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1、房屋拆迁纠纷的成因分析及其防范摘要：防范和化解城市房屋拆迁中的矛盾和纠纷，是维护社会稳定、促进社会和谐的重要内容之一。城市房屋拆迁易生矛盾和纠纷的直接原因是补偿不合理、不及时，深层原因是政府管理不到位，反映了脱胎于计划经济的我国政府对于如何管理与民事关系直接相关的公共事务还远未驾轻就熟。在分析根源的基础上，本文提出了建立健全防范、化解拆迁矛盾纠纷的长效机制的构想。关键词：拆迁补偿政府管理纠纷 城市房屋拆迁是一项破旧立新的工作，对于改善城市居民的生产、生活环境，推动城市建设以及区域经济的发展，具有重要意义。同时，城市房屋拆迁工作直接关系到被拆迁人的切身利益，稍有不慎，极有可能引发尖锐的矛盾冲突，
2、影响社会稳定。如何防范、化解矛盾，一直是困扰拆迁实务部门的难题。一、城市房屋拆迁矛盾纠纷的焦点 现实中所有的矛盾和纠纷，无不源于利益的对立和冲突。在城市房屋拆迁中，拆迁人和被拆迁人是利益对立的矛盾着的双方，拆迁人拆除被拆迁人的房屋，对价是补偿被拆迁人。无论是拆迁人，还是被拆迁人，作为理性的市场主体，均有寻求自身利益最大化的动机，拆迁人追求拆得又快又省，被拆迁人追求补得及时合理。在拆与补这一对矛盾中，补是矛盾的主要方面，直接决定拆能否顺利展开，补偿的合理与否与及时与否常常成为纠纷的焦点。（一）补偿不合理 补偿不合理，通常表现为补偿数额偏低，不能完全填补被拆迁人因拆迁而遭受的损失。这也就是说，在政
3、府、拆迁人和被拆迁人三方共同参与的拆迁活动中，政府、拆迁人均各取所需，只有被拆迁人遭受了净亏损，纠纷也就在所难免。这既有立法上的原因，也有执法上的原因。长期以来的效率优先、兼顾公平的指导思想，使立法者往往过于关注多快好省推进拆迁工作，忽视了对被拆迁人利益的保护。如，1991 年 3 月 22 日公布的城市房屋拆迁管理条例（以下简称旧条例）第二十条规定：作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算。这种计算补偿金额的方式，虽节省了拆迁成本，但被拆迁人只能得到房屋残存价值的补偿。不过，这种状况近年有所改善。2001 年 11 月 1 日实施的城市房屋拆迁管理条例（以下简称新条例）第二十
4、四条规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。显然，新条例 将被拆迁房屋作为房和地的统一体即完整的房地产来看待，不仅仅考虑房屋的残值，还要考虑区位、用途等因素。与旧条例相比，这种补偿金额计算方式对被拆迁人更为有利，也更为合理，我们称之为合理补偿金额。然而，作为人类建造物的房屋，只有相对于人才有存在的意义。对于被拆迁人而言，被拆迁房屋绝不仅仅是遮风避雨的场所，更是各种人情交往、便利生活（如就医、购物等）得以开展的依托，拆迁即意味着生活环境的变化，这会给被拆迁人原有的便利生活、社会交往等造成不利影响，并且，对新环境的适应也需要一个身心备受煎熬的磨合
5、期。从经济学的角度看，这些都属于被拆迁人因拆迁而支付的成本，理应得到补偿，我们称之为充分补偿金额。不过，无论新、旧条例，均未涉及这方面的补偿。新条例虽然规定了以房地产市场评估价格来确定补偿金额，却没有规定明确、具体、公正的操作程序来予以保障。实践中，拆迁人往往采取先入为主的办法，先委托房地产估价机构对拆迁范围内的所有房屋分户评估，分户出具评估报告，以此为依据，使用各种手段要求被拆迁人接受。有的地方性法规甚至规定补偿金额由拆迁人与被拆迁人协商确定，这无异于要被拆迁人与虎谋皮，结果可想而知。因此，现实中被拆迁人所得到的补偿不仅低于前述分析所揭示的理应得到的充分补偿金额，也往往低于现行法律法规规定的
6、合理补偿金额。（二）补偿不及时 补偿不及时就是拆迁人不能按照承诺将补偿款及时支付予被拆迁人。与补偿不合理主要发生于拆迁补偿安置协议磋商谈判过程中不同，补偿不及时主要发生于协议签订后，是履行合同的问题。现实中，补偿不及时的情况比较常见，几乎所有的烂尾地、烂尾楼都存在着长期拖欠补偿款的问题。补偿不及时的危害巨大，常常使被拆迁人面临房、钱两空的困境，甚至引起灾难性后果，群体性上访也常常因此而起。二、现行管理体制在一定程度上助长了拆迁纠纷的发生 无论是补偿不合理，还是补偿不及时，均是拆迁人对被拆迁人民事权利的侵害。侵权行为如果能及时得到纠正，纠纷不致产生。可见，化解矛盾、调解纠纷的机制健全与否，在一定
7、条件下是纠纷产生或激化与否的关键所在。与理想状态相反，现行建设项目管理体制并未在缓和矛盾、化解纠纷方面起到充分的积极作用。新的建设项目往往在实际获得所占用土地前就已经办妥了从立项、选址、规划、用地直到施工许可等的行政审批手续，立新工作已基本完成，拆除新项目占地范围内的房屋等破旧工作只是立新工作的附属。政府的精力主要用于立新，既未将立新与破旧统筹考虑，也未对破旧给予足够的重视。于是，实际工作中政府管理不到位的情况时有发生。政府管理不到位有多种表现，首先是具体行政行为有瑕疵，或各管理部门之间协调衔接不够顺畅，或群众参与不充分，直接或间接损害了拆迁人或被拆迁人的权益。这种情形往往直接导致政府管理部门
8、与拆迁人或被拆迁人之间的纠纷，行政复议、行政诉讼是其常见的表现形式。实践中，这种管理不到位引发的拆迁纠纷存在严重的错位现象：决定拆迁范围内的房屋拆迁与否的是城市规划，拆迁许可管理只是站在被拆迁人的立场上，对符合城市规划的拆迁申请进行审查，禁止那些未能充分考虑被拆迁人利益的拆迁活动。但在被拆迁人看来，拆迁活动得以实施的直接根据是拆迁许可。所有的拆迁矛盾和纠纷都涌向拆迁管理部门，要求予以解决。由于超出了职能范围，拆迁管理部门问题不可能解决所有问题，更为严重的是，由于前置审批部门没有动力吸收利害关系人参与具体行政行为，前置审批行为大都不能取得群众的理解支持，纠纷的根源还在不断产生。政府管理不到位更常
9、见的表现是推委，不积极、不主动。这种情况主要发生于法律法规的模糊地带，其特点是广泛存在、不易规范、危害巨大。将凡与拆字有关的矛盾纠纷不分青红皂白地推向拆迁管理部门，对于拆迁人与被拆迁人的谈判磋商指导不力，甚至以民事关系为由而置之不理，缺乏主动化解矛盾的积极性等，就是这种情况表现。出现这种情况的根源是管理部门自身定位不准确，将自己仅仅定位于管理者，缺少服务意识，结果就是前期立新时就积极行使行政权力，为拆迁人办理立项、规划、用地等一系列行政手续，而后期破旧时对于拆迁人与被拆迁人之间的补偿关系消极处之。这种前期积极蛮干、后期消极不干的做法不仅在理论上站不住脚，实践中危害也非常大。首先，在城市房屋拆迁
10、中，拆迁人是经济实力强大的单位，被拆迁人则是经济实力相对较弱的分散个体；拆迁人是有计划、有准备的参与拆迁活动的，是拆迁程序的启动者，被拆迁人是被动的加入到拆迁活动中来的。依据现行的法律法规，一旦拆迁人启动拆迁程序，不论被拆迁人与拆迁人是否达成补偿协议，拆迁都会进行下去，被拆迁人的房屋都会被拆除。可见，这是一个力量不对称的博弈，经济学的研究表明，在此场合，政府的职责是直接或间接扶持弱势一方，使其强大起来，达到或基本达到与对手一样的重量级别。否则，任由不对称博弈发展下去，必将是一场灾难。其次，从民事法律的角度看，政府拆迁管理工作是公权力干预私权利的过程，集中表现为对被拆迁人合同自由的剥夺或限制。合
11、同自由是合同法最基本的原则，是市场经济的基石之一，包括订立或不订立合同的自由、选择与谁订立合同的自由，以什么条件订立合同的自由。在城市规划确定下来那一刻起，被拆迁人就被剥夺了不订立合同的自由；在土地权属证明文件发出那一刻起，被拆迁人又被剥夺了选择与谁订立合同的自由。被拆迁人唯一能做的就是争取比较有利的合同内容，但囿于手段有限，常常无可奈何。从纠正市场失灵的角度看，这种剥夺或限制是可以理解的。不过，这种剥夺和限制也使本来就处于弱势地位的被拆迁人更加弱不禁风。就维护市场公平的需要而言，由于政府在前期管理中依法限制被拆迁人的权利，在后期管理中理应加强监管，加强对被拆迁人利益的保护，加强对双方谈判磋商
12、补偿协议的行政指导。前一种政府管理不到位以积极作为的方式损害了被拆迁人的利益，而后一种政府管理不到位以消极不作为的方式置需要得到帮助的被拆迁人于孤苦无依的境地。前者直接制造了纠纷，后者往往激化原有纠纷，甚至造成悲剧事件。拆迁法律关系的产生、变更和消灭作者:张翔 房屋拆迁 2006-6-17 1拆迁法律关系的概念及分类 拆迁法律规范对于拆迁人和被拆迁人、房屋拆迁单位及房屋拆迁主管部门之间的权利和义务的调整是通过拆迁法律关系的产生、变更和消灭来实现的，能够引起法律关系产生、变更和消灭的是拆迁法律事实。拆迁法律事实是指能够引起拆迁法律关系产生、变更和消灭的法律事件和法律行为，这里的法律是指不以当事人
13、的意志为转移的法律事实，例如在拆迁中被拆迁人死亡的情况，被拆除的房屋及其附属物灭失的情况等等；法律行为是指拆迁人或者被拆迁人或者房屋拆迁主管部门所作出的有意识的活动，如拆迁人与被拆迁人就拆迁事宜进行协商并达成拆迁协议，房屋拆迁主管部门对于拆迁人或者被拆迁人违反拆迁规范规定的行为予以处罚等等。根据拆迁法律行为是否合法，可以将其分为合法行为和不合法行为；根据拆迁法律行为的性质不同，可以分为拆迁行政法律行为和拆迁民事法律行为。2拆迁法律关系的产生 拆迁法律关系的产生是指发生特定的法律事实而在拆迁人、被拆迁人、房屋拆迁单位、房屋拆迁主管部门、县级以上人民政府之间设立了拆迁法律规范规定的权利和义务。发生
14、下列法律事实，可引起法律关系的产生：房屋拆迁主管部门向拆迁申请人核发房屋拆迁许可证并将有关的拆迁事宜公告的，拆迁人和被拆迁人及房屋拆迁主管部门之间设立了拆迁法律关系；拆迁人委托拆迁单位实施拆迁的，拆迁人和受委托实施拆迁的单位之间产生了委托拆迁法律关系；拆迁人和被拆迁人因房屋拆迁经协商达不成房屋拆迁协议的，任何一方向房屋主管部门申请拆迁裁决，房屋拆迁主管作出裁决，引起房屋拆迁裁决行政法律关系的产生；拆迁人或者被拆迁人不服房屋拆迁主和部门的裁决，向人民法院起诉，引起房屋拆迁裁决行政诉讼法律关系的产生；被拆迁人在房屋拆迁主管部门作出的拆迁裁决规定的拆迁期限内拒绝履行拆迁义务的，房屋拆迁主管部门可以申
15、请县级以上人民政府作出限期拆迁 的决定，并可以申请县级以上人民政府强制执行或者申请人民法院强制执行，从而引起强制拆迁法律的产生；拆迁人或者被拆迁人违反拆迁法律规范的规定，房屋拆迁主管部门可以给予拆迁人或者被拆迁人行政处罚，从而引起拆迁行政处罚法律的产生；被拆迁人或者拆迁人不服拆迁行政处罚而向上级申请复议的，引起拆迁行政复议法律的产生；向人民法院起诉的，引起房屋拆迁行政处罚行政诉讼法律关系的产生；拆迁人和被拆迁人达成房屋拆迁协议后，一方违反拆迁协议的约定的，他方向人民法院起诉，引起拆迁民事诉讼法律关系的产生；在拆迁实施过程中，拆迁人或者被拆迁人因拆迁安置与补偿事宜侵犯他方的财产权利而引起诉讼的，
16、从而引起房屋拆迁侵权民事诉讼关系的产生。3拆迁法律关系的变更 拆迁法律关系的变更是指因发生特定的法律事实造成拆迁法律关系的主体、客体及主体的权利和义务发生变化，拆迁法律关系的变更可以分为拆迁法律关系主体的变更、客体的变更及主体的权利义务的变更三类。（1）拆迁法律关系主体的变更。拆迁法律关系主体的变更是指因发生特定的法律事实造成拆迁人、被拆迁人或者房屋拆迁主管部门等房屋拆迁法律关系的主体发生变化。引起主体变更的法律事实有下列几种：1 拆迁人或者被拆迁人是法人的，发生合并或者分立及破产的；2 法人的名称发生变更的；3 作为拆迁人被拆迁人的公民死亡的；4 因破产而造成房屋产权人变更的；5 其他引起房
17、屋拆迁法律关系变更的情况发生的。（2）拆迁法律关系的客体变更。拆迁法律关系的客体的变更是指因发生特定的法律事实造成拆迁法律关系的主体权利义务所指向的对象的变更。引起房屋拆迁法律关系客体变更的法律事实有：1 被拆迁人的房屋及其附属物在拆迁开始时灭失的；2 房屋拆迁主管部门主动撤销其所作出的房屋拆迁裁决或者其他房屋拆迁决定及行政处罚的；3 其他引起房屋拆迁法律关系客体变更的情况发生的。拆迁法律的客体发生变更的，房屋拆迁法律关系主体的权利义务必然也发生变更。（3）拆迁法律关系主体的权利义务发生变更，房屋拆迁法律关系主体的权利义务发生变更是指因房屋拆迁法律关系的主体及客体变更造成法律关系的主体所享有的
18、权利和应当履行的义务发生变更，或者因有关法律行为的出现，造成主体的权利和义务发生变更的。5拆迁法律关系的灭失 拆迁法律关系灭失是指发生特定的法律事实造成房屋拆迁法律关系的主体所享有的权利不再存在，引起拆迁法律关系消灭的法律事实是：1 拆迁人和被拆迁人达成协议并实际履行，拆迁人和被拆迁人之间的权利和义务因拆迁协议的顺利履行而结束；2 房屋拆迁主管部门依拆迁人或者被拆迁人的申请作出房屋拆迁裁决，被拆迁人或者拆迁人没有起诉，自动履行裁决的；3 被拆迁人拒绝履行房屋拆迁主管部门作出的拆迁裁决，在法定期间不起诉，经人民法院强制执行的；4 被拆迁人在法定期间内对于房屋拆迁裁决提起起诉，经人民法院判决维持的
19、，判决生效后被拆迁人自动履行或者经人民法院强制执行的；5 拆迁人或者被拆迁人不服房屋拆迁主管部门作出的行政处罚，当事人既不起诉又不履行，经人民法院强制执行的；6拆迁人或者被拆迁人不服房屋拆迁主管部门作出的行政处罚，经人民法院生效判决维持后拆迁人或者被拆迁人自动履行或者经人民法院强制执行的；7 其他能够引起房屋拆迁法律关系主体的权利义务消灭的法律事实发生的。拆迁法律关系的分类 根据拆迁法律关系的主体在拆迁法律关系中地位不同，可以将拆迁法律关系分为拆迁行政法律关系和拆迁民事法律关系。1拆迁行政法律关系 拆迁行政法律关系是指拆迁行政主管机关在行使拆迁行政管理职权的过程中，与拆迁当事人之间所形成的一系
20、列的权利和义务关系。拆迁行政法律关系具有如下特点：（1）房屋拆迁行政主管部门作为拆迁行政法律关系的一方，对于拆迁行政法律关系的产生、发展和消灭起着主导的作用。拆迁行政法律关系主体的一方是房屋拆迁行政主管机关（有时是县级以上人民政府），另一方为拆迁人、被拆迁人及房屋拆迁单位。房屋拆迁主管部门通过核发拆迁许可证从而引起房屋拆迁法律关系的产生，即产生了拆迁人和被拆迁人之间的拆迁民事法律关系和以拆迁行政主管部门为一方的拆迁行政法律关系，拆迁人和被拆迁人在法律关系产生后，应当服从房屋拆迁部门的有关行政行为。（2）拆迁行政法律关系中的双方当事人的地位是不平等的，房屋拆迁行政主管部门即行政一方作出具体行政行
21、为时，不必征得拆迁人或者被拆迁人及房屋拆迁单位的同意即可以进行。房屋拆迁主管部门或者县级以上地方人民政府对于拆迁人或者被拆迁人不履行拆迁法律规范规定的义务时，可以强制拆迁人或者被拆迁人履行，如作出限期拆迁决定等，也可以对不履行拆迁法律规范规定义务的拆迁人、被拆迁人或者房屋拆迁单位给予行政处罚。当房屋拆迁主管部门及县级以上人民政府拒绝履行其职务时，拆迁人或者被拆迁人及房屋拆迁单位只能请求其履行或者起诉到人民法院，请求人民法院判决其履行，或者向其上级行政机关请求责令该行政机关履行。（3）拆迁行政法律关系的发生不以符合双方当事人的意志或者取得拆迁人或者被拆迁人的同意为基础，拆迁行政法律关系的发生，房
22、屋拆迁行政主管部门可以不取得拆迁人或者被拆迁人的同意进行，如拆迁人与被拆迁人在经与对方协商达不成拆迁协议时，可以申请房屋拆迁主管部门进行裁决，这种裁决也可以不符合拆迁人或者被拆迁人的意志；当拆迁人或者被拆迁人违反拆迁行政法规规定时，房屋拆迁行政主管部门可以依法作出拆迁行政处罚。（4）拆迁行政法律关系是在房屋拆迁主管部门及县级以上人民政府行使拆迁行政管理职权的过程中进行的。房屋拆迁主管部门通过受理拆迁申请人的拆迁申请，经审查合格后颁发房屋拆迁许可证，从而引起房屋拆迁关系的产生，通过裁决被拆迁人与拆迁人之间的房屋拆迁纠纷，引起房屋拆迁裁决法律关系的产生，通过申请县级以上人民政府强制执行，引起强制拆
23、迁法律关系的产生等等。总之，房屋拆迁主管部门及县级以上人民政府是在行使房屋拆迁行政管理职权行为过程中产生和推动着拆迁法律关系的产生和消灭。（5）拆迁行政法律关系应当依据拆迁法律规范的规定进行。如果房屋拆迁行政主管部门不是依据拆迁法律规范的规定行使行政职权，那么，拆迁人或者被拆迁人就可以依照行政诉讼法的规定起诉拆迁行政主管部门的不法行为，也可以通过行政复议程序请求上级机关责令拆迁行政主管部门依法履行其法定职责。2拆迁民事法律关系 拆迁民事法律关系是拆迁法律规范在调整拆迁人和被拆迁人之间、拆迁人与房屋拆迁单位之间、被拆迁人人与房屋拆迁单位之间就被拆迁房屋及其附属物的过程中所形成的平等主体之间的一系
24、列的关系。拆迁民事法律关系具有如下特点：（1）拆迁民事法律关系的主体之间的法律地位是平等的，拆迁当事人在拆迁民事活动中意思表示是自由的，拆迁人不能强迫被拆迁人接受其主张和意志，这是拆迁民事法律关系区别于拆迁行政法律关系的主要标志。也不存在强迫命令的关系，拆迁人和被拆迁人之间只能就拆迁范围内的房屋及其附属物的拆除问题及相关的事宜进行协商，并在达成拆迁协议后由双方依协议的约定履行。（2）拆迁民事法律关系是平等主体之间的财产关系，从我国立法和司法实践来看，平等主体之间的关系包括两个方面，即平等主体之间的财产关系和非财产关系即人身关系，拆迁法律规范所调整的是拆迁当事人在拆除拆迁范围内的房屋及其附属物的
25、过程中形成的关系，而这种关系不具有人身关系1的内容，因此拆迁民事法律关系是平等主体之间的财产关系。（3）拆迁民事法律关系是典型的双务法律关系。所谓双务法律关系是指对当事人双方均产生权利和义务的法律关系，一方当事人的权利正是对方当事人的义务，而他方的义务又是对方当事人的权利。拆迁人和被拆迁人之间的民事法律关系正是如此，拆迁人只有给被拆迁人给予安置或者补偿之后，才能拆除被拆迁人的房屋及其附属物，被拆迁人只有在接受了拆迁人对其的安置和补偿之后，才能搬家腾地，将其房屋及其附属物交给拆迁人拆除。双方的权利是对等的，当然也有被拆迁人放弃安置或者补偿的，但这只是个别现象。（4）拆迁人和被拆迁人可以在法律规定
26、的范围内处分自己的拆迁民事权利。民事主体可以在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利，这是我国民事诉讼法的规定，作为拆迁民事法律关系主体的拆迁人和被拆迁人，他们可以在法律规定的范围内处分自己的民事权利，只要双方在平等协商的基础上处分自己的拆迁民事权利的行为，都是合法有效的。（5）拆迁民事法律关系在拆迁法律关系中处于从属的地位，拆迁法律关系的产生和发展均受制于拆迁行政法律关系。这是与拆迁行政法律关系在拆迁法律关系中的主导地位相关联的。如何认识和处理城市房屋拆迁中的法律关系 城市房屋拆迁中包括多种法律关系。如何坚持城市房屋拆迁管理条例(以下简称条例)规定的基本法律制度，正确认识和处理其基本法
27、律关系，对于贯彻拆迁法规，落实拆迁政策，规范拆迁行为，切实维护拆迁当事人的合法权益，有着十分重要的意义。一、认识不统一，理解不到位，直接影响着拆迁行政行为的有效实施近年来，城市房屋拆迁矛盾突出，拆迁难成为社会的热点、难点和焦点问题。究其原因：一是拆迁当事人双方及相关方面利益的对抗性，决定了在拆迁安置补偿过程中的利益博弈，成为一对难以调和的天然矛盾。二是拆迁行为的强制性，决定了被拆迁人必须按照规划建设的需要，服从拆迁，不能片面强调自身利益的保护。三是拆迁安置补偿的局限性，决定了被拆迁人在补偿价值、安置房屋等方面难以满足其过高的期望值。四是拆迁安置补偿协商过程中的随意性，随行就市、赶工期、抢进度，
28、导致了补偿标准不统一的矛盾和纠纷。而从根本上讲，造成这种问题主要是对拆迁政策的认识不统、理解不一致所造成的。在市场经济条件下的城市房屋拆迁，按照条例及相关法规政策的设定，尽管仍然坚持了行政许可、裁决、强拆等法律制度，但从补偿、协商等方面，已是完全市场化，成为多种法律制度和法律关系相统一的行政管理和市场补偿等方面相结合的复杂行为。正是在这样的情况下，许多人对城市房屋拆迁的行为主体和市场主体等存在不同的认识和理解，并持有不同的态度和主张，其结果在一定程度上引发了拆迁矛盾，导致了拆迁难。其主要表现如下：一是认为拆迁是行政行为。这种观点认为我国的国有土地属于国家所有，从计划立项、规划到拆迁许可、裁决、
29、行政强拆等都是政府的行政行为。在这些行政行为中，政府为了公共利益的需要，通过拆迁安置补偿收回国有土地的使用权，实施建设。条例 制定的本身就是为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行。因此，今天的城市房屋拆迁，应该仍然是行政行为，应当强调合理补偿与服从拆迁，在补偿安置问题上不能强调市场因素和协商因素，更不能有无限度的协商空间。二是认为拆迁是市场行为。这种观点认为在拆迁过程中通过招投标方式发包项目，通过公开抽签、公证等方式产生评估机构，以及按照市场评估价进行安置补偿等都是市场化运作。因此，拆迁就应该是市场行为，补偿标准应由市场说了算。在房地产市场出现变化的情况下
30、，补偿价值应当随行就市，以充分体现市场等价原则，并区分考虑拆迁项目的公益性与商业性的不同性质，对被拆迁入给以不同性质的价值补偿。三是认为拆迁是民事行为。这种观点认为既然条例规定拆迁当事人双方应当订立拆迁安置补偿协议，那么就应当按照民法、合同法的规定，体现平等、自愿、公平、诚信的基本原则，拆不拆迁应由住户说了算，拆迁补偿标准应由当事人双方协商而定，只有双方协商一致才能实施拆迁。因此，在拆迁问题上，应当完全尊重被拆迁人的意愿，不能有行政干预，更不能有行政强拆，并认为行政强拆违宪。以上不同观点都把拆迁行为简单地归结为某种单一的法律关系，认为不是行政行为，就是民事行为或市场行为。这种绝对化的观点，客观
31、上存在着一定的局限性和片面性，造成了一方面城市改造要不断向前推进；另一方面又由于拆迁当事人双方无法协商一致而使拆迁难以如期进行，结果拆迁矛盾重重，拆迁信访问题突出，在一定程度上影响了城市建设的顺利进行。城市房屋拆迁是城市建设和发展的需要。解决拆迁问题，不能强调或局限于政策理论和法学理论的探讨，而应从我们的实际国情出发，立足于现行法规和政策的认识和实践。如何认识拆迁中的法律关系，切实解决拆迁认识上的偏差，从而达到思想认识上的统一及其态度和主张上的一致，应该是解决目前拆迁矛盾的关键所在。二、行政行为决定着拆迁过程的合法性客观地讲，拆迁的过程主要体现为行政行为的特征。按照条例 规定：拆迁房屋的单位取
32、得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。表明城市房屋拆迁实行拆迁行政许可证制度。条例明确规定：申请领取房屋拆迁许可证的，应当提交建设项目批准文件，建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、拆迁补偿安置资金证明等。条例以行政法规的形式，通过设置申请房屋拆迁许可证，明确规定了拆迁项目的建设性质、范围、期限及实施主体，从房屋拆迁的合法性上给予了充分保证。同时，按照条例规定，城市房屋拆迁还必须坚持公告、评估、资金监管、听证、裁决、强拆等法律制度，可以说从项目立项审批、规划许可、国土批准等到拆迁许可、调解裁决、执行等，整个过程都在政府的监管之下，体现了行政的强制力。三、市场行为决定着拆迁
33、补偿的价值标准房屋拆迁的关键是补偿和安置。补偿安置的核心是补偿的价值标准。按照条例 规定，补偿的标准以房地产市场评估价格确定。即货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。实行房屋产权调换的，拆迁入与被拆迁人应当依照规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。这一过程都是以房地产市场价格为依据的。建设部城市房屋拆迁迁估价指导意见 进一步明确规定：城市房屋拆迁估价，是指为确定被拆迁房屋货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产市场价格进行的评估。拆迁估价的价值标准为公开的市场价值。这表明拆迁评估的价格为
34、被拆迁房屋的房地产市场价格，体现着市场等价的原则。这就决定了在房屋拆迁补偿安置过程中，补偿标准既不能由被拆迁人说了算，也不能由拆迁人说了算，而是由评估机构通过市场评估确定，反映的是市场价格。房地产市场价格决定着评估价格，评估价格体现了拆迁补偿价值。拆迁评估成为拆迁安置补偿过程中的核心环节，直接体现着拆迁补偿公平公正的客观标准。所以说拆迁补偿是市场行为。四、民事行为决定着拆迁主体间的平等地位签订安置补偿协议是民事行为。在补偿价值得以确定的基础上，拆迁人应当依照条例的规定对被拆迁入给予补偿、安置；被拆迁入应当在搬迁期限内完成搬迁。拆迁当事人双方应当就补偿方式和补偿金额、安置房面积和安置地点、搬迁期
35、限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。根据最高人民法院关于拆迁入与被拆迁人因房屋补偿、安置问题达成协议后反悔，仅就房屋补偿安置等问题依法提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理的司法解释，以及建设部处理城市房屋拆迁信访问题指导意见 关于对已签订拆迁补偿协议，又出现拆迁纠纷和矛盾以及上访的，属于拆迁当事人之间的合同纠纷的规定，签订拆迁补偿协议应是一种民事行为。拆迁安置协议是拆迁当事人双方作为平等民事主体就拆迁补偿安置中的权利义务等内容的合同约定，订立协议是一个建立在协商基础上的民事行为。需要强调的是，在城市土地属于国家所有的前提下，一方面城市房屋拆迁作为社会公益事业，应当充分考
36、虑社会和国家的整体利益，不能满足少数人不愿搬迁的无理要求；另一方面应当体现公平与效益的原则，充分保护广大拆迁户的合法权益。客观上满足了少数人的无理要求，就是对多数人的不公；对少数人的利益倾斜，就会造成对多数人利益的侵害。因此，对极少数漫天要价、拒绝搬迁的拆迁户应依法裁决和强制拆迁。五、正确处理拆迁法律关系，切实保证拆迁市场的有序推进城市房屋拆迁是一个复杂的行为过程，是多方利益主体和多种法律关系的统一体。既不能把城市房屋拆迁中的行政行为、市场行为与民事行为混为一体，也不能简单片面地把城市房屋拆迁理解为行政行为、市场行为或民事行为，必须正确认识和处理好拆迁中的主要法律关系。-是要坚持依法拆迁，充分
37、保证拆迁工程及其拆迁过程的合法性。要按照科学发展观和正确政绩观的要求，科学规划城市发展目标，合理确定拆迁管理计划；要按照依法拆迁、文明拆迁、人文拆迁的要求，严格依法办事、按程序办事，切实维护拆迁当事人的合法权益，坚决纠正和切实避免拆迁中侵害当事人利益的问题。二是要坚持公正有序的原则，充分体现补偿标准的客观性。按照条例的规定和估价规范的要求，对被拆迁房屋实施价值评估，切实体现市场价值。三是要通过公开透明的管理，充分保障拆迁当事人双方协商的平等性。要加强对拆迁政策的宣传和解释，保证拆迁政策的宣传到位、理解到位、执行到位，保障拆迁当事人平等的法律地位和协商的平等性。通过拆迁当事人双方的充分协商和沟通
38、，以公平为前提，以效益为目标，将社会和有关当事人的价值取向引入公正有序的健康轨道，使被拆迁人在充分了解拆迁政策及其自身的权利和义务的同时，切实维护自己的合法权益。只有正确认识和处理拆迁中的法律关系，才能增强行政行为的公信力、市场价值的说服力和人民群众的支持力，平衡各方面利益，化解拆迁矛盾，保证拆迁项目的顺利进行。*注：本篇法规已被黑龙江省建设厅关于对黑建房200810 号、黑建房200812 号规范性文件部分内容进行修改的通知（发布日期：2008 年 4 月 16 日实施日期：2008 年 4 月 16日）修改黑龙江省建设厅关于印发黑龙江省城市房屋拆迁(承办)单位资质审查办法的通知（黑建房20
39、0812 号）各市（地）、县（市）建设局、房产局、拆迁办，省农垦、森工总局建设局：为加强对房屋拆迁（承办）单位的资质管理，规范房屋拆迁经营行为，适应房地产市场发展需要，我厅决定对黑龙江省城市房屋拆迁单位资质管理暂行办法中有关条款进行修改，重点对企业注册资本、专业技术人员、岗位工作人员、拆迁规模等内容进行修改，现将修改后的黑龙江省城市房屋拆迁（承办）单位资质审查办法（以下简称办法）发给你们，请遵照执行，并提出如下要求：一、本办法从 2008 年 3 月 1 日起施行。二、2007 年度城市房屋拆迁（承办）单位资质年检和企业资质就位同时进行，对符合新办法要求的企业重新核发新的资质证书；对不符合新办
40、法要求有拆迁项目的企业予以资质年检，但资质证书上注明不许承揽新的项目；对不符合新办法要求没有拆迁项目的企业不予资质年检，资质证书有效期保留至 2008 年 12 月 31 日。三、年检和就位须申报材料1、申报表（一式三份）2、组织章程和管理制度3、财务审计报告或验资报告4、主要负责人的身份证明及从事拆迁业务的工作简历5、专业技术人员职称证件（原件及复印件）6、拆迁人员岗位证书（原件）7、工商营业执照副本或工商管理部门出具的企业核名通知单8、企业信用档案9、办公场所证明10、资质证书正、副本四、申报时间：2008 年 3 月 1 日至 6 月 30 日五、申报方式：企业根据新的资质审查办法要求报
41、省建设厅审核。六、申报地点：黑龙江省房地产业协会（哈尔滨南岗区鼎新三道街恒润家园 F 栋 2 号）七、年检申报表和资质就位申报表式样可登录黑龙江省房地产网下载。网址：http：/ 系 人：赵立志王雪莲联系电话：0451-5363735853632262二 OO 八年二月二十七日黑龙江省城市房屋拆迁（承办）单位资质审查办法第一条为加强城市房屋拆迁（承办）单位资质管理，规范房屋拆迁经营行为，根据城市房屋拆迁管理条例、黑龙江省城市房屋拆迁管理条例和建设部城市房屋拆迁单位管理规定，结合本省实际制定本办法（以下简称办法）。第二条凡在本省城市规划区内从事房屋拆迁（承办）的单位（以下简称拆迁单位），均须遵守
42、本办法。第三条本办法所称拆迁单位是指依法设立，具有企业法人资格，受拆迁人委托，在委托权限范围内提供拆迁服务的经济实体。第四条省建设行政主管部门负责全省拆迁单位的管理工作。各市（行署）、县（市）人民政府房屋拆迁管理部门负责本行政区域内的拆迁单位的管理工作。第五条拆迁单位应具备下列条件：（一）有明确的名称、组织机构和固定的办公场所；（二）有符合本办法的注册资本；（三）有符合本办法的专业技术和拆迁管理人员；（四）有健全的组织章程和管理制度；（五）有符合国家和省有关法律、法规规定的其它条件。第六条拆迁单位申请资质必须提交以下文件和资料：（一）拆迁单位资质审报表；（二）工商管理部门出具的企业核名通知单；
43、（三）组织章程和管理制度；（四）法定会计师事务所有限公司出具的验资报告；（五）主要负责人的身份证明及从事拆迁业务的工作简历，拆迁专业人员和管理人员的有效证件；（六）办公场所证明；（七）主管部门要求提交的其他有关文件。第七条拆迁单位资质分为三个等级。（一）一级资质：1、注册资本不低于 500 万元，其中自有流动资金不得少于 400 万元。2、工作人员 40 人以上。其中有中级以上职称的建筑结构、房地产经济、财务等管理人员不得少于 15 人；拆迁岗位证书持有率 100%。3、年拆迁能力达到 10 万平方米。（二）二级资质：1、注册资本不低于 300 万元，其中自有流动资金不得少于 200 万元。2
44、、工作人员 20 人以上。其中有中级以上职称的建筑结构、房地产经济、财务等管理人员不得少于 10 人；拆迁岗位证书持有率 100%。3、年拆迁能力达到 5 万平方米以上。（三）三级资质：1、注册资本不低于 100 万元，其中自有流动资金不得少于 70 万元。2、工作人员 10 人以上。其中有中级以上职称的建筑结构、房地产经济、财务等管理人员不得少于 5 人；拆迁岗位证书持有率 100%。3、年拆迁能力不少于 2 万平方米。第八条临时聘用、兼职人员不计入单位人员总数。第九条一级资质单位，可在全省范围内承担任务；二级资质单位，可在注册所在市（行署）及所属县（市）范围内承担任务；三级资质单位，可在注
45、册所在地城市规划区内承担任务。第十条拆迁单位资质，由申请资质单位报省建设行政主管部门审批。第十一条拆迁单位资质等级实行动态管理，每年年初 13 月份进行一次年审。对于不符合原定资质等级标准的，由省建设行政主管部门提出降级或吊销资质证书。第十二条城市房屋拆迁（承办）单位资质证书（以下简称资质证书）由省建设行政主管部门统一印制；资质证书分为正本和副本，正本和副本具有同等的法律效力。第十三条任何单位和个人不得伪造、涂改、出租、出卖资质证书。单位遗失资质证书，必须在媒体上声明作废，二个月后方可补办。第十四条拆迁单位发生分立、合并，要在批准后 30 日内，向原资质审批部门办理资质等级注销手续，并重新申请
46、资质等级。拆迁单位变更名称、法人代表，要在变更后 30 日内，向原资质审批部门办理变更手续。拆迁单位破产、歇业或者因其它原因终止业务的，应当在办理注销营业执照的同时，注销资质证书。第十五条自行拆迁的单位实施本单位建设项目的房屋拆迁前，应当到当地房屋拆迁管理部门办理核准手续。未经核准的，不得实施拆迁。自行拆迁单位除具备第五条规定条件外，还必须具备：县和县级市要具有房地产开发三级以上资质；设区的省辖市要具有房地产开发二级以上资质。第十六条拆迁单位的负责人及业务负责人应当接受省建设行政主管部门组织的拆迁业务培训和有关部门组织的职业道德培训。第十七条房屋拆迁专业人员经过拆迁业务培训并考试合格后，由省建
47、设行政主管部门核发城市房屋拆迁人员岗位证书。城市房屋拆迁人员岗位证书每年审核一次，经主管部门审核合格的，继续上岗。审核不合格的要重新进行培训，培训后仍不合格或者两年未审核的不得从事拆迁工作。第十八条房屋拆迁工作人员不得同时在两个或者两个以上的拆迁单位执业。第十九条房屋拆迁管理部门的工作人员不得在拆迁单位任职或者参与拆迁单位的业务工作。第二十条拆迁单位实施拆迁，应当在房屋拆迁现场公示房屋拆迁许可证，向被拆迁人公开办事程序、有关政策、补偿方式、标准及本单位的现场办公地点，联系电话。第二十一条拆迁单位和自行拆迁单位要使用主管部门规范的拆迁文本和有关表格并按规定建立拆迁档案和拆迁工作日志。第二十二条违
48、反本办法规定，有下列行为之一的，由房屋拆迁管理部门责令停止违法行为，吊销资质证书，并按城市房屋拆迁管理条例 和黑龙江省城市房屋拆迁管理条例进行处罚：（一）未取得资质证书从事拆迁业务的；（二）无证承担委托拆迁的；（三）未经核准自行拆迁的；（四）擅自或者变相转让拆迁的；（五）不按时限进行验证考核的；第二十三条违反本办法造成经济损失的，拆迁单位及当事人应当承担赔偿责任。第二十四条拆迁单位及当事人对行政处理不服的，可以在接到行政处理决定通知书之日起 15 日内，向作出处理决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可在接到复议决定书之日起 15 日内，向人民法院起诉。拆迁单位及当事人也可以直接向人民法院起诉。第二十五条本办法由省建设行政主管部门负责解释。第二十六条本办法自 2008 年 3 月 1 日起执行，2002 年 12 月 13 日我厅（黑建房200238 号）印发的黑龙江省城市房屋拆迁单位资质管理暂行办法同时废止。发布部门：黑龙江省其他机构发布日期：2008 年 02 月 27 日实施日期：2008 年 03 月 01日(地方法规)