反映政府收支情况的公共账户体系，着重解决预算、执行、决算之间管理脱节、信息不畅的问题，切实提升预算管理水平。四是以项目预算评价为起点，逐步建立区级财政运行评价体系，对财政收支全过程进行总体绩效评价，以期用尽可能少的征管耗费，筹集更多的财政资源；用尽可能少的财政支出，提供更多、更好的社会公共服务。 2、拓宽增收渠道，完善调控手段，夯实地方可用财力 要把财源建设的重点转移到增强财政发展后劲上，把财政收入的增长建立在稳定的经济
24、发展之上。一是加强税收征管、税源评估和级次稽查，挖掘政府非税收入潜力，完善责任考核办法，实行主要领导抓收入负责制，对应纳入国库管理的资金做到分文不少，坚决杜绝财政收入的“空转、截留、坐支”等现象，从机制上确保财政收入的稳定增长。二是本着“多予、少取、放活”的原则，牢固树立公共财政和城乡协调的理财思想，做好财源建设的项目选择工作，努力提高项目科技含量，逐步形成工业、农业与第三产业协调发展，区乡全面推进的多元化、多层次、多渠道的新型财源体系。同时进一步完善财源建设管理机制，实行重点财源项目调度制度，克服和杜绝低层次、低水平的重复建设。三是充分发挥财政杠杆作用，全面整合发展资金，实行政府引导、财政牵
25、动、多方出资、市场化运作的新机制，拓宽财源建设投入渠道。并在资金整合的基础上完善资金的调控手段，避免资金多头管理、分散投资或撒“胡椒面”的现象。四是加强土地资源的资本运营。抓住建设社会主义新农村的战略机遇，统筹城乡土地利用，以出让土地使用权换取资金、技术、先进管理经验和管理人才向本地的聚集。五是突出工业在县域经济中的主体地位，以信息化带动工业化，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。六是积极支持金融体制改革和创新，尽快建立农业保险体系和中小企业投资担保体系，促进中小企业和非公有企业快速发展。努力调整和优化税源结构，使区域财源建设项目对财政收
26、入的贡献逐年递增，地方一般预算收入占财政总收入的比重进一步提高，不断增加地方可用财力。 3、严格支出管理，加大保障力度，提高资金使用效益 要不断完善财政分配方式，提高公共财政保障能力，从满足社会公共需要出发，调整和优化财政支出结构。一是大力精简财政供养人员，遏制行政经费的过度扩张。建议将财政供养的行政事业单位人员编制管理和工资审批上收一级，从源头上控制财政供养人员的极度膨胀。在完善财政供养人员数据库管理的同时，建立财政供养人员底账，对在职人员进行定期登记。对行政机关事业单位的人员经费，按编制内实有人员和国家规定的工资、福利标准据实安排；差额补助单位的补助经费，分别按标准安排；对超编人员、无编人
27、员，一律不予供给，从预算内取消经费列支；对非财政供养人员实施企业化管理，尽早与财政脱钩，以减轻财政压力。二是加强公用经费和项目支出管理。要严格按照人员经费公用经费一事业发展经费的先后次序，据实安排支出。在零基预算和部门预算的基础上，推行“定额包干，超支不补，结余留用”式公用经费管理，按照确定的一般公用经费支出定额标准，从严控制“人、车、会、话”等非生产性支出，严格控制公用经费支出不断膨胀、其它经费向公用经费转嫁的现象。与此同时，逐步收缩项目支出范围，压缩财政投入项目建设的规模和力度。三是在确保工资及津补贴发放、保稳定和机构运转的前提下，对教育、政法、科技、新农村建设、计生、社保等政策性支出需要
28、视财力状况安排和保障，努力提高支出效益。四是做好区乡财政基本保障需求分析，逐步提高区乡政权运转保障程度，使财政支出结构渐趋合理和优化。 4、改革财政体制，完善税收体系，合理界定支出责任 现行分税制下县乡政府承担的支出范围和内容比较宽泛，而留给县乡财政的收入项目和征管职能却极为有限，体制性矛盾集中反映在县一级。因此，迫切需要在科学界定政府职能的基础上，合理划分各级政府间的主体税种和财权与事权。在事权划分上，县级财政应尽可能退出一般竞争性领域，职责范围尽量收缩在公共服务、公益性投资、公共基础设施建设和管理上；乡镇财政的职能应尽快从过去的收支分配和行政管理转变到向农民提供服务上来，重点在环境治理、农
29、村市场经济秩序维护、公共疫情防治、公共信息发布、公共资源管理和农村教育培训等方面做好服务，从而合理配置政府财力、提高工作效能、降低行政成本。在各级政府之间应确立公共财政的责任原则，即“谁出政策，谁拿钱”，合理界定支出责任。一是将过去不适合下放基层的事权逐一上收。进一步明确中央对县区在大型公益事业等经济性事务方面的事权责任和承担份额，如义务教育、卫生防疫、资源保护和环境治理等涉及国民素质和国计民生的费用应由中央和省级财政提供，县级政府负责服务和管理，以便统一规划、统一调控、协调发展。二是将本应属于县级职能范围的行政权相应下放。如将目前垂直管理的工商、税务、国土资源、食品药监等三权在上的职能部门还
30、权于县级政府，从体制上完善县级行政职能，解决基层政府“小马拉大车”的问题。这样不仅可以减轻基层政的协调难度、降低政府的税收成本，而且有利于理清政府间的责任关系，避免项目层层配套、资金上下“钓鱼”，从而解决目前在的财权集中和事权分散的局面，保证县级政府在市场配置资源难以奏效的领域内发挥应有的作用。 5、化解政府债务，防范财政风险，构筑良性运转机制 防范区乡财政风险，事关区乡经济可持续发展、区域经济和城乡经济协调发展。要根据区乡财政和经济的具体实际，在科学创新和标本兼治的基础上确立风险防范的正确思路，尤其是把化解债务作为考核干部任期目标和工作实绩的重要内容。鉴于区乡债务是在一定的历史条件下形成的，
31、并由多种因素综合影响，因此化解债务也应采取多管齐下、分类分批、综合治理。一是根据预算编制、预算审批、预算执行相分离的原则，在改革现行预算会计制度的基础上，以权责发生制为依据，编制财政风险预算和还本付息计划，建立严格的政府债务预算编制、审批制度和一套科学的监控预警机制。在预算编制过程中充分考虑风险因素，预留风险准备金，从而确保债务项目与经济社会发展相适应、政府债务负担与财政承受能力相适应。二是结合地方实际制定财政风险控制指标，建立政府举债听证、人民代表大会及其常委会通过和上级审批制度。并在分清债务性质、挤出债务水分、遏制债务再生的基础上建立债务管理档案，制定切实可行的债务化解方案。三是在控制增量、消化存量、化解风险的基础上，对措施有力、工作到位、成效显著的给予奖励；对作风拖沓、措施不当、无明显效果的进行处罚，从而建立起结构优化、规模适度、功能合理、良性运转的债务管理新机制。 第17页 共17页