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1、生态文明视角下的城乡规划2008 中国城市规划年会论文集 城市总体规划修编的评估体系 城市总体规划修编的评估体系 郎 朗 岂 野 摘要:摘要:新版的城乡规划法严格了城市总体规划的修改程序,并将城市总体规划修编的评估工作列为规划动态实施机制的重要环节。为适应城乡规划法对城市规划实施工作的这一新要求,现对城市总体规划修编评估的方法与分析框架进行初步探讨,力图构建起一整套相对完善合理的修编评估体系,以利于总体规划修编。我们主要将从评估人员的构成、评估形式的确定、修编评估内容的选择、评估方法的选择、评估结果的确定等五个方面入手来规范城市总体规划的修编评估工作。本文的结论将为今后城市总体规划的修编评估工
2、作提供参考。关键词:关键词:评估 修编 评估形式 评估内容 决策体系 中华人民共和国城乡规划法(下称城乡规划法)于 2008 年 1 月 1 日起施行。作为一部关于城乡规划建设和管理的基本法律,城乡规划法的出台必将会对城乡规划工作产生重大深远的影响。新版城乡规划法在旧版城市规划法的基础上,很多方面都已经作了更为详尽的阐述,但在此我们仅对城市总体规划修编的评估进行一定的阐述。在新的城乡规划法第七条规定:“经法定批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据,未经法定程序不得修改。”第四十七条规定:“有下列情况之一的,组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划:(四
3、)经评估确需修改规划的;。”第四十六条规定:“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关,应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估,并采取论证会、听证会或者其他方式征询公众意见。”通过以上条款,城乡规划法严格了城市总体规划的修改程序,并将城市总体规划(下称总体规划)的评估工作列为规划动态实施机制的重要环节。为适应城乡规划法对城市规划实施工作的这一新要求,现对城市总体规划修编评估的方法与分析框架进行初步探讨,力图构建起一整套相对完善合理的修编评估体系,以利于总体规划修编。1 总体规划修编的评估体系1 总体规划修编的评估体系 依照中华人民共和国城乡规划法的规定,对于依法批准的
4、省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划,不得随意进行调整与修改。同时,在维护规划实施严肃性的前提下,城乡规划法考虑到规划实施的动态过程以及实施的复杂性,对规划修改的条件做出了规定,在如下情况之下,可以依法进行规划修改:一、上级人民政府制定的城乡规划发生变更,应及时对规划进行修编。这是因为,城乡规划的制定必须以上级人民政府依法制定的城乡规划为依据,必须在规划中落实上级人民政府在上位规划提出的控制要求。而当上级人民政府制定的规划发生变更时,就应当根据情况及时调整或修改相应的下位规划,否则的话,就会造成上下位规划之间的脱节,导致规划实施的失 1生态文明视角下的城乡规划2008 中国城市规划年会论
5、文集 控。二、当行政区划发生调整时,应及时对规划进行修编。这是因为,行政区划是国家的结构体制安排,是国家根据政权建设、经济建设和行政管理的需要,遵循有关的法律规定,充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素,按照一定的原则,将全国领土划分成若干层次和大小不同的行政区域,并在各级行政区域设置相关的地方机关,实施行政管理。城乡规划的编制和实施,与行政区划及城乡建制有着密切的关系。依据城乡规划法的规定,地方城乡规划主管部门只能在政府行政管辖区域内依法行使城乡规划的实施管理职能。因此,行政区划的调整将会影响城乡规划的实施。从保障城乡规划依法实施的角度出发,应该在行政区划调整后,及
6、时根据情况做出规划修改。三、国务院批准增加重大建设工程,也应及时对规划进行修编。这是因为,国务院批准的重大建设工程项目,是从国家经济社会发展全局的考虑进行选址建设的。毫无疑问,这些重大建设项目对国家的发展具有举足轻重的作用,同时也会对项目所在地的区域发展带来重要影响。从城市规划的角度而言,要认真研究重大建设工程对城镇发展、用地布局以及基础设施的影响问题,做好协调工作。例如,大型工业企业选址就涉及到城镇的交通运输、能源供应、污染排放与处理、生活居住等设施的衔接,其布点与城镇的发展方向、用地布局和环境质量有着密切关系,有时甚至会造成城镇性质与布局结构的重大变更,对城镇发展产生深远的影响。因此,对于
7、国务院批准的重大建设工程,应根据情况做出相应的规划修改。以上对城镇总体规划进行修编的三种情况,是从城镇总体规划的上一层规划及国家的统筹布局的角度考虑的,在定期的规划实施评估中,不需要城市总体规划组织及编制单位进行过多的探讨,只需要明确上一层次规划调整内容,并相应的对本层次的规划进行调整即可。四、经评估确需修改规划的。地方人民政府在实施省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的过程中,如果发现规划规定的某些基本目标和要求已经不能适应城市经济建设和社会发展的需要,如由于产业结构的重大调整或者经济社会发毡房面的重大变化,造成城市发展目标和空间布局等的重大变更,要通过认真的规划评估,来确认是否有必要
8、对规划进行修改。如果规划评估认为,确有必要对原规划做出相应修改的,要依法进行修改。五、城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。城乡规划审批机关从统筹全局和区域发展的需要出发,认为确有必要对有关城乡规划进行调整的,应责成有关地方人民政府组织进行规划的修改工作。以上的第四、第五条,在进行城市总体规划修编之前,应当进行总体规划的评估工作,对于本层次规划修编的评估工作我们主要从评估人员的构成;评估形式的确定;修编评估内容的选择;评估方法的选择;评估结果的确定等五个方面入手,并希望以此初步建立起一整套总体规划修编的评估体系。2生态文明视角下的城乡规划2008 中国城市规划年会论文集 1.1 评估人
9、员的构成。1.1 评估人员的构成。总体规划修编的评估工作,既是一项专业性很强的技术工作,同时也是一项要求协作性很强社会工作,它涵盖了人们生活的方方面面,包含着多种利益群体的相互关系,由此,我们认为,总体规划修编的评估人员应该由多种不同背景的人共同组成,以听取来自各方面的声音。其中包括:规划行政主管部门的公务人员和城管、监查部门的公务人员(各不少于一人);与城镇规划及建设相关的各部门的主要负责人(各不少于一人);规划及各相关专业专家(不少于五人);城镇居民代表若干人(可将城镇划分为面积不等,人口大致相同的若干个区,每个区派出相同数量的代表;或者如果城镇已有现成区划,也可按照现行的区划划定区域,每
10、个区域派出相同数量的代表);以及与规划修编有利益相关的群体的人员代表。参加评估的代表们来自不同的人员群体,则可以以其各自不同的经历,从不同的视角来审视规划的编制和实施工作,进而发现其中的不足。同时,丰富规划评估人员的构成,也极大降低了由于原有规划评估工作只局限于少数专业人员而造成工作失误的可能。更为重要的是,民众代表能够得以在规划评估会议上代表一方群众发言,陈述意见,将极大调动起民众的规划参与热情和监督热情,大家不再只是对规划冷眼旁观,而是开始把规划工作当作关系到切身利益的事情来看待。在新的城乡规划法中,政府对规划的定位已经由以命令为主转向以服务为主,这充分体现了以人为本的人本主义关怀思想,这
11、也必将促使我们的规划工作朝着更加人性、科学的方向发展。1.2 评估形式的确定 1.2 评估形式的确定 规划的评估工作由规划的组织编制机关组织;评估形式采取论证会的形式进行;参会人员的构成形式请参考上款;评估频率建议每年一次,具体时间定在政府年度工作报告和新一年的工作计划拟定之前。规划评估形式的确定,重点是要将规划评估工作提到政府的工作日程上,使其成为年度工作总结中必不可少的一部分,为下一年的政府工作部署提供依据 1.3 修编评估内容的选择 1.3 修编评估内容的选择 根据被评估内容是否可以直接认定修编,我们可以将评估内容分为两类:确定性的修编内容和不确定性的修编内容。1.3.1 确定性的修编内
12、容 1.3.1 确定性的修编内容 确定性的修编内容除城乡规划法中第四十七条所规定的前三条外,还应包括以下内容:1.3.1.1 由于人口变动引起规划修编:1)大型建设项目(如:基础设施项目,产业项目)的引入,使城镇人口迅速增长,城镇用地也随之扩张,原规划应随之进行调整;2)不可预知的自然及人为灾害(如:山体滑坡、下陷、地下水出现漏空、地震,战争等)引起城镇人口数量的大幅减少,城镇用地也随之萎缩,原规划应随之进行调整;3生态文明视角下的城乡规划2008 中国城市规划年会论文集 3)城镇人口改革或区域经济发展政策的调整,引发的人口机械增长率加大或降低,规划也需进行相应修改。1.3.1.2 由产业变动
13、引起规划修编 1)环境保护意识的增强、区域内资源结构的改变或新的产业项目的引入等引发区域内经济结构的改变,并连带城镇布局,交通,基础设施等相关部门的调整等,应根据情况做出相应的规划修改。1.3.1.3 由自然或人为灾害引起规划修编 1)自然或人为灾害(如:山体滑坡、下陷、地下水出现漏空、地震,战争等)引起城镇人口数量大幅减少,城镇用地萎缩或局部城镇功能瘫痪等,应根据情况做出相应的规划修改。1.3.1.4 由政策变动引起规划修编 1)由于国家政策、法规,或地方政策(如优先发展的产业部门或区域等)的变更,引起重点发展城镇的改变,城镇规划布局的改变,应根据情况做出相应的规划修改。1.3.1.5 由资
14、源变化引起规划修编 1)不可预知的文化资源的出现对城市形态的影响,例如:地下遗址,文物古迹等;不可预知的自然资源的出现对城市形态的影响,例如:地下煤炭,天然气等资源的勘测发现等,引起城镇规划布局的改编,或为城镇建立新的经济项目(例如:发展新的产业项目、旅游业等)提供的机会,应根据情况做出相应的规划修改;2)风景名胜区,自然保护区、历史文化遗产区、传统街区、文物古迹单位等一经认定,便需实施特殊的管理与保护措施;并应进行相应的规划修改。1.3.1.6 由设施变动引起规划修编 1)大型基础设施(例如:高等级公路,机场等)的建设,使原定城市的发展方向受阻或提供了新的发展机会等,规划需要进行相应修改。1
15、.3.1.7 由于规划新增内容引起规划修编 1)本次城乡规划法的调整,对旧版的城市规划法的内容作了大量地增减,在具体的法条中增加了体现防震减灾、公共卫生、公共管理等多个方面的硬性内容,政府的规划编制部门应及时组织增加相关内容。1.3.1.8 对错误的规划内容进行修编 1)由于历史原因,如在在评估中发现规划内容有违反现行规划法规、规范的现象(如:规划与土地利用总体规划不符,将基本农田和优质高产田化为城镇的建设用地;盲目扩大城市规模和建设规模;占用城市蓝线和绿线进行建设等),应及时对规划进行修编。以上八种情况,为基层规划因子发生改变,在此情况下,我们可以认定其规划必须修编。1.3.2 不确定性的修
16、编内容 1.3.2 不确定性的修编内容 在规划的实施年限内,如果在现状城市建成区内,发现设施不足的现象(其原因可能是由于其周 4生态文明视角下的城乡规划2008 中国城市规划年会论文集 边的用地尚未按照规划建设完成),如此一来,便会出现在规划期末,城镇各项用地的理性分配与在规划进行各阶段中,城市用地布局不合理的矛盾。其中可包括:绿地,广场面积不足或分配不均,公共服务设施不足或分配不均,道路不畅、对外交通设施不足或分配不均,市政设施容量不足或分配不均等。这些不均衡问题是琐碎的,伴随着城镇的发展建设逐渐显现。由于规划并非是一个终极的、静止的状态,它需要在实施的过程中,与外界不断地进行信息反馈及分析
17、,并以此来矫正规划布局及管理的缺陷,并实现城镇长期的、动态的发展。具体可采用以下措施进行各方面的反馈工作:1)通过制定调查表格,进行民意调查,确定引起居民生活不便,民众急切希望完善或改进的项目及期望完善程度;2)在规划的学术界,对于各种新的规划理念和方法的讨论始终在蓬勃地进行着,而从事总体规划编制工作的设计人员和从事总体规划执行工作的政府管理人员却普遍由于日常工作繁重,而致使其在规划理念方面存在或多或少的不足,这样必将给规划的编制和管理带来极大的局限。所以,在总体规划的制定和执行的各个层面都应多方面,多渠道地征询专家建议,广泛吸取有益的规划理念及管理方法,并进而将规划工作引入到一个更加客观、理
18、性,并立足于长远发展的正确道路;3)相关行政主管部门(给水、排水、防洪、电力、电讯、燃气、供热、消防、环卫、人防、抗震,交通等)根据其自身项目的发展状况及进一步的发展要求,提出修改申请。现以城镇道路交通评估为例:在评估中,对城镇道路系统中出现的交通现象,应通过定性和定量相结合的方法进行分析。定性分析:道路在城镇道路系统中的功能和级别定位,以及与周边道路的衔接以及客运换乘状况,定量分析:由当地交通行政主管部门提供道路交通基本数据,如:重要交叉口的 OD 点调查、高峰时段路段车辆密度、行车速度、车辆种类等等。通过定性和定量的分析,可以确定路段上的交通拥堵现象是否是由于道路功能的定位有误或是城镇道路
19、系统的相互衔接不利或是交通设施系统的不完善等等而造成的,并进而确定满足道路交通要求的道路红线宽度,线型,设施以及周边道路交通形式。以上的修编评估内容为不确定性的修编内容,对其的认定也不会像处理确定性规划内容那样明确,需要评估组成员积极地运用法律赋予的自由裁量权。1.4 评估方法的选择 1.4 评估方法的选择 对于规划中可能存在的问题的认定工作,目前比较通用的就是采用定量与定性相结合的方法,利用数据,模型,数理统计等对实施结果与目标蓝图的契合度进行实证分析,也可运用定性描述来对规划是否为决策提供依据以及是否坚持公正与理性进行客观描述。1.5 评估结果的确定 1.5 评估结果的确定 规划评估的一项
20、重要工作任务就是要确定总体规划是否需要进行修编,在此,我们希望能够建立起一套相对完善合理的修编决策体系。在城市总体规划的编制及审批过程中,规划的组织编制、编制 5生态文明视角下的城乡规划2008 中国城市规划年会论文集 及规划审批人员,都要严格遵循相关法律法规行使自己的权力和义务,因此,从维护城市总体规划严肃性的角度出发,本文建议对城市总体规划修编的评估,实施评估组成员的一票否决制度。2 对总体规划修编评估的展望 2 对总体规划修编评估的展望 本文仅作为对城市总体规划的修编评估工作进行的初步探讨,为今后城市总体规划修编评估工作提供参考,希望能成为下一步更为成熟的城市总体规划修编评估工作的引玉之
21、砖。在将来的城市总体规划修编工作当中,仍期待着各界同仁更多的关注与探索。6生态文明视角下的城乡规划2008 中国城市规划年会论文集 7参考文献 参考文献 1 中华人民共和国城市规划法Z.007-10-28.2 DB23/T984-2005 2005-03-01 黑龙江省城市总体规划编制规范S.3 全国人大常委会法制工作委员会经济法室 国务院法制办农业资源环保法制司 住房与城乡建设部城乡规划司、政策法规司.中华人民共和国城乡规划法解说M.北京:知识产权出版社,2008.4.稿件标题:城市总体规划修编的评估体系 稿件标题:城市总体规划修编的评估体系 作者姓名:郎朗 性 别:女 出生年月:1978
22、年 8 月 2 日 最高学历:哈尔滨工业大学在读硕士 工作单位:黑龙江省城市规划勘测设计研究院 通讯地址:哈尔滨市动力区和平路 83 号 邮政编码:150040 职 称:助理规划师 联系电话:15846510996 传 真:0451-82119322 电子信箱: 作者姓名:岂野 性 别:男 出生年月:1981 年 7 月 23 日 最高学历:哈尔滨工业大学在读硕士 工作单位:黑龙江省城市规划勘测设计研究院 通讯地址:哈尔滨市动力区和平路 83 号 邮政编码:150040 职 称:助理规划师 联系电话:15945178112 传 真:0451-82119322 电子信箱: 城市总体规划修编的评估
23、体系城市总体规划修编的评估体系作者:郎朗,岂野作者单位:黑龙江省城市规划勘测设计研究院 相似文献(10条)相似文献(10条)1.期刊论文 陈前虎.Chen Qianhu 城乡规划法实施后的城市规划教学体系优化探索-规划师2009,25(4)的出台,为城市规划学科走出发展困境提供了法律保障和可能的现实途径.基于当前我国城市规划学科本身的特点,以社会科学研究为主线整合优化现有的城市规划教学体系,应明确目标定位,优化教学时序,重组课程体系、梳理功能关系,创新教学方法、强化能力培养,强化社会学理论,方法及其实践在城市规划教学体系中的地位和作用.2.期刊论文 孙忆敏.赵民 从城市规划法到城乡规划法的历时
24、性解读经济社会背景与规划法制-上海城市规划2008,(2)首先回顾制定的历史背景、重要功绩及其历史局限性,在此基础上解读新近出台的的进步之处,并进而探讨施行的若干问题.3.期刊论文 李阎魁.Li Yankui 机制设计理论对城市规划的启示兼议城乡规划法-规划师2009,25(7)结合2008年的施行,通过对2007年诺贝尔经济学奖机制设计理论的分析,可发现其在特定目标的实现、有效利用信息、个人理性与社会理性的符合方面对城市规划目标主体与受益主体的统一、城乡规划制定中信息利用的合理性、城乡规划实施中的参与约束与激励相容等方面具有启发意义;同时机制设计理论在行为主体经济人假设、零信息交流成本、激励
25、相容的物化等方面在城市规划领域中的应用具有局限性.4.期刊论文 齐峰.冒晨.QI Feng.MAO Chen 贯彻城乡规划法推进基础设施专项规划制定-城市规划2009,(7)城市基础设施是城市赖以生存和发展的重要基础、动力和条件,是城市规划不可或缺的一个重要组成部分,2008年1月1日起实施的对基础设施建设的规划管理提出了更高要求.本文结合规划管理实际工作,分析了目前在基础设施专项规划工作中存在的问题,并提出完善的建议.5.学位论文 杨梅 城乡规划法施行后城市规划决策优化途径研究 2009 本文从研究新时期城市规划建设时代背景入手,分析了城市规划建设中存在的问题,指出存在的问题都与城市规划决策
26、有着千丝万缕的关系,进而认识到研究城市规划决策的必要性。文章首先对国外城市规划决策研究成果进行归纳分析,又从城市规划决策结构、决策制度和决策立法等方面对国内研究成果进行总结,让读者对当前国内外的研究形势有所了解。此外,在介绍相关理论的基础上,针对我国目前的现实情况,提出城市规划决策的基本价值取向,即城市规划决策应以公共利益为中心、在追求社会效率的同时实现公平,同时剖析了城市规划决策的特点,即关联性、多目标性、动态性、复杂性和综合性,从而从侧面反映出制定正确的城市规划决策所应具有的条件。接下来,文章对我国城市规划决策的现状从决策环境、决策主体、决策过程三个角度进行分析,总结指出目前我国规划决策的
27、主要问题;进而从解读城乡规划法的指导思想和意义入手,分析城乡规划法对我国城市规划决策转变带来的新要求,主要介绍对决策体系、决策方式和决策监督等方面的要求,这将对我国现状城市规划决策失误的纠正决策主体和决策方式的完善、监督机制的健全等起到很大的作用,为后续章节的研究内容做出铺垫;在此基础上,文章立足我国城市规划决策现状,以解决现状规划决策存在的问题为出发点,以城乡规划法对城市规划决策的要求为研究背景,对优化城市规划决策提出相应对策,即优化城市规划委员会制度、构建城市规划法规体系、完善公众参与制度以及健全规划决策监督制度,使其符合经济社会发展的形势,具有更强的合理性、适用性和可操作性。本文的研究意
28、义旨在提出符合新时期城市规划建设要求的优化规划决策的途径。这对处于变革时代的城市规划如何更好的对城市发展发挥作用,对提高城市规划决策的科学化、民主化和法制化具有一定的理论意义和现实的指导意义。6.期刊论文 孙雅楠.吴志强.史舸.Sun Yanan.Wu Zhiqiang.Shi Ke 城乡规划法框架下中国城市规划公众参与方式选择-规划师2008,24(8)在框架下中国城市规划公众参与面临的首要问题就是公众参与方式的选择.公众参与方式的选择需要考虑公众参与的目的、规划类型和工作效率三个主要方面,可选取公告、公众意见调研等非直接交流的公众参与方式,也可选择召开听证会,选举居民代表及招募规划志愿者等
29、直接交流的公众参与方式.7.期刊论文 楚建群.董黎明.CHU Jian-qun.DONG Li-ming 初读统领城乡协调发展的城乡规划法-城市问题2008,(5)通过与原有的比较,指出是适应我国快速城镇化发展需要的产物,它将城与乡纳入统一的规划体系,针对当前城乡发展面临的问题进一步完善了城乡规划的编制、审批和管理体制,突出了公众参与和社会监督的作用.8.期刊论文 陈为邦.Chen Weibang 继往开来,以科学发展观指导城市规划改革和发展-规划师2008,24(5)施行,推进城市规划,最重要的是学习和贯彻党的十七大精神,以科学发展观来指导城市规划,坚持把发展作为第一要务,坚持以人为本,坚持
30、全面协调可持续发展,坚持统筹兼顾.9.期刊论文 隗剑秋.胡开明.宋会访.YU Jian-qiu.HU Kai-ming.SONG Hui-fang 新时期注册规划师制度对城市规划专业教育影响的研究-高等建筑教育2009,18(2)城乡规划法的颁布和实施使得市场经济条件下的城乡规划工作更加科学和有章可循;同时,也给注册城市规划师制度带来了积极的变革,提高了规划师的要求及社会期望值.这些外在因素给了规划专业教育一定的启示,要与注册规划师制度建立关联,拓宽基础教育的框架,构建职业道德教育的平台,同时注重培养学生的社会属性素质等.10.期刊论文 毛达.姚连芳.赵兰枝 结合城乡规划法谈城市规划教学改革-河南科技学院学报(自然科学版)2009,37(4)的制定和颁布有着特殊的时代背景和重要意义,对城市规划学科的发展产生了重要的影响.规划的重心由城市向城乡转变.随着城乡统筹协调发展的深入开展,城市规划人才培养和学科教学面临新的机遇和挑战.针对当前形势,结合的内容探讨了城市规划的教学改革中存在的问题并提出了相应的建议.本文链接:http:/