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1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。农村土地承包经营权纠纷的成因及解决路径 农村土地承包经营权纠纷的成因及 解决路径 李春苗 杨 阳 李春苗 内容摘要。由于我国经济的持续快速发展以及城市化进程的不断加快，大量的农村承包土地纠纷逐年大量增长，随着此纠纷的不断扩张，一定程度上危及到农村社会的和谐与稳定，农村土地承包权纠纷成为当前农村的热点话题。进一步探讨农村土地承包经营权的法律问题，对于保护农民享有的合法权益，推动我国农村经济市场化的进程，皆具有十分重要的意义。 关键词：农村土地承包经营权原因解决路径 土地作为农民最基本的生存和生产要求，在市场经济运行规则的推动下，我国农村的土地承包经营权市场化势在必
2、行。但由于多年来我国的立法和实践，农村土地承包经营权产生诸多弊端。自2021年8月我国制定的农村土地承包法于2021年3月1日起实施以及自2021年9月1日起施行的最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释，为农村土地承包纠纷提供了有力的法律依据，规范并加大了对土地承包经营权的保护。但随着我国经济的不断发展，农村改革的不断深入，农村土地承包经营权涉及的问题越来越多，也越来越复杂。 一、土地承包经营权的概念 要探讨土地承包经营权纠纷的成因及解决路径，首先必须弄清楚 132303100236宿迁市泗阳县万诚御景园24幢507室22370039315051008715土地承包经营
3、权的概念。土地承包经营权是我国农村集体经济组织、农户或个人对国家或集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等，依据承包合同所享有的长期占有并进行耕作、畜牧、养殖及其他活动的使用和收益的权利。承包经营权的主体在农村土地承包法中规定了两类：第一类的主体是农村土地承包法中第十五条规定的“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。这类主体有权和集体签订合同取得承包经营权，是一种法定的主体；第二类主体是对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒地等土地上设立的承包经营权，其主体可以是本集体经济组织及其以外的单位、农户和个人。土地承包经营权的客体是农村集体所有或国家所有的由农村集体使用的土地及“四荒”地。其内容
4、是受法律保护的承包经营权主体承包经营的权利和义务。 土地承包经营权纠纷是指当事人之间因承包土地的使用、收益、流转、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议。 二、当前我国农村土地承包经营权纠纷的现状 我国现行的农村土地承包经营权法律制度在调整农村土地承包经营权过程中发挥了一定的作用。在农业和农村经济发展新阶段，维护农村社会稳定，仍然必须首先保持农村基本政策的稳定，而农村的基本政策稳定关键就是农村土地承包关系的稳定和完善。从我国农村土地承包的实际情况综合来看，农村土地承包经营权纠纷频频的发生，有的地方没有及时认真开展延长土地承包期的工作；有的地方以各种名义强行收回农民的部分承包土地，重新高价发包，
5、加重农民的负担；有的地方随意缩短承包期，提高承包费；有的地方扣下部分土地不承包到户，集体多留机动地；有的地方把农民的承包地租回来，再转租包给企业等等。尽管这些问题的发生属于局部性，苗头性，但如不及时的解决，势必影响农村土地承包关系的稳定。农村土地承包法的颁布实施，为稳定土地承包关系提供了法律遵循，有利于遏制违背承包政策现象的发生，化解影响土地承包关系稳定的不利因素；农村土地承包法的施行，实质上就是长期的稳定农村土地承包关系，保护农民的根本利益。 三、农村土地承包经营权纠纷存在的主要原因 引发土地承包经营权纠纷的原因很多，也十分复杂，有主观原因，也有客观原因，但深挖其原因不外乎有以下几个方面：
6、（一）农民对土地的依恋是产生农村土地承包经营权纠纷的自然原因； 我国是传统的农业大国，虽然地大物博，但由于人口众多，土地的总体供应充足与个体分摊的稀少是一对长期的矛盾。一方面是因为我国有广阔的草原、耕地；另一方面，农村特别是我国东部的农村的土地由于受到工业的侵袭，实际可耕地面积正在日益减少，有的地方甚至无地可种，当地农民对土地的依赖性更强，而对土地的依赖性越强，对土地的情感就越深，在这种农村历史传统思想的沿袭下，形成了农村土地承包经营权纠纷的自然原因。 （二）我国农业政策调整，导致农民收益发生变化，种地积极性提高，惜地意识也增强； 农村土地承包经营权纠纷的发生，在很大程度上是农民自身的本质原因
7、。长期以来，由于种地收益低、负担重，使一些农民宁愿少种地，甚至弃耕、抛荒或者宁可倒贴钱找他人耕种承包地，自己也要选择外出打工。现阶段，国家农村农业政策作出重大战略调整，也采取了一系列解决农民负担的实际问题：如农业税费减免和一定补贴的具体政策措施，这样一来，使得耕种土地的收益明显增加，原本弃地进城的农民由原来的冷漠甚至拒绝耕种土地的思想渐渐的转变为争取土地，又重新重视了土地的价值，种地惜地的意识也逐渐高涨。加之目前就业形势仍然严峻，农民谋取非农职位、获得非农收入的机会也就相应的减少。许多外出在城镇打工的农民又重新回到自己承包土地上进行耕种，导致一些原先被弃耕的土地，又被争相耕种，甚至当初自愿流转
8、承包土地的农民现在又想自己耕种而反悔。由此产生的争执和矛盾演化为大量的土地承包经营权纠纷。 随着政策的调整，土地弃耕抛荒的后遗症也开始突现，并成为农村土地承包领域的主要矛盾之一。前些年，农民弃耕抛荒现象一度蔓延成全国性的严重问题，受到国家重视。在集中处理抛荒问题的过程中，一般是由集体为主导，缺乏原承包户的参与，集体尽可能地将抛荒地发包给他人承包经营，不少签订了书面合同，有的甚至给外地来的种植大户办理承包经营权证书等等，留下了许多纠纷隐患。现在，原来弃耕、抛荒的承包户又想重新要回土地，不可避免地与发包方、现经营者之间发生纠纷。弃耕、抛荒地的后遗症问题已经成为当前我省农村土地承包纠纷中的一个矛盾尖
9、锐又难以处理的突出问题。 （三）我国工业化、城市化的快速发展导致对土地的需要也不断增加，大量的土地被征用、占用是产生土地承包经营权纠纷的根本原因；工业化和城市化进程不断加快，引起对土地的需求量不断增加，而且农业的效益低，一些地方因此热衷于发展工业，大量农村集体土地被征收用于工业和城市建设。我国工业发展和城镇化速度快，征地较多。农村集体土地的征用，必然涉及农村集体经济组织尤其是承包农户的利益。在这其中的问题主要有：（1）补偿标准、对象不够统 一、明确。（2）补偿标准低。与其他类型的土地征用相比，农村集体土地的补偿标准明显偏低。（3）实际的补偿工作不到位，补偿工作仍不够透明。现有补偿规定常常受到农
10、民群众的质疑。江苏省土地管理条例第二十七条规定，承包地被征收的，应将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征用土地的农民。而实践中的做法并非如此，各地做法也大不相同。不少人特别是农民群众对当前的补偿政策、规定提出质疑，认为征地补偿费用并不是很高，实际上很难满足失地农民今后长久的生活需要，因此需要政府及基层组织实施一定的统一管理职能，以使失地农民永久收益，生活具有长远保障。由于缺乏统一的明确规定，各地做法五花八门，所以土地纠纷不断，甚至会引起一些负面效应。 （四）承包合同的订立、承包经营权证管理发放等不规范是导致农村土地承包经营权纠纷的直接原因； 上述归纳的两个方面的因素是造成农村土地承包经营权纠
11、纷急剧上升的与特定的社会历史背景有关的深层次原因，而承包合同订立的不规范、承包经营权证管理不规范等原因则是引发土地承包经营权纠纷的直接原因。 1、承包合同订立不规范。不少土地承包并没有签订书面合同，或者虽签有合同但形式和内容不完善、也不规范，争议发生时双方各执一词。有的是同一块土地签订了两份承包合同，甚至有时为了土地利益而争抢发包权，将同一土地争相对外发包，导致多方争议。 2、承包经营权证书发放和管理不规范。有的地方未发放经营权证，或基层组织为使用或调整土地方便而将证书控制在自己手中。有的地方虽已发放但很不规范，将空白经营权证交由发包方自行填写，欠缺必要记载事项、内容模糊或与实际状况不符。有的
12、为不符合条件者发放证书或重复发证。有的未能根据变化情况按规定及时变更登记、换发证书或注销。 3、发包方侵害或干涉农民的承包经营权的现象仍不同程度存在。有的地方不重视或故意违反民主议定程序，以村、组负责人个人或几个人的意志代替村民会议。目前大量的纠纷中，违反民主议定程序成为当事人主张承包合同无效的常用理由。有的发包方随意或强行调整或流转承包土地，将土地发包权、监督管理权作为从事乡村事务管理的工具。有的地方以调整产业结构、进行规模经营为由强行要求承包户流转土地、发展养殖业或种植经济作物等 （五）我国农民的法制意识不强也是引发农村土地承包纠纷的原因之一； 一些农民法律意识、诚信意识淡薄，依法办事的自
13、觉性不高，在对待利益分配和调整土地上，不能牢固的树立法制意识，往往感情用事，以传统观念作为判断公正的标准；以种种理由如攀比观望其他农户是否交纳承包金等为由拒交或拖延交纳承包金。有的流转土地后又反悔，强行解除合同，协商不成就想方设法阻止他人经营或抢种。有的农民在承包土地时认为条件不好原本不愿承包，但他人承包后，付出努力经营产生效益，就生不平之心，进而对承包人的生产经营活动进行起哄、干扰甚至破坏，有的农民则以违反民主议定程序等种种理由，要求确认他人的承包合同无效等，阻止他人继续经营。产生这些土地承包经营权纠纷的原因，还是因为农民的法制意识差，致使当初在签订合同的时候内容简单，存在歧义，导致在实际的
14、履行过程中发生争议，引发此类纠纷。 四、预防和有效地处理农村土地承包纠纷的对策和建议 （一）落实党的农村政策，妥善做好农村土地承包经营权的落实工作； 虽然农村土地承包经营权的纠纷不断发生，但是随着农村城镇化进程的加快发展，农村向城镇转移是大势所趋，这是必然的，然而这种形势的变化也会导致土地承包经营权的纠纷产生。只要我们能够稳定现行农村承包经营权政策，及时的完善农村土地承包的相关承包手续，依法进行土地承包，遇到问题时应及时清理、核查解决，以预防和减少农村土地承包经营权纠纷的发生。我们在解决土地承包经营权时，必须认真的落实农村关于土地承包的政策，在保护好农民群众切身利益的同时正确处理好农村土地经营
15、权纠纷。 （二）加大对农村土地承包人权利保护的力度； 农村土地承包经营权纠纷发生后，为了能够有效的解决纠纷，我国农村土地承包法第53条赋予承包人的侵权行为请求权。刚出台的物权法赋予承包人以物权请求权。在司法实践中，法律将指引司法机关运用物权法和债权法理论给承包人以更加充分的保护。承包人可基于物权行使物权请求权，基于承包合同行使违约责任请求权，基于法律规定行使侵权责任请求权或不当得利请求权，权利保护的渠道明显拓宽了。基于物权行使物权请求权比单纯基于债权行使债权请求权寻求权利保护，对承包人来说，保护机制在法律上得到了优化。因为物权请求权和债权请求权在目的、功能、成立要件、保护期限和效力方面，有明显
16、区别。当物权的权利遭受侵害以后，物权人应当首先行使物权请求权，只有当物权请求权不足以保护时，才能行使侵权的请求权。 （三）加强对承包合同的订立、承包经营权证管理和对土地的监督和管理； 规范承包经营权证的发放和管理。特别是已经发放但登记内容不准确或不全面的，应当换发或补正，发放对象错误的，及时收回或注销。要规范承包经营权证书的发放程序，指定专门和专业人员从事登记发放工作，统一和明确登记事项和登记方法，建立严格而完善的档案管理制度，必要时要进行专业上岗培训。杜绝由发包方使用空白经营权证书自行填制和发放的现象。 正确对待和处理实践中出现的土地调整问题。对确因土地征用等原因造成人地矛盾特别突出而依程序
17、通过民主议定进行土地调整的，是农民解决集体内部人地矛盾的一种方法，有利于一方稳定，不应一概加以干涉和否定。重要的是，政府及有关部门应当对这种调整及时予以有效的指导和监督，对可以通过其他方式解决人地矛盾的，应当引导和鼓励农村基层组织尽可能不要采用大范围土地调整的方式解决，对确需调整、农民自愿又经过了严格的民主议定的，应当予以适时指导，并及时变更或换发承包经营权证书。 （四）积极开展对农村土地承包经营权的法制宣传，使农民群众能够运用法律手段维护自身的合法权益； 农村土地承包经营权纠纷在处理过程中，应本着维护原承包人利益的原则，尽量不让农民失去土地。纠纷的存在在很大程度上是因为农民由于法律意识淡薄或
18、法律知识缺乏，使法定的、严肃的程序性问题流于形式，当事情发生争议时，已事过境迁，往往因当初没有形成多数人认可的书面材料或者订立合同时内容不明确，导致产生矛盾的双方发生争执，从而使农民群众的利益受到损害。应该大力宣传有关农村土地承包经营权的法律知识，使农民群众能够通过法律，运用法律知识，保护其自身的合法权益，让广大农民群众知道如何运用法律的手段进行自我保护。 农村土地承包法第五十一条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协议解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。”“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起
19、诉。”这一规定对解决土地承包经营权纠纷规定以下途径：（）协商，即当事人可以自己进行协商解决纠纷。在发生土地承包经营权纠纷后，在自愿互谅的基础上，依照法律的规定，双方可以直接进行协商，解决争议。（）调解，即当事人可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。通过调解解决纠纷是我国传统的和解方式，也是通过相互的谅解、让步，达成一致解决纠纷。农村土地承包法第五十一条将通过村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决纠纷，作为一种方式解决，在很大的程度上考虑到了村民委员会作为村民的自治组织解决纠纷，因为其熟悉情况，由其主持调解解决纠纷，方便并且快速。（）仲裁，纠纷发生后，不能通过协商、调解方式解决的，也可以
20、向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。（）诉讼，因双方的矛盾激化，不能通过以上三种方式解决的，也可以选择直接向人民法院起诉，通过诉讼方式来保护自己的土地承包经营权。在此值得提出的是，根据最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第一条的规定，人民法院依法应当受理的农村土地承包民事纠纷具体包括以下五类： （一）承包合同纠纷； （二）承包经营权侵权纠纷； （三）承包经营权流转纠纷； （四）承包地征收补偿费用分配纠纷； （五）承包经营权继承纠纷。上述所列举五类土地承包经营权纠纷的共同点均为承包方的土地承包权的权属是明确的。因此，对于土地承包权的权属不明确的，根据土地管理法第十六条的规定
21、：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。” 显然，土地是农民最基本的生产资料，是农民最重要和最可靠的社会保障，是农村长期稳定的基础，也是我党农村政策的基石，因此农业问题处理的好坏与否，直接关系到国民经济的基础和社会的安定团结。而当前农村土地承包经营权纠纷的频发，都直接关系到农民切身利益，社会影响巨大，矛盾极易激化，社会各界应从切实维护农民合法权益和农村的稳定出发，结合当前的实际情况，充分合理的处理好每件涉及农村土地承包经营权的纠纷，保护农村的合法权益，将司法为民的宗旨落到实处。 农村土地承包经营权纠纷涉及的问题较多，也很复杂，在此文中不可能面面俱到，但只要我们
22、在建设社会主义新农村和建立和谐社会思想的指导下，坚持以人为本，就能化解困扰农村经济发展的这一难题，最终在法律意义上真正的解放广大农民群众。 参考文献： 1.王利明，农村土地承包经营权的若干问题探讨，中国人民大学学报，2021年第6期。 2.杨立新，论我国土地承包经营权的缺陷及其对策，河北法学，2021年第1期。 3.丁关良，农村土地承包经营权初论中国农村土地承包经营立法研究，中国农业出版社，2021年版。 4.曹诗权、朱广新，农地承包经营权物权化建构的基础与思路，法商研究，2021年第3期。 5.杨梅，我国农地使用权制度的缺陷及对策，生产力研究，2021年第3期。 6.江平主编，中国土地立法研究，中国政法大学出版社，1999年版。 7.许合进，对土地承包经营权的再思考，中国农村经济，1999年第7期。 8.朱洪玲，农村土地承包经营权法律属性之探计，中国法院网，2021年9月11日。 第 12 页 共 12 页