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1、，国Inducing Urban Culture Heritage Management into Urban Planning Management XIAO Jlanll Abstract:By comparing concepts of w也anplanning management and urban cultural heritage management，it is maintained that urban cultural heritage management is a part of urban planning management.The relationship be
2、tween the two is getting increasingly c1oser.Nonetheless，they are isolated in China.After analyzing the relationship between urban planning management and urban cultural heritage management，it is thought that urban cultural heritage conservation is a special type of urban planning.Urban cultural her
3、itage management should be contained into urban planning management，inc1uding bringing of who to manage，what to manage and how to manage.Keywords:urban cultural heritage management，contained，urban planning management 中图分类号TU984 文赋标识码A 文.编每1民0-3363(28)01-0111-08作者简介肖建莉，同济大学建筑与城市规划学院，博士.同济大学经济与管理学院，博士
4、后.Shir1ey 28年第1期，总第173期辙椒，刽攀刮纳入城市规划管理的城市文化遗产管理肖建莉提 通过对城市规划管理和城市文化遗产管理的概念比较，认为放市文化遗产管理是城市规划管理的组成部分。且两者的关系日益密切，但中国存在两种管理相对分离的现象。在对两者的关系进行剖析后，认为 城市文化遗产保护是一种特殊的城市规划。城市文化遗产管理应该纳入城市规划管理中，包括管理主体、管理对象和管理手段的纳入。关键词城市文化遗产管理纳入城市规划管理1 城市文化遗产管理与城市规划管理的概念比较1.1 城市文化遗产管理城市文化遗产管理是文化遗产管理的组成部分。文化遗产管理是为保持文化遗产资产的文化价值以满足当
5、代和未来人类享受的需要而进行的系统化保护。当前.文化遗产保护的原则已经在众多国际承认的法规和宪章中得以确定.如威尼斯宪章(VENICE CHARTER，ICOMOS，1994)和联合国教科文组织的世界遗产公约(UNESCO World Heritage Convention)等。许多国家把这些原则纳入了该同的遗产保护的立法中或者遗产管理的政策中。文化遗产管理的最终目的是寻找到一种以真正町持续的方式来管理资产的途径使其最符合遗产资产、管理者和当地杜区的利益。文化遗产管理包括城市文化遗产的管理、非城市化地区的自然遗产的管理以及非物质文化遗产的管理等。1.2 城市规划管理城市规划管理是城市管理的一种
6、类型。从实践的角度看，城市管理应该是以城市基础设施和城市社会公共资源为主要对象，以发挥城市经济、社会、环境整体做益为特征的综合管理，包括城市规划管理、城市基础设施及公共设施管理、城市环境和公共秩序的管理等。城市规划管理具体是指城市政府依据相关法规对城市规划实施的管理，它包括城市用地的管理及各项建设的管理等。它实质上是对城市巾各项建设项目的组织、指导和控制、协调的过程。笔者所指的城市文化遗产是指存在于人类聚居环境内的，能代表历史及能反映在其中世代生活的人的一切有形的物质存在。城市文化遗产是城市的记忆.代表这一地区的过去。包括历史城市、历史文化街区、历史城镇和历史付落内的文物保护单位、历史建(构)
7、筑物和景观等物质存在。由于这些要素的用地、空间等布局和安排属于城市规划管理的范畴，因此城市文化遗产管理也是城市规划管理的组成部分。从概念的对比可以看出，城市文化遗产管理可以看作是文化遗产管理和城市规划管理的结合，是一项综合的管理类别和内容。111。1994却10 China Academic Journal Ele出icPublishing House.A11 rights reserved.h即:/I肖建莉纳入城市规划管理的峡市文化遗产管理代现代重要史迹及代表性建筑等不可移建设部门更应该承担起该类遗产的保护2 两种管理之闽关系的发展趋势动文物，历史上各时代的重要实物、艺管理，包括制定保护规划
8、，并进行相应随着城市文化遗产所包含的内容日益增加，尤真是与城市中的建筑遗产的关系日益密切，城市文化遗产管理的对象不断扩大，与城市规划管理的对象交叉和重叠的内容越来越多，城市文化遗产管理必然与城市规划管理产生越发密切的关系。真实，我国自从1980年确定保护历史文化名域和历史文化保护区之后，城市规划就客观上介入了历史文化遗产保护的工作中。2.1 蝙市文化遗产规模不断扩大，类型不断辛富随着保护意识的提高，人们逐渐认识到历史文化遗产不只是包括文物保护单位，其它包括历经沧桑的老房子、具有传统风貌的历史地段、具有传统特色的亩村落以及格局被完整保留的城镇，这些都是文化遗产的组成部分。随着1980年代中国历史
9、文化名城和历史文化保护区保护制度的建立.各地纷纷发掘当地尚未进行有效保护的历史城镇、历史地段和历史建筑。文化遗产的内涵被术品、文献、子楠、图书资料等可移动文物;以及在建筑式样、分布均匀或与环境景色结合方面具有突出普遍价值的历史文化名城(街区、衬镇).这是首次把文化遗产的概念明确化，也意眯着文化遗产的规模和类型达到了空前的程度。其中的物质文化遗产就是笔者所论述的城市文化遗产。2.2 城市文化遗产的规模扩大使两种管理之间的关系日益密切随着文化遗产内涵的变化，从单体的纪念碑式的保护对象发展到历史建筑的、历史建筑群的、历史文化街区的乃至历史城市的保护对象，城市文化遗产已经在客观上成为城市建成环境的一部
10、分.它必然要遵循城市发展的规律。因此，两种管理之间有着千丝万缕的联系。但同时城市文化遗产保护管理本身的历史文化价值又使其具有一定的特性，需要文化部门的参与。这就需要城市文化遗产保护管理的多部门合作。保护规模的扩大使保护管理的工作量大了很多;保护类型的丰富使得在管不断扩大，类型也越来越丰富。直至理中出现了很多原来没有碰到过的问25年，对遗产进行了内容的整合，正式提出了 文化遗产的概念(表1)。文化遗产概念的提出是25年国务院关于加强文化遗产保护的通知开始的。通知的第一条中写到文化遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产。物质文化遗产是具有历史、艺术和科学价值的文物，包括古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺
11、、石刻、壁画、近随1文化遗产组成题。比如，用原来文物保护单位管理的要求来对历史建筑或者历史文化街区进行保护实践时，会遇到一些政策、管理、规划实施上都难以解决的问题。文物保护单位类历史文化遗产是由文物行政部门管理的，而扩展后的历史建筑、历史文化街区以及历史文化城镇等文化遗产，如果仅靠文物行政管理部门进行管理，会出现非专业管理的问题。城市(各级文物保护单位l不可移动文物l登记不可移动支物文i物质文化遗产化i(雄市文化遗产)遗产l非物质文化遗产112 可移动文物|略保护建筑(优秀历史建筑)|历史文化名城、街区、名镇、名村l历史建筑l略，1994却10 China Academic Journal E
12、lectronic Publishing House.A11 rigbts reserved.h即:/I的规划管理。这使遗产管理的工作量大大增加，传统的管理体系显出一定程度上的低效率，并在客观上造成现有管理体系无法覆盖对文物、历史建筑、历史地段和历史城镇的各个层次文化遗产的管理问题。要求研究既全面覆盖城市文化遗产的内涵.又具有较强针对性的管理体系。3 中国城市文化遗产管理与城市规划管理存在的问题在中国，城市文化遗产保护管理相当长的一段时间内是专门针对文物保护单位的保护管理而言的，根据文物保护法的规定.文物行政管理部门基本上全权管理文物保护单位，管理的内容包括划定保护植围和建设控制地带、进行利用
13、、保护工程管理、设计和施工。城乡建设管理部门只是协同文物部门进行备案等管理3 因此传统的观念认为城市文化遗产保护管理与城市规划管理并无太大关系。因此，两种管理一直是相互脱离的，这种脱离体现在三方面:3.1 规划j设计徊对分离规划设计的分离最明显的是体现在城市环境中的文物保护单位的规划设计。一般情况下文物保护单位本身和保护范围以及建设控制地带内的规划设计由文物部门的设计单位来进行。文物保护单位本身的设计相对简单，只需遵循修缮文物规则即可，但对于保护范围和建设控制地带内的规划设计情况就应该既要满足保护要求规定的形式、体量、色彩等的内容，又要符合规划设计的一般要求，包括适当的密度、合适的性质等等。现
14、实情况是，文物保护单位建设控制地带范围内往往被拆平后建设成为绿地或广场，来衬托当中的文物保护单位，虽然这种做法并不违反文物保护单位保护要求的规定，但却不是-个合适的规划设计，既造成不恰当的文物保护单位周边环境，又与周围的城市建成环境相脱离，不能融合。这就造成两种情况，一是无法控制建设控制地带以外的建筑体量和建筑形式，只要建设控制地带以内符合保护和控制要求的文物保护单位或历史文化街区的保护规划就被通过。而建设控制地带范围外的城市规划却允许一些并不适合的建设出现，如允许高层建筑出现在建设控制地带之外，视线上仍有干扰(图1)。二是文物保护单位的建设控制地带内缺乏符合城市功能和空间特色的规划设计。只符
15、合文物保护单位的建设控制地带建筑体量的要求，有的就用大草坪和大广场来满足建筑高度的控制，但这样现代化的环境却并不能衬托或者利于历史文化遗产的存在和发挥价值(图2)。造成这样问题主要原因是缺乏城市建设和规划部门的有效管理，两种管理基本上是脱离的。3.2 管理主体和管理手段相对分离现在中国文物保护单位由文物行政主管部门依据文物保护法进行管理:历史文化名城和历史文化街区、村镇由城乡建设部门应该依据历史文化名城、名镇、名村保护条例进行管理;一般的城市地区则由城乡建设部门依据城市规划法来进行管理。这种回1J民罐市历史文化街区保妒范固和撞撞地带外的禽思建筑28年第1期总第口3期销咿舶唰攀，过|圄2文保单位
16、建撞地带控制要求不宪戴历史峭的不合理管理方式固然责权分明，但也容易造成各自为政的局面，使本来都属于城市建成环境一部分的文物保护单位和历史文化街区等城市文化遗产的建设管理与一般的城市建成区的管理根脱离。这种分离体现在三方面:单方面强调保护J只要求保护的管理内容而忽视了一般的建设管理规定，特别是对一些基础设施和新建筑的建设管理。比如在进行基础设施的规划设计时出现了过于保守而不能满足使用要求的情况;在进行历史宜化街区内新建筑的设计时，一昧的仿古，造成大量的假古董使人真假难辨，同时毫无时代感的建筑设计也难以满足城市文化遗产可读性的保护要求。-E出了文物保护单位以及历史文化街区等的保护范围和建设控制地带
17、的界限，就完全不顾城市文化遗产的存在而完全放松建设管理要求，造成一圈高层建筑围着一个历史街区的奇怪的景观。在现有的城市规划建设管理中，对于新建制拆除都有详细和全面的管理依据，而在对建筑，特别是历史建筑，进行改、和修缮方面的规定却非常缺乏，造成坠众在自发进行历史建筑的保护和利用时，对自己的行为合法与否心里没底，大大削弱了公众自发保护的积极性。而在室内设计改造方面的管理规定更是严踵缺乏，使一些历史建筑在进行室内重新设计时，价值遭到了一定程度的降低o3.3 管理对象分类存在的间.城市文化遗产作为管理对象，其分类问题也部分程度上造成了两种管理的互相脱离。3.3.1 分类不妥一一建筑类的文物保护单位的特
18、殊性文物保护单位包括古文化遗址、市墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁l回i、近代现代重要史迹和代表性建筑等.按照遗产价值的重要性分为国家级、省级和市县级。严格地说.这并不算分类，而是对现有文物保护单位种类的列举。对于这几种不同的文物没有进行进一步的分类，会造成在提保护和利用要求及措施时，难以具有一定的针对性。而且保护单位的分类，在法规中也没有明确提出。事实上，文物保护单位中的不可移动丈物，尤其是古建筑、近代现代重要史迹和代表性建筑等类型，一般处于城市建成环境中，甚至还往往有人居住，因此它们与城市规划的关系非常密切.与人们日常生活的关系也比其他几种文物保护单位更加密切。客观上.它们既属于文物部门的管
19、理对象.又属于建设部门的管理对象，一般在对它们进行利用时，建设部门的管理会更有效和合理。因此把它们同其他的文物归在同一类中，统一提出保护要求、保护措施和利用方法.单纯由文物行政管理部门来113 3 1994剖10 China Academic Journal Electronic Publishing House.A11 rigbts res盯ed.问:，肖建莉纳入城市规划管理的城市文化遗产管理进行规划制定和规划管理是不妥当的。3.3.2 缺少层次一一缺少保护建筑和历史建筑的层次现有的管理对象包括两个层次:文物保护单位的单体层次和历史文化名城、历史文化街区、历史文化村镇的区城层次。看似这两个层
20、次比较合理，但是在保护实践中，一些具有相当高保护价值的历史建筑由于是非文物保护单位，而且也不在历史文化街区的保护范围内，造成没有保护依据而被破坏和损毁。即使在历史文化街区保护范围内，由于没有明确的法律条文确定历史建筑的保护层次，在实施规划时也会造成对它的任意损毁。在很多保护规划中，为了满足某些规划设计意图，比如作为街区的人口应该相对开畅，要拆除一些位于入口处的建筑，也使一些历史建筑在劫难逃，即使是具有较高的保护价值。当然很多颇具职业道德的保护规划设计师在选择要拆除的区域时会尽量避免较好的历史建筑，但没有被列入法定的保护对象终究是拆除还是保护的随机性非常大。4 两种管理的关系剖析4.1 撼市文化
21、遗产的保妒是城市发展战略的组成部分当前，城市文化遗产保护比较局限于具体的保护对象本身，较少的放眼到整个城市的全局，因而战略水平不高。如城市文化遗产的保护未与经济与社会发展相结合.将保护、开发、改善民生有机结合。这在很多街区的保护与改造中是可以看到的。要么纯粹把城市文化遗产看作无条件保护的古董，只注重其历史文化的非经济价值，使保护变成一种责任和负担。要么就把遗产作为房地产开发的由头，全部拆平，建假古董，把遗产保护卫变成盈利的工具。其实，城市文化遗产的保护应该作为经济和社会发展的资源来看待，对于不同类型的遗产分别对待。对于其非经济价值，即历史文化价值的部分采取绝114 对保护的态度，为人类的子孙后
22、代保护产本身的价值也包含了在漫长的历史变好文化资源，保证社会效益的实现;对迁中留下来的各种痕迹。今天的规划师于其经济价值，即使用价值的部分则应和建筑师对城市文化遗产进行保护和整该克分利用市场规律，利用遗产自身的治时，同样会对遗产加入新的建设因素特色创造更多的经济效益c因此，遗产从而给遗产留下今天的痕迹。对于城市所在的城市和地区应该把遗产保护作为的建成环境，包括建筑外观和建筑外部城市发展战略的组成部分，利用遗产保空间等等，应该留下和可以留下什么样护和利用最大可能地实现城市的社会和的痕迹，就理应是城市规划涉及到的内经济效益。容了。因此，城市文化遗产保护管理应4.2 城市文化遗产保护是-种特殊的城市
23、规划在西方国家，城市文化遗产保护与城市规划保持着非常密切关系O 在英国，城市文化遗产(古建筑及保护区)保护规划是城乡规划法管理内容的一部分，控制了所有形式的开发，规划政策、导则说明，发展和保护问题通常需要一并考虑。而且英国的很多政策目的都在于把城市文化遗产保护作为一种特殊的城市发展规划政策，如在英国规划政策手册第15条建议对于土地的用途、密度、容积率、制造和真他规划问题的控制在古建筑和保护区可以灵活掌握、这样有可能使古建筑和保护获得新生;该包括在城市规划管理之中.而城市文化遗产保护管理本身又具有一定的特性，如它的非营利性、更强大的弹性和针对性。因此，可以说当今的城市文化遗产保护同城市规划形成了
24、一种非常密切的关系城市文化遗产保护是一种特殊的城市规划。这种观念的形成，有助于促成兼具时代感和传统性的新城市建设的出现。5 纳入城市规划管理中的城市文化遗产管理5.1 管理主体的合作与纳入-一管理主体专门化与部门合作城市文化遗产的管理主体按对象大不过于强硬地对古建筑实施新建筑的有致可以分为两个部门:文物保护单位的关法规。把城市文化遗产保护着成是一管理主体是文物部门(文化部门);历种特殊化和个性化的城市规划。在法国，关于城市文化遗产保护与城市规划与建设之间的关系有这样一种观点如果国家建筑与规划师在历史地区的责任是帮助当地市政府改善城市居住环境的话，他们应该鼓励新旧建筑的和谐共生。在今天的城市中，
25、他们应该推动适合于历史地区的现代化进程。当他们将城市历史地区作为丰富多样的城市中的一部分时，他们将城市的记忆整合进城市规划的活动中，并致力于将一个孤独的 城市博物馆 转变为处于不断发展中的城市地区。.(MARINOS.21)。既然城市文化遗产成为城市建成环境的一部分，它必然要遵循城市发展的规律.会有城市空间的变迁也会有城市社会的变迁。其实历史文化街区类的遗史文化名城、街区、衬镇的主管部门是城乡建设部门，这也是城市规划管理的主体部门.两个管理主体的合作非常重要3文物保护法)(22)第十八条毒已经提出了两个管理主体的合作。上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例(22年)中第二条、第三条牛更明确
26、地强调了管理主体的分工与协同合作:文物部门负责文物保护单位的规划与保护管理;规划部门负责历史文化风貌区和优秀历史建筑(保护建筑)的规划管理;房屋土地部门负责优秀历史建筑的保护管理。在上海，这种合作的管理模式已经比较成熟。在上海市城市规划管理局专设城市文化遗产管理部门一一城市雕塑与景观管理处，各区、县规划局也相应。1994却10 China Academic Journal Electronic Publishing House.A11 rigbts res町ved.h即:/I3 地设置了景观科，专门负责历史文化风貌区和优秀历史建筑的规划管理，同时也负责协助文管委(文物部门)进行文物保护单位的规
27、划和保护管理，协助房地部门进行优秀历史建筑的保护管理。也就是根据城市文化遗产的不同类型，由专门的部门进行分工管理，由规划管理部门进行协调工作。这样的模式既保证文物保护单位类的城市文化遗产得到相应级别的严格的保护，又通过合理的规划，使文物保护单位的环境是符合文物本身历史环境要求的，同时与城市环境也是相互融合的。对于历史文化名城、街区和村镇类的遗产(包括其中的保护建筑与历史建筑)，其本身就属于城市的组成要素，通过在规划局内设专门的遗产管理处，使其规划管理更具有针对性和更加专业化。而上海市房地局也将原属于房屋修缮处的优秀历史建筑的保护管理职能分离出来，在总师室下专设历史建筑保护处，专门负责优秀历史建
28、筑的保护管理工作.与规划局的遗产规划管理部门紧密合作，为这类遗产的规划实施奠定了管理上的保障。这种管理主体专门化和部门的合作协调在遗产保护非常成功的国家也普遍可见。如在意大利，成立了专门的文化遗产部，并同时成立了由文化遗产部、交通部、生产活动部等多部门组成的混合委员会，负责协调全国成千上万的艺术市镇和文物古迹所在地的环境规划和基础设施建设，从而保证了政府的政策、法令能得到及时贯彻落实，实现了文化遗产保护与利用的战略目标。加强各部门之间的相互协作，做到了政策规划行为上的协同，使各系统有机结合，形成合力。5.2管理对徽的倒入-一梳市文化遗产成为楠提展的组成霉素历史文化遗产保护的最终目的是为了使遣产
29、能够可持续的存在，为子孙后代留下财富。保护遗产空间物质形态的完整和真实，以及合理地被使用，是应28年第l期总第173期锁命份娟攀冽该具备的保护态度。一方面，说明遗产本身的确有其特殊性，是一种需要通过保护的手段来进行特殊对待的城市组成要素，这样的保护意识已经基本上得到了公认;而另一方面，实践证明遗产保护做得好，其最重要的 副产品就是通过遗产或其影响力带来的具有当地特色的、与众不同的城市发展(旅游业、创意产业)。而城市得到了发展、实力得到增强又会反过来使遗产得到更科学时效的保护o 从宏观层面看，历史文化名城由于遗产丰富基本上都是著名的旅游城市;从微观层面看，很多历史街区和历史建筑类的遗产，合理的功
30、能利用昨哇关的、博物馆式的保护方式更能体现出其存在价值。单纯的为保护而保护的静态的做法是不可取的卢因此，把城市文化遗产看作城市发展的资源要素和城市空间和发展的组成要素，是实现利用城市文化遗产发展城市功能和形成特色合理的城市风貌空间特包的关键因素。5.31管理手段的纳入一保护规划的副入与衔接5.3j1 规划的纳入一三层次纳入的城市文化遗产规划体系(2002 同层面上构筑起整体化的保护机制，从年)第十四条历史文化名域和历史而实现城市文化遗产保护与经济建设、文化街区、村镇所在地的县级以上地方城市发展的共赢。人民政府应当组织编制专门的历史文化名狼和历史文化街区、村镇保护规划，注精并纳入J;t市总体规划
31、。第十六条规定:各级人民政府制定成乡建设规划，应 该条例为i革审稿，尚未公布实施。当根据文物保护的需要，事先由城乡建118，teJ 1994却10China Academic Journal Electronic Publishing House.A11 rights reserved.h即:/设规划部门会同文物行政部门商定对本行It区.tl内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划。参考文献川陈平.网格化或市管理由吁模式M).北京.北京大学出版社.26.(2)BOB M.HILAR Y D C著，朱路平泽.文化旅游与文化遗产管理M).天津:南开大学出版社.26.(3)MARINOS A.张也.法回重视线市文化遗产价值的实戏(J).时代建筑.21(3).(4)周俭，张饱.在城市上建造Ji.市M).北京 中国建筑工业出版社.23.(5)中国波市规划设计研究院.中美合作历史古却也保护规划研究c).1994.收稿日期:27-11