县级服务型政府建设中存在的问题及其对策_魏芙蓉.docx

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1、 2009年 1月 中州学干 lj Jan, 2009 第 1期（总第 169期） Acadmic journal of Zh ngzh u N? l 【当代政治】 县级服务型政府建设中存在的问题及其对策 魏 芙 蓉 于 新 恒 (中共吉林省委党校，吉林长春 130012 ) 摘要：在我国的服务型政府建设活动中，县级服务型政府建设尤为引人瞩目。因为从某种意义上说，县级政府的 改革、创新是全国服务型政府建设的突破口。分析县级服务型政府建设存在的问题及其产生的原因，提出解决问 题的对策，有助于探索并推进我国的县级服务型政府建设。 关键词：县级服务型政府建设；服务型政府建设；吉林省 中图分类号：邙

2、21 文献标识码 ： A 文章编号： 1003 0751 (2009 )01 0016 05 由于县级政权在中国处于 “ 准 ” 基层政权的特 殊地位，县级政府处于 “ 准 ” 基层政府的地位 ，因 而县级服务型政府建设在整个服务型政府建设活动 中，便具有举足轻重的地位。县级服务型政府建设 的推进，将有利于促进政府职能转变，有利于实现基 本公共服务均等化，有利于促进上级政府深化行政 管理体制改革，有利于健全和完善服务型政府的管 理机制。从某种意义上说，县级政府改革、创新是全 国服务型政府建设的突破口，因此，在当前服务型政 府建设中，人们往往更注重研宄和探讨如何推进县 级服务型政府建设。本文主要

3、以吉林省县级服务型 政府建设为例，分析县级服务型政府建设存在的问 题并提出改进对策。 一 、 县级服务型政府建设存在的问题及其成因 (一） &级服务型政府建设存在的主要问题 我国县级服务型政府建设与全国整体的服务型 政府建设活动一样，取得了较显著的成就。但是，我 们经过调查、研宄后发现，县级服务型政府建设还存 在不少突出的问题。 收稿日期： 2008 11 14 作者简介：魏芙蓉，女，中共吉林省委党校教授，博士。 于新恒，男，中共吉林省委党校教授。 1.县级政府职能转变滞后。党的十七届二中全 会通过的关于深化行政管理体制改革的意见中 指出： “ 深化行政管理体制改革要以政府职能转变 为核心。加

4、快推进政企分开、政资分开、政事分开、 政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事 项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。 ” 但 是，从县级政府来看，政府的公共管理和社会服 务的 职能还不到位。一是政府职能的 “ 越位 ” 。一 些县 政府仍在主导市场经济，专注于招商引资。一些县 政府认为投资于私人产品领域见效快，GDR曾长明 显，政绩好看，而投资于公共产品见效慢，因此不愿 意干。特别是一些县政府至今仍在搞乱收费、乱集 资、乱摊派，远远超出政府的职权范围。二是政府职 能的 “ 缺位 ” 。 一 些县政府在发挥提供公共服务这 个核心职能方面做的很不到位，对公共服务的投入 远远不够。不少城镇

5、职工未能享受社会保险，而广 大农民则基本上被排斥在社会保障体系之外。 2县级政府对城乡提供的公共产品和公共服务 严 重失衡。县级政府普遍存在着公共服务供给城乡 失衡的问题。特别是一些落后地区的城乡公共服务 16 县级服务型政府建设中存在的问题及其对策 供给严重失衡，农村公共事业发展滞后 。一 是在教 育方面。据 2000年第五次全国人口普查统计，农村 人口中初中及以上文化程度的占 39. 1%，远低于城 市人口占 65. 4%的水平。农村人口小学文化程度 占 42 8%， 15岁以上文盲率为 8. 3%，高于城市 23. 8%和 4. 0%的水平。农村人口主要由受过初中 和小学教育的群体构成，

6、城市人口主要由接受了高 中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之 间最大的不平等。另外，农村教育经费也极其缺乏。 农村中学生的数量是城市的 4倍，而教育经费占比 只有 38%，这导致了农村初中文化程度以上的农民 只有不到四成，远低于城市 65. 4%的水平 。二 是在 公共卫生和基本医疗方面。改革以前，有 85%的农 民参加了合作医疗，20世纪 80年代后，合作医疗大 面积滑坡。经过近些年的努力，广大农村基本又办 起了合作医疗。但是，农村卫生事业费占全国卫生 事业费的比重仅为 32 72%，农村人均卫生事业费 仅为城市人均事业费的 27. 6%。 三是在养老保障 方面。长期以来，城乡社会保

7、障制度处于分割状态， 这是造成政府提供给城乡公共产品严重失衡的根本 原因。以吉林省为例，在城镇，全省己初步建立起了 包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最 低生活保障等在内的社会保障制度的基本框架。与 城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设 还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承 包经营为基础的家庭保障模式。农村社会保障仍然 是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，养老 保险尚在小范围进行改革试点。 3.县级政府的财权与事权严重不对称。建设服 务型政府必须以财源作保障。然而，我国县级政府 普遍反映财力相当吃紧。这是由于县级政府的财权 与事权严重不对称造成的。产生这一问题的根

8、本原 因是 20世纪 90年代开始实行的 “ 分税制 ” 改革。 “ 分税制 ” 改革的方向是正确的，它解决了中央政府 收入拮据的尴尬局面。但它也留下了县乡政府财力 吃紧的根源。例如，县区政府每增加一个亿的增值 税，只能留下 1500万元，每增加一个亿的所得税，只 能留下 2500万元。因此有人形象地说：“ 中央财政 高速增长，省级财政喜气洋洋，地州财政勉勉强强， 县乡财政哭爹喊娘。 ” 除此之外，中央制定、实施一 些税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再 加上中央财政转移支付有时不到位，相关配套政策 不完善，造成 “ 上面请客下面买单 ” 的现象时有发 生。 作为县级政府，其服务型政府

9、的主要功能应该 通过为包括广大农民在内的公民和社会提供稳定的 公共产品供应表现出来。但是，处于捉襟见肘的县 财政根本无力量承担此重任，不少县财政都处于只 能维持 “ 吃饭 ” 的局面。这里以吉林省农安县为例。 农安县是一个拥有 115万人口的农业大县，财政供 养人员达 33383人。在 2004年和 2005年，财政全 口径收入分别为 2 65亿元和 2 68亿元。然而，这 两年的财政总支出分别为 5. 7791亿元和 6. 8145亿 元。这是典型的入不敷出的 “ 吃饭 ” 财政。下面再 看一下农安县这两年中在公共服务方面的支出情 况：2004年，教育方面支出 18282万元，占总支出 31

10、. 6%;卫生方面支出 1765万元，占总支出 3. 1%; 社会保障方面支出 3384万元，占总支出 5. 9%。 2005年，教育方面支出 19275万元，占总支出 28. 9%;卫生方面支出 1982万元，占总支出 2 9%; 社会保障方面支出 8425万元，占总支出 12 4%。 比较农安县财政两年中在公共服务方面的支出不难 发现，由于县财政处于入不敷出的状态，只能是顾此 失彼。在 2005年，因社会保障支出比 2004年高出 6. 5个百分点，教育和卫生支出便分别下降 2 7个 百分点和 0. 2个百分点。农安县的状况再一次证 明，县级政府不改变财权与事权严重不对称的局面， 很难建成

11、服务型政府。 C 级服务型政府建设问题的成因 我国县级服务型政府存在上述问题并不是偶然 的，有其深刻的 制度、体制方面的原因，也有政府和 公民角色定位以及思想观念方面的原因。 1.思想观念转变滞后，对建设服务型政府认识 不足。在县级服务型政府建设的过程中 ， 一 些官员 和行政管理人员的行政观念没有得到及时的转变， 许多过时、混乱的观念仍然阻碍着县级服务型政府 建设 。一 些政府工作人员对于服务型政府的涵义和 自己在建设过程中应扮演的角色、肩负的责任等问 题认识模糊、混乱。中共吉林省委党校曾组织调查 组于 2006年 5月在吉林省两个县对政府 107名公 务员进行问卷调查，统计结果显示，占总数

12、24. 3% 的人认为建设服务型 政府就是优化政府工作人员的 服务态度；占总数 23. 4%的人认为，在服务型政府 建设中主要是看领导怎么干，与普通工作人员关系 17 中州学刊 2009年第 1期 不大。在回答对招商引资的看法时，占总数 15%的 人干脆回答是政府的必备重要职责；占总数 19. 6% 的人认为从理论上说不应是政府的职责，但从实际 出发是政府不得己而为之的一种现实选择；只有占 总数 63. 6%的人认为政府的责任是创造良好发展 环境，而非直接去招商引资。此外，还有一部分人认 为，对于吉林省这样一个欠发达省份的县级政府来 说，提出建设服务型政府过于超前，不合时宜，吉林 省县级政府主

13、要是发展经济的问题，而不是建设服 务型政府问题。这就将服务型政府建设与经济发展 对立起来了。思想决定行动。上述种种思想认识问 题必然影响推进县级服务型政府建设。 2县级行政管理体制不顺。我国现在的政府结 构是中央、省、市、县、乡五级架构。这是历史上管理 层次最多的时代。行政区划体制纵深长、层次多，行 政管理成本高、机构庞大、人浮于事、效率低下，严重 影响县级服务型政府建设。特别是现行的 “ 市管 县 ” 体制， 在一定程度上削弱了县域经济发展的内 在活力和能力。这是因为 “ 市管县 ” 不仅管不了县， 甚至还拖累县，往往与县争税源、争项目、争资金，严 重影响了县域经济快速、健康地发展。大量的事

14、实 说明，精简我国的行政管理体制，尽快取消 “ 市管 县 ” 体制，减少中间环节，不仅可以减少行政成本， 而且会加速县级服务型政府建设的步伐。 3.县级公共服务管理机制不健全。从全国县级 政府来看，普遍没有建立起来公共服务管理机制。 这也是县级服务型政府未能真正建立起来的重要原 因。 第一，决策机制不健全。目前，县及县以下公共 产品的供给体制 是一种自上而下的决策体制，公共 产品供给的决策权掌握在政府手中，即公共产品的 供给在很大程度上取决于 “ 上级 ” 的偏好，由 “ 上级 ” 决定提供公共产品供给的品种和数量。公民没有参 与决策、影响决策的机会和资格，公民对公共产品供 给的标准、范围、项

15、目、过程和效率缺乏有效的监督。 这就使得公共产品供给偏离公民需求，造成无效、低 效供给，甚至背离需求的供给，最终不可避免地带来 了公共资源筹集和使用的失衡。 第二，公共服务供给机制不健全。当前，县以下 公共产品供给投入严重不足，其根本原因是缺乏稳 定的投入机制。县、乡政府 对县以下公共产品供给 缺少可操作性的法定化的规划，没有建立规范化、法 定化的投入制度。特别是农村现行的公共产品的供 给体制是一种自上而下的体制，农民对公共产品的 需求缺乏顺畅的表达途径与机会。其结果不仅造成 农村公共产品供需结构失调，而且导致供给成本较 高、增长无序的现象，无形中加重了农民负担。 第三，尚未建立起县级公共财政

16、。公共财政体 制是服务型政府的重要保障。强化政府公共服务职 能，必须建立公共财政，加大政府对公共服务的财政 投入。但是，时至今日，我国县级政府大都未建立起 公共财政体制。目前，全国 2000多个县市中，财政 赤字的县市己经超过半数，成为 “ 吃饭 ” 财政。吉林 省大部分县级政府都处于这种状态。这样的财政状 况，根本无法保证政府对公共服务和公众需求的及 时、足量和有效的供给。 第四，公民参与县级服务型政府建设的机制不 健全 。一 是缺乏动员、组织公民参与建设服务型政 府的机制。二是缺乏组织、引导公民参与建设服务 型政府的纽带。 第五，政府绩效评价、考核机制不完善。长期以 来，县级服务型政府建设

17、的考核，主要由省、市级有 关部门评价、考核。考核内容和指标设计往往不够 科学。例如，考核内容一般停留在服务大厅建 设等 方面，忽视公共服务均等化等深层次问题，加之缺乏 行之有效的问责制，极易使服务型政府建设出现 “ 形象工程 ” 、 “ 政绩工程 ” ，从而阻碍县级服务型政 府的建设和发展。 4.政府部门利益阻碍服务型政府建设。部门利 益是多年来我国政府存在的一个顽疾。现在，一些 部门利益合法化的趋势己经显现，而且有通过立法 的方式把自己部门利益扩大的苗头，这是阻碍县级 服务型政府建设快速发展的隐形因素。另外，有些 领导在执行党和政府的方针、政策时，往往从本部门 的利益出发，对政策打折扣，以我

18、为中心予以取舍。 如， 2008年 6月，吉林省政府第三次下放审批权达 305项。这次下放权力，难度相当大，阻力就来自部 门利益，因为这次放权都牵扯到部门利益。 二、县级服务型政府建设的启示与思考 县级服务型政府建设是一项系统工程，不可能 一蹴而就，必须循序渐进，有步骤、有重点地推进。 要推进县级服务型政府建设，必须以科学发展观为 指导，以执政为民为宗旨，以深化改革为动力，转变 18 县级服务型政府建设中存在的问题及其对策 政府职能，创新管理体系，健全公共服务运行机制， 规范公共服务方式和方法，形成有中国特色的县级 公共服务模式，牢固树立公共服务理念，完善公共服 务评价体系，使城乡公民人人都享

19、有基本公共服务。 (一班一步转变政府职能，强化县级政府的公 共服务职能 推进县级服务型政府建设，核心是要划清政府 的事权，搞好政府定位，形成服务型政府的职能结 构。 1.科学确定县级政府职能的边界。按照经济调 节、市场监管、社会管理和公共服务的职责和任务， 科学确定县级政府的职能边界，使县级政府管好该 管的事，防止和避免越位、错位和缺位现象。省级政 府应合理调整政府层级结构，加快省级政府组织体 制转轨，强化省级政府公共服务职能。县级政府应 成为执行公共服务职能的基层政府，主要负责省级 政府公共决策的执行、市政公用基础设施事业推进 等。 2要切实理顺县级政府与企业、市场、社会的关 系。要着眼于增

20、强企业活力、充分发挥市场机制配 置资源的基础性作用、维护社会公平、促进社会和 谐，把县级政府的工作重点转移到主要为企业服务 和创造良好的发展环境上来，转移到营造公平、公 正、公开的市场竞争环境上来，转移到为群众提供安 居乐业的社会环境和生活环境上来。 3.要合理配 置政府维护性公共服务、经济性公 共服务与社会性公共服务的职能比例关系。县级政 府职能结构调整的总体趋势是 :控制维护性公共支 出，稳定经济性公共支出，逐步增加社会性公共支 出。经济性公共支出要集中投向战略性基础设施、 城市公用基础设施和环境保护设施建设。要将经济 性公共支出控制在政府财政支出总额的 20%以内， 社会文教费用支出增加

21、到占政府财政支出总额的 42%以上。力争在不太长的时间内，将公共教育支 出占 GDI比重提高到 4. 8%，公共医疗卫生支出 占GDI比重提高到 3. 1%，同时努力提高社会保 障支 出占 比 重 。 C )以 “ 省直管县 ” 为突破口，理顺省、市、县三 级政府之间的关系 我国 30年的改革实践，使人们认识到，推进 “ 省直管县 ” 改革，将有利于理顺省、市、县三级政府 之间的关系。十届人大四次会议通过的 “ 十一五 ” 规划纲要中指出： “ 有条件的地方可实行省级直接 对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。 ” 2008 年 8月，党中央和国务院在关于地方政府机 构改革的意见中提出，

22、要继续推进省直接管理县 (市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省 直接管理县（市）的体制。党的十七届三中全会进 一步阐发和肯 定了这些重要思想。这些极其重要的 指导思想不仅揭示了推进 “ 省直管县 ”改革是建设 县级服务型政府，理顺省、市、县三级地方政府关系 的链接点，而且预示着政府改革己经从减人、减事和 合并机构的横向调整，进展到减少行政层级结构的 纵向改革。 取消 “ 市管县 ” 体制，实行 “ 省直管县 ” ，不是权 宜之计，而是一项战略性的方针政策，必须稳步推 进。 1.扩大中央对省级的直管面，改革省级机构。 要在全国普遍实行 “ 省直管县 ” ，除了向县级放权， 还有个省级政府

23、管理能力的问题。具体讲，就是要 缩小省级政府辖区和增加省级政府数量。省级政 府 管理规模和幅度太大无法实行省直管县。 2改革市级政府机构，逐步取消市管县。实行 “ 省直管县 ” 要有个过程。从浙江及吉林等省实施 强县扩权的经验看， “ 省直管县 ” 大体可分为三步 : 第一步，省对县财政实行直管。适当下放经济管理 权，同时仍维持市对县的行政领导地位。第二步， 市、县分治。市、县相互不再是上下级关系，各自均 由省直接管理。第三步，对市政府进行改革。合理 扩大市辖区，调整并精简机构和人员。具备条件的 市变成省直辖市。 3.分类推进，梯次展开，逐步实现。由于各省情 况不同，因而不能搞全国 “ 一刀切

24、 ” 。要以 省为单位 实施，便于运作。各省可分阶段分类推进、梯次展 开，逐步实现省直接管县。 (H )建立、健全县级服务型政府的管理机制， 夯实组织基础 建设县级服务型政府在很大程度上取决于机制 创新、制度创新和管理创新。 1.健全行政决策机制。要建立健全行政决策机 制，必须完善行政决策体制和制度。各级政府和部 门要建立重大决策的调查研宄制度；建立重大行政 决策听证制度，提高行政决策的群众参与度 ;完善行 政决策专家咨询制度 ;强化行政决策责任制，对因违 19 中州学刊 2009年第 1期 反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的，必 须追宄部门主要领导和当事人的责任。 2创新民意表达及调解

25、机制。要适应我国社会 结构和利益格局的发展变化，创新民意表达机制。 政府应该致力于搭建舞台，建立各种行之有效的、与 公众沟通的对话机制和社情民意反映机制，以确保 政府与公众进行真诚的对话，共商社会应该选择的 发展方向。另外，还要加快调解社会矛盾的工作机 制建设。 3.健全、完善组织运行机制 。一 是建立健全公 共服务回应机制。政府必须了解公民、企业及社会 需要什么，要求政府提供何种服务，以及如何有效提 供这种服务，并进而对这种需求做出有效回应。二 是建立健全公共服务供给机制。要探索建立一种适 合县级公共服务的供给机制，建立一种更加公平、有 效、高质的公共服务供给模式。三是建立健全公共 服务监管

26、机制。我国正处于体制转轨的过程中，要 做到政府在公共服务方面既不缺位也不越位，加强 制度建设、法制建设，强化对公共服务的监管尤为重 要。四是建立、健全公共服务评价机制。许多国家 的改革实践表明，建立健全公共服务评价机制，实行 绩效管理，有助于提高政府公共服务能力。当前，要 以科学发展观为指导，健全和完善各级政府公共服 务绩效评价机制 :要培养多元化的评价主体，逐步实 现同体评价与异体评价相结合、公民评价与专业组 织评价相结合等评价方式 ;要推进政府绩效评价制 度化、法制化 ;要灵活设计绩效评价的指标体系。 (四健设县级公共财政体制，实现基本公共服 务均等化 所谓公共财政，是指在市场经济中，以国

27、家为主 体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用 于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。 公共财政的特点是注重为社会创造公共产品而投 资。要建设好县级公共财政，必须在深化行政管 理 体制改革的过程中，改革现有财政体制。 1.强化县级财政。明确各级政府的财政收支责 任，建立清晰的财政事权关系。要赋予县级政府相 应的财政收入的权限，确保县级政府具有提供服务 的相应财力。 2强化公共财政职能，加大转移支付力度。转 移支付的核心是建立一套科学的指标体系，以确定 转移支付的额度。中央财政要加大向农村的转移支 付力度。 3.县级政府要优化财政支出结构，建立刚性约 束机制。要重新界定财政支出范围

28、，深化以服务社 会公共需要为目的的财政支出改革，严格控制行政 成本支出。 压）加强政府与公民的互动，推动公民参与县 级服务型政府建设 要建设现代服务型政府，必须处理好现代民主 社会中的三种力量或三种权力，即国家、市场和公民 社会，使之达到有效平衡。在这三种力量中，往往容 易忽略的是国家与公民社会的关系，或称政府与公 民社会的关系。这种关系对于县级服务型政府建设 尤为重要。因为县级政府是城乡结合部，要建设服 务型政府，如果没有广大城镇市民和广大农民的参 与，那将永远难以实现。因此，在县级服务型政府建 设的过程中，要加强政府与公民的互动。 1.认清公民在服务型政府构建中的角色，塑造 积极的公民精神

29、，提升公民参与能力。服务型政府 的性质与内涵对公民角色会产生重大的影响。公民 不再是被动的被管理对象，也不是单一的公共服务 的享有者或公共产品的消费者，他们将是公共治理 的主体之一，是政府构建服务型政府的合作伙伴。 必须以塑造积极的公民精神为前提，通过学习和教 育，培养公民的参与能力。 2明确政府在推进公民参与中的责任，构建公 民参与的制度保障体系。政府应当是公民参与的积 极倡导者与教育者。政府应该承担教育公民关注公 共服务，引导公民参与公共事务，培养公民资格与公 民精神，培育公民社会组织健康 发展，鼓励公民积极 参与、发挥作用的责任。同时，政府也应是公民参与 的制度环境营造者。 注释 暴景升：当代中国宪政改革研究，天津人民出版社， 2007年，第 35页。 肖立辉：县委书记眼中的中央与地方关系，管理科学 2008年第 11期。 吉林省农安县政府：建设服务型政府情况的汇 报， 2006年 10月 9日。 责 任 编 辑 :浩淼 20