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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第219页 共219页中国电力改革与可持续发展战略研究课题主持单位:国务院发展研究中心产业经济研究部参加“中国电力改革与可持续发展报告”课题的研究单位：政策建议国务院发展研究中心产业经济研究部第一章国务院发展研究中心产业经济研究部第二章国家电力公司电力经济研究中心第三章环科院环境规划研究所第四章国家计委能源研究所效率中心第五章国家计委价格研究所第六章国家计委能源研究所可再生能源发展中心第七章中国社科院数量与技术经济研究所第八章国家电力公司法律事务部目 录政策建议1、电力工业法制建设：加紧以修订电力法和完善环保、节能等相关法律为主
2、要内容的立法工作.72、电力工业的核心制度建设：构建新型的电力监管制度83、基于竞争性电力市场的机制设计：投资激励机制和价格形成机制94、实现电力可持续发展的政策体系10第一章 中国电力工业政府监管体制改革研究121、建立现代监管制度已是中国电力工业改革与发展的当务之急.12 11 中国电力监管体制的历史沿革和现状.12 12 现行的电力监管体制存在的突出问题16 13 改革电力监管制度、构建现代电力监管体制是当前电力工业改革与发展的头等大事192、国外电力监管制度的基本经验21 21电力监管制度的由来、沿革和趋势.2122 国外现代电力监管制度的基本特点.233、中国电力监管体制改革的初步设
3、想26 31 电力监管体制改革的总原则.26 32 电力监管机构的设置.2733 监管职能.2934 对监管者的监管问题.30第二章 电价改革321、前言.322、电价改革目标及制约因素.322.1电价改革目标322.2 电价改革的制约因素.323、我国电价现状及存在的问题333.1 现行电价体系及电价形成机制333.2 现行电价水平353.3 现行电价存在的主要问题.364、电价形成机制改革思路.394.1 电力管理体制改革及电力市场远期模式.394.2 电力市场远期模式下的电价体系.414.3电力市场远期模式下电价形成机制414.4 在竞争环境下促进可再生能源利用的电价机制.465、过渡期
4、电价形成机制475.1 研究过渡期电价形成机制的必要性.475.2 过渡时期市场模式.475.3 过渡时期发电电价实现公平竞争的方式.475.4 过渡时期的发电价格.495.5 过渡时期的电网价格.495.6 过渡时期的销售电价.506、电价改革政策建议总结50第三章 电力行业改革与环境保护52摘要531、电力工业产生的环境影响5411电力工业的发展与污染物排放状况.541.2污染物排放情况561.3电力行业污染的损失分析.5914电力工业的环境影响分析.612、电力工业环境保护的主要技术、政策与措施6221电力行业环境保护法规与措施.6322电力行业主要的污染控制技术.703、电力行业改革对
5、环境的影响7531电力行业改革.7532管理体制调整与环境.7633运行机制调整与环境.7934价格机制调整与环境.824、促进电力行业可持续发展的环境保护战略8541电价的绿色化政策.8542基于GPS的污染控制政策.8843建立鼓励清洁能源和可再生能源发展的机制9144其它相关政策935、主要结论.94第四章 提高电力能源效率的激励政策97概述971、电力能源效率与中国电力可持续发展.991.1 世界电力工业发展与电力能源效率991.2 中国电力能源效率状况1011.3 中国电力改革对电力能源效率的负面影响1021.4 中国电力可持续发展的制约因素1051.5 电力能源效率对中国电力可持续
6、发展的重要促进作用1112、提高电力能源效率的政策及实践.1122.1 各种政策手段对提高电力能源效率的作用1132.2 国际上提高电力能源效率的政策实践1152.3 国内提高电力能源效率的相关政策的历史回顾1173、提高中国电力能源效率的激励政策建议.1203.1 中国电力改革和重组趋势.1203.2 提高中国电力能源效率的主要问题和障碍.1213.3 提高中国电力能源效率的原则政策建议1243.4 提高中国电力能源效率的具体激励政策和措施建议125第五章 中国电力工业税、费改革研究1281、税、费概况.1281.1税收概况1281.2政府性收费概况1302、存在的主要问题.1342.1.税
7、收的主要问题1342.2.收费方面存在的问题1363、改革的建议.1373.1.税收改革的建议1373.2.电力收费改革的建议140第六章 可再生能源发电的新激励政策研究143概述.1431、可再生能源是可持续发展的重要组成部分1432、可再生能源发展的现状及发展前景1442.1 可再生能源的发展现状.1442.2 可再生能源的发展前景.1463、实现可再生能源发展目标所面临的主要障碍1483.1 对开发N&RE战略意义认识不足，没有明确、有效的目标及措施.1483.2 没有建立完善的市场竞争机制与系统的经济激励政策1493.3 产业形成缓慢，管理水平落后.1493.4 各级政府对N&RE的发
8、展支持不够,投入太少.1494、国内与可再生能源相关的法律法规和激励政策.1504.1 国内与可再生能源相关的法律法规1504.2 国内可再生能源激励政策1505、国际可再生能源激励政策的经验.1525.1 国际上可再生能源开发的最新形势1525.2各国实施可再生能源RE激励政策的经验 .1526、国内外可再生能源政策的比较及建议.1546.1 强制的法律性政策是最基本和有效的RE政策.1546.2 注重宏观与微观政策的配套，加强政策的可操作性.1556.3 系统效益收费等政策应作为筹措资金的措施1556.4 税收政策可以作为配额政策的辅助政策1556.5 绿色证书交易和谁消费谁负担原则是解决
9、价格优惠的关键措施1566.6 RE发展需要完整的政策体系和科学的运行机制.1567、可再生能源配额制政策在中国实施的可行性研究1577.1 可再生能源配额制政策（RPS）的概述.1577.2 在中国实行RPS的可行性研究.1578、对RPS政策框架设计的初步思考.1648.1 现阶段可再生能源政策的重点.1648.2 RPS政策的实施框架和步骤.165第七章 中国电力工业投融资体制改革研究.1691、中国电力投融资体制改革过程1691.1 中国电力投资体制的历史沿革和现状.1691.2 改革开放以来中国能源与电力工业固定资产投资状况及分析1731.3 中国电力投融资体制目前存在的问题及分析.
10、1762、电力投融资体制改革思路框架1812.1 投融资体制改革目标模式.1812.2 改革思路框架.1833、电力投融制体制改革的政策建议.1903.1 完善现有的投融资体制和制度.1903.2 电力投融资体制改革中要引入规制并建立电力管制委员会.1903.3 上网电价与税收政策是电力投融资体制改革的关键.1913.4 可再生能源的投融资优惠政策的力度应加强.1913.5 要改革节能体制，建立节能投融资制度.1913.6 关于建立基金会.191第八章 中国电力法律体系研究.1931、中国电力法律体系框架1931.1 建立完整的电力法律体系的必要性1931.2 加快电力立法，建立完整的电力法律
11、体系的可能性.1951.3 电力法律体系的含义、特点及内容.1961.4 电力法体系建设与电力政策体系建设的关系1971.5 中国及世界发达国家电力法律体系的现状.1991.6 中国电力法律体系的构成.2012、中国电力法律研究及修改建议2032.1中国电力法的渊源、特征、作用.2032.2 中国电力法的适用范围.2052.3 中国电力法与其他部门法的关系.2062.4 电力体制改革中亟待突破的法律障碍.2062.5 适应电力体制改革需要解决的几个法律问题.2092.6 现行电力法实施的基本情况.2112.7 修改电力法的几点建议.211政策建议我们认为，在中国进行“厂网分开，竞价上网”为主要
12、方式，以打破垄断、引入竞争为近期目标的电力体制改革过程中，必须充分考虑和体现中国电力工业可持续发展的长远目标，兼顾长期利益和短期利益，经济利益和社会利益，行业利益和公众利益。通过建立和完善与竞争性电力市场相适应的法律、制度、机制、方法等，最终达到不断优化能源结构（发展可再生能源和西部水电资源）、提高行业运行效率和降低成本、不断改善环境质量的目的，为中国的经济发展和社会进步提供充足、价廉、清洁的电力供应。1、电力工业法制建设：加紧以修订电力法和完善环保、节能等相关法律为主要内容的立法工作现行的中国电力法律、法规体系缺失严重，或者一些重要的法律、法规已不适应实际的需要和新形势的要求。在政企分开和竞
13、争性电力市场的建立过程中，电力法律体系的缺失和不完善，对电力工业的改革与发展将带来较大的风险。为此，应本着统筹规划、分步实施的原则加快中国电力法律体系的建立和完善。目前，应重点解决两大立法问题，一是以修改、完善电力法为主要内容的电力法律体系的建设；二是制定、实施以促进可再生能源发展和节能为主要目标的相关法律。电力法律体系应注重其完整性、层次性和稳定性，相应的法律、法规应充分体现导向、协调、规范和控制作用，并具有极强的约束力。建议中国的电力法律、法规体系由如下三个层次构成：第一层次是电力法；第二层次由下述的若干条例组成，即电网调度管理条例、电价管理条例、电力供应与使用条例、农村电力管理条例、电力
14、市场运营条例、电力市场监管条例、电力设施保护条例、窃电处罚办法、电网投资与建设条例、电源投资与建设条例；第三层次由电力营销许可证管理办法、电力市场规则实施办法、电厂竞价上网售电办法、电力监管实施办法、电力营销许可证管理办法等组成。当前应以修改和完善电力法作为立法重点。新修订的电力法应适应电力工业引入竞争的需要，分别就电力建设（包括发展规划、电力可持续发展基本制度、与环境保护的关系），发电与电网运营（包括发电与电网等市场主体的法定义务、电网运行与并网、调度机构的设置及运行），电力供销与使用（包括电力供销准入制度与准入形式、电力供销企业的法定义务、电力质量要求），电价与电费制度，农村电力建设和农业
15、用电，电力设施保护，电力监管（实施电力监管的主体、监管的内容与范围）等方面做出规定。在电力法中还应明确规定电力公司的节电义务，要求电力公司采用综合资源规划进行电源开发的最小成本规划、运用需求方管理技术开展节电项目。火电厂的污染防治是中国大气污染治理的关键，为了加强电力行业的污染控制，建议尽快引入火电厂GPS标准，并实行基于GPS的污染控制措施。为了提高能源的使用效率和节约能源，建议在现行的节约能源法的基础上，细化和派生出与之配套的、具体可实施的节电法规和标准。2、电力工业的核心制度建设：构建新型的电力监管制度中国现行的电力监管制度存在着：职能过度分散、监管职能错位、缺乏监督制衡机制、政监合一、
16、监管机构缺乏独立性、监管规则不清等问题，这些问题的存在已表现出现行的监管制度同多元化经营主体的市场结构以及电力工业市场化改革的取向不相适应。从监管的实施效果看，现行的监管体制和监管方式并未成功克服垄断势力和地方保护主义的膨胀，从而明显地降低了资源的配置效率，损害了公众利益和国家的整体利益。为此，建议彻底改革现行的电力监管制度，构建与电力工业市场化改革相适应的新型电力监管制度，组建监管职能较为集中、独立性强的“电力监管委员会”，直属国务院。全国的电力监管机构设置采取三级结构，实行垂直领导，即中央政府设立国家电力监管委员会，在区域电网公司所在地设立派出机构，在一些确实需要的省设立分支机构。新型的建
17、立监管制度，实行政监分离，即电力工业发展政策和规划等政策制定职能由国家经贸委或国家计委履行，电力监管机构执行国家政策，履行监管职责。国家电力监管委员会可制定具体的、统一的监管条例，并对跨区域的电力建设和交易实行监管，而区域或省等派出机构，按照监管条例，对各自的管辖范围实行监管。 电力监管职能主要分经济监管和社会监管两大部分。经济监管的主要职能为：监管电力市场准入和退出，建立电力许可证制度，规定市场准入条件和审查程序；依法对市场交易行为、市场结构、市场信息披露等进行监管，监督电网调度机构的运行；监管电价和电力企业财务计划，核定垄断环节电价，监控竞争环节电价，监督电力企业财务；协调和处理市场纠纷，
18、对市场违法违规行为进行查处。社会监管的主要职能为：颁布和执行电力生产技术标准、电力安全标准、电能质量和电力服务质量标准；对电力生产企业贯彻执行国家环境保护法、大气污染法、节能法及相关法律法规的情况进行监督检查。3、基于竞争性电力市场的机制设计：投资激励机制和价格形成机制在垂直一体化的市场结构下，基于成本的投资回报率电价形成机制是刺激投资的重要因素，甚至还会产生“过度激励”的问题。电力工业实行市场化改革，一方面通过引入市场竞争机制提高电力行业的效率、降低成本，但另一方面也对以往的投资激励机制产生重大影响，具有投资不足或投资时滞的风险。因此，投资激励机制的有效解决对于市场需求仍呈快速增长的中国电力
19、工业而言极为重要，避免美国加州曾出现的电力危机在中国发生。投资激励机制主要实现两大目标：一是创造能够促使投资者持续投资、及时投资的市场机制；二是形成实现电力可持续发展目标的投资激励。投资的市场激励机制的关键是：竞争性电力市场模式的设计、市场信号的有效性以及电价的形成机制。为此，中国的电力市场在形成现货市场的同时，还应鼓励发展长期的合同市场；上网电价和终端销售电价应形成价格联动机制；政府以及有关部门应加强负荷的预测和电力发展规划；通过法律形式明确电力公司赋有保证充足供电的责任。同时还应改革现行的投融资管理体制，进一步放松市场准入，吸引民间投资；改革投资项目的行政审批制度，赋予企业的投资决策权；进
20、一步深化国有企业的改革，推动企业改制后上市融资。为了促进可再生能源的发展和节能技术的采用，建议恢复低息节能贷款，并加大节能贷款的额度。 电价形成机制的改革目标是，发电电价：引入竞争、市场定价。发电的购售价格在竞争中形成，促使发电商自我约束成本、提高效率，优化电源结构。输配电价：政府监管、单独定价。根据输配电网络业务的自然垄断特性，对输配电价实行监管电价，远期建议采用基于业绩的“收入上限法”确定电价和实行监管，过渡期可采取投资回报率方式。销售电价：市场主导、政府监管。对于可再生能源电厂远期方式也应参与市场竞争，建议采用系统效益收费（SBC）方法，利用其中的部分资金按补贴标准和售电量对可再生能源发
21、电的电厂进行补贴。在近期可再生能源电厂可不参与市场竞争，发电价格由政府有关部门按资源分类的标准成本制定。另外，建议逐步考虑绿色电价政策，将环境成本纳入电价，并允许电力公司投资于节电的成本计入电费，允许投资电力节约的回报率略高于投资电力开发的回报率，建立有效的节电投资回收机制等。4、实现电力可持续发展的政策体系 对电力工业税制改革的建议：一是改变增值税的征管办法，改“生产型”增值税为“消费型”增值税。近期，为了促进电源结构优化和“西部开发”，可先行下调水电的增值税率。二是改所得税的“隶属纳税制”为中央、地方共享税，以消除地方保护主义的主要动机，以利于资源的优化配置。三是对兼有防洪等社会效益的水电
22、项目给予税收减免。四是尽快取消电力建设基金。五是对新能源发电项目予以综合性的财、税政策支持。可考虑实行所得税、增值税及设备进口关税相应的减免等政策，另外在原有的电力建设基金所占用的价格空间内，安排一定数量的用于可再生能源发展和节能技术推广的基金（系统效益收费，SBC），其中一部分用于可再生能源发电企业的财政补贴；另一部分设立“节电信托基金”，用于节电技术、项目的发展和奖励。 另外，为了加强电力工业的污染控制，建议对火电厂引入GPS标准，并实行基于GPS的污染物总量控制政策、污染物收费政策以及污染物排放交易政策。建议政府有关部门组织制定并有效执行全面的用电设备能源效率标准，推动用电设备生产企业尽
23、可能地提高其产品的能源效率水平。在政策上应激励和推动电力终端用户参与电力公司实施的需求方管理项目。建议在中国引入“合同能源管理”这一基于市场的节能投资机制，扶持成立一批电力节能公司（ESCO），并为它们的业务运作和发展创造必要的条件和政策环境。最后建议“十五”期间实行新能源与可再生能源发电配额制（Renewable Portfolio Standard，RPS）,即要求可再生能源发电保持或占有一定的比例，与配额比例相当的可再生能源电量可在各地区（各电网）间交易，以促进可再生能源的发展。第一章 中国电力工业政府监管体制改革研究 1、建立现代监管制度已是中国电力工业改革与发展的当务之急 11 中国
24、电力监管体制的历史沿革和现状 放松管制，重组电力工业，实行市场化改革是近二十年来世界各国为提高电力工业效率、降低电价、进而增强整体经济竞争力的共同之路。中国自1985年起，为解决长期的电力短缺，缓解制约中国经济发展的瓶颈矛盾，结束了沿用30多年之久的计划经济体制下“独家办电”的局面，在一定程度上开放了发电市场，引入了新的投资和经营主体，从而显著推动了中国电力工业的快速发展，基本满足了经济发展对电力产品的需求。1997年中国政府再次对电力工业进行改革，在原电力工业部的基础上成立了国家电力公司，其原有的政府职能移交到国家经贸委，以解决长期存在的政企不分的问题。如果以这两个标志性的事件来划分，中国电
25、力监管体制的演变伴随着经营体制的改革，大体经历了三个阶段。（1）“政企合一、国家垄断经营”阶段(19491985年)。这一阶段的主要特征为，政策制定职能、行业监管职能、国有资产的管理职能和企业的生产经营多种职能合一。也就是说，中央政府的电力工业部门，作为国务院的行政机构，既是电力工业有关政策和规划的制定者；也是行业管理机构，行使行业管理和行政执法的职能；又是电力工业唯一的生产经营者；还是国有资产的经营管理者，负责投资建设电力项目并取得收益。地方电力工业部门，与中央政府的设置相对应，也是相应的一级行政管理机构和生产经营单位，接受中央政府和上级单位的领导，同时直接负责其下属单位的管理和生产经营活动
26、。电力工业的五级管理制度见图1。在此期间，虽然电力工业主管部门多次调整和变更，但是并未脱离“政企合一、国家垄断经营”的体制框架。中央政府区域电管局（网局）省电管局地、市级电管局县级电管局图1 电力工业的五级管理制度 这种与计划经济相辅相成的管理体制，在当时特定的历史时期，曾经发挥了资源集中能力强的特点，建成了一些电力骨干工程。但存在着一系列明显的制度缺陷，即政府和企业的责任和边界不清晰，国家独家垄断经营等。这一制度缺陷导致了许多矛盾，当时最突出的问题是，严重抑制了地方、企业等其他经济主体办电的积极性，造成了中国长达20多年的全国性严重缺电局面。电力供应成为当时制约中国经济发展和社会进步的重要瓶
27、颈之一。（2）“政企合一、发电市场逐步放开”阶段(19851997)。这一阶段的特点是，政府的监管政策有所调整，在发电市场引入了新的投资者，结束了发电市场独家经营的局面，但原有的政企合一的管理体制、政府管理方式以及垂直一体化经营的方式并未改变。为调动地方、企业、外资等各类经济主体办电的积极性，缓解日益严重的缺电局面，1985年中国国务院颁发了关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定，提出了“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”和“因地因网制宜”的方针，并实行了“新电新价”政策。这一时期的改革主要集中在监管政策的部分调整，试图通过放松发电侧的市场准入及改革上网电价制度，创造发电市场
28、的投资激励机制。这些政策的调整和实施，带来了两个积极的结果：一是极大地激发地方政府和外资的投资积极性，促进了电力工业的快速发展。到1997年，全国性的严重缺电局面基本得到缓解。二是打破了多年国家垄断的市场格局，在发电市场上逐步形成了多元投资主体的市场结构。但是此阶段原有的体制性矛盾仍在，也就是说政府的管理体制并没有随着发电市场的部分放开而做出相应的改革与调整。同时还出现了一些新的问题，进一步突显了原有的体制性矛盾。这些问题主要体现在三个方面：一是在发电市场上存在着两类性质截然不同的参与者，其一是政企合一且垂直垄断经营（发电、输电、配电、售电一体）的原电力工业部及其所属企业；其二是仅从事发电业务
29、的独立发电厂或公司。这两类参与者的市场竞争地位显然是不平等的，随着电力供需矛盾的根本扭转和发电市场竞争程度的逐步加强，这一问题开始显现，两类参与者不公平竞争的矛盾不断激化。二是中央政府的监管能力削弱，地方保护主义势力逐步增强，导致省间电量交易壁垒严重，资源得不到优化配置。三是由于电价形成机制不合理和价格监管能力不足，导致出现了强烈的价格倒逼现象，使得终端用户电价不断攀升。 （3）“政企分开、部分省市市场化改革试点”阶段(1998年至今)。此阶段实施的改革开始涉及电力工业的深层次矛盾，重点解决政企不分的问题，同时在五省一市进行以“厂网分开，竞价上网”为主要内容的电力市场化改革试点。 为了解决政企
30、合一的体制性弊端，1997年成立了国家电力公司，1998年撤销电力工业部，将原电力工业部行使的行政管理职能移交到国家经贸委，初步形成国家经贸委、国家计委等部门行使政府管电职能，国家电力公司等电力企业自主经营，中国电力企业联合会等行业协会自律服务的体制框架。与此同时，在浙江、上海、山东、吉林、辽宁、黑龙江“五省一市”进行“厂网分开、竞价上网”的市场化改革试点工作，探索破除垂直一体化垄断的可能途径，为此国家经贸委、国家计委都就市场运行规则提出了指导性意见。此外，价格监管部门进行了上网电价制度的改革，改“还本付息电价”为“经营期电价”，向电价规范化管理前进了一步。经过此阶段的改革，电力工业政企合一的
31、体制性弊端得到了一定程度的克服，其基本矛盾主要集中在垂直一体化的行业垄断。目前，电力工业的市场结构及其政府监管部门见图2。监管机构财政部（MOF）国家经贸委（SETC）国家计委（SDPC）监管国家电力公司（SPC）垂直一体化发电，占50%输电配电售电独立发电公司（IPP）独立发电公司（IPP）独立发电公司（IPP）对电力工业实行监管的主要机构有国家经贸委、国家计委和财政部等，各自的主要监管职能见下表：表1 目前主要的监管部门及其监管职能机构国家经贸委国家计委财政部监管职能制定行业规划、法规和经济技术政策。制定行业规章、规范、技术标准。实行行业管理与监督。负责电力资源平衡和供电营业区管理。制定电
32、力发展战略。规划重大项目布局。安排国家财政性建设资金。制定电价政策和核定电价，实施价格检查。制定财务管理制度,成本构成和财政监督。国家资本金的管理。监缴国有资本金收益。电力工业政府监管体制和经营体制经过上述几个阶段的改革，取得了一些重要的积极进展。“多家集资办电”政策以及与之相配套的电价等改革举措，为促进电力投资，迅速扭转电力供应严重短缺的局面，起到了关键性的作用；政企分开的新型体制框架初步形成；通过“五省一市”电力市场化改革的试点工作，基本廓清了深化电力体制改革和引入竞争的方向。 12现行的电力监管体制存在的突出问题现行的政府监管体制已经表现出同多元化经营主体的市场结构以及电力工业市场化改革
33、的取向不相适应。市场绩效是衡量监管体制优劣的唯一判据。从实际的市场绩效来看，中国的电力工业主要存在如下问题： 一是缺乏有效的市场机制，政府依然借助行政手段直接管理电力工业，从而扭曲了市场信号，导致了成本高、效率低。国家电力公司的成立，为进一步清晰政府与企业的界面奠定了基础，但是由其以国有国营的方式实行垂直一体化（发电、输电、配电、售电一体）的垄断性经营，就导致了竞争制度的缺失。这样仅靠政企分开，而排斥竞争，就存在明显的制度性缺陷，也难以达到有效提高全行业效率的目的。 二是电力市场被人为分割，省间市场壁垒日趣严重，在中国的一次能源集中地区远离电力负荷中心因而需垮省配置电力资源的现实情况下，市场按
34、行政区划被分割的局面，严重影响了资源的配置效率，特别是一些清洁能源不能得到有效利用。 三是政府缺少有效的管制制度和管制手段，传统的行政性管理方式已经难以适应新形势发展的需要，最突出的现实问题是价格管理。由于没有建立有效的价格形成机制，导致价格十分混乱，价格不能真实反应市场的供求关系。四是电力短缺条件下的投资激励政策（长期的承诺投资回报率的购电协议），在供求关系发生逆转的情况下演化为矛盾的焦点，厂网依然合一且电网垄断的体制性弊端，导致了独立电厂和系统内电厂的市场地位不对等，进而使两者之间的矛盾日益尖锐，其结果是非市场因素而不是市场机制成为决定资源配置结果的主要力量。上述问题的存在，既有市场机制和
35、竞争机制缺失的原因，也有现行政府监管体制存在的问题。也就是说，现行的监管体制和监管方式不能适应电力工业发展特别是市场化改革的需要，也未成功克服垄断势力和地方保护主义的膨胀。尤其是在供求关系基本平衡甚至出现阶段性供大于求的现实情况下，垄断权力的滥用和严重的地方保护主义明显地降低了资源的配置效率，损害了公众利益和国家的整体利益。从电力监管制度本身来讲，存在着如下的突出问题：一是监管职能错位，以政代管。监管的题中之意应是，监管机构对具有自然垄断性质的电力工业中各市场主体的行为进行监管，随时掌握各类企业诸如成本、市场行为等充分信息，利用其被赋予的执法权和处罚权，不断克服电力公司（特别是垂直一体化的垄断
36、性公司）可能出现的滥用市场权利以及损害消费者和公众利益的行为。但是，在现行的监管制度下，监管职能出现明显错位，监管机构（计委、经贸委、财政部等）很难（或者说不能）履行监管职责（主要是行为监管），而是在现行的政监不分 即政策与规划制定职能与监管职能不分。的制度下，以极大的精力热衷于产业政策、发展规划等政策制定职能，无能力进行行业监管，以政代管。另一方面监管机构通常热衷于沿用行政审批的方式 行政性审批主要集中在对投资项目（包括新建和基础改造）审批、电价（上网电价和终端销售电价等）审批、供电许可证颁发等方面。来替代对监管对象经营行为的监管，并且试图通过行政审批的强化，或者说利用抬高进入门槛的方式，来
37、弥补监管能力的不足。这样，出现两个令人尴尬的情况，其一是进入门槛高企，希望进入的企业特别是民营企业基本上因行政限制而难以进入，在位企业也缺少投资决策权。其二是企业一旦获得了准入资格，并得到了固定回报率（成本加成法，而且可能是建立在非真实成本的基础上）的价格保护，使得在位企业的垄断利益“合法”化。由于市场准入成为了能够获得巨大利益的稀缺资源，那么资源的分配者和受益者就有着寻租、设租的强烈动机。监管机构也时常因信息不对称等原因，而被监管对象所左右。二是监管职能过于分散，责任主体不明，监管低效。如前所述，目前的电力监管职能分散在中国政府的许多相关部门（见表1），形成了多头管理、分工负责的局面。这一机
38、构设置和职能分工人为地割裂了本应相对完整的监管工作。电力监管的系统性极强，电价审批、市场准入、投融资管理、成本监控等监管内容，环环相扣，必须密切协同，才能取得预期的监管效果。例如对电价的监管，有效的价格监管必须建立在合理确定成本的界限并实施有效的成本监控的基础上，而电力企业的成本规则及财务监督却不是行使价格监管的部门，而是由财政部门负责；影响电价水平的主要因素是投资成本，对新建项目成本优劣的判断也必须从全行业的边际成本和需求出发，这又要求投资管理与电价管理必须高度统一，而这两个监管职能目前也是分散的。成本监控与电价监管的分离，导致了电价监管失去了有效信息的支撑，形成了强烈的价格倒逼机制，出现了
39、被监管者可以左右监管者的颠倒局面。这一职能过度分散的监管制度，并不是出于建立制衡机制的目的，而是计划经济条件下生产式管理的继承物。现行的破坏了监管职能系统性的机构设置和职能分工是造成监管失效的主要原因之一。另外，在现行的监管制度下，几乎不可能通过加强各部门的协调来解决监管失效的问题，必然会出现各部门之间协调难度大、协调成本高、决策时效差等一系列问题。监管职能过度分散导致责任主体不明。电力监管职能不仅分散在政府的许多部门，而且这些具有某些监管职能的相关部门大多是经济综合部门，并不专司电力监管。这就形成了电力监管的多责任主体的局面，不仅造成电力企业必须面对许多的政府相关部门，存在着环节多、部门多、低效率的问题，更为严重的是电力工业一旦出现问题和矛盾，又会出现部门之间推诿责任，无人负责，责任主体缺位，中央政府难以追究责任。近年来越来越突出的市场分割、电价混乱、水电不合理