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1、中国粮食安全与农业发展过去和未来一、引言 新中国成立 70 多年来，我国农业走过了曲折发展的历程。20 世纪 5070 年头，农业国内生产总值年均增长率只有 2%；1957 年农村居民人均纯收入仅 73 元，20 年后的 1977 年才达到117 元，扣除同期消费品物价增长因素，人均纯收入年均实际增长率只有 1.75%。贫困的农村呼喊改革，1978 年安徽凤阳小岗村18 位农夫冒险开展土地家庭联产承包责任制，成为穷则思变的必定。由此，中国农村起先了长达 40 年的改革历程。 40 年的改革与发展，深刻变更着中国农业农村的面貌。过去40 年，农业国内生产总值年均增长 4.6%，远高于同期人口年均
2、0.93%的增长水平，中国只用占世界 5%的淡水资源和 8%的可耕地，却为占世界 18.5%的人口供应了高达 95%的食物。农业生产结构也随着食物需求结构的改变而不断优化，在粮食增产的同时，经济作物和养殖业同样得到快速发展。与此同时，农村劳动力非农就业率不断增长，农村贫困人口显著下降，中国成为首个提前实现联合国千年发展减贫目标的国家。 虽然过去的成就举世瞩目，但农业农村发展也面临诸多挑战。进入 21 世纪以来，农业资源环境压迫、国家粮食平安及城乡发展不平衡等问题，已成为我国农业农村发展面临的主要挑战。同时，近年来农业供应侧结构性冲突也日益突出。机遇与挑战总是相伴而行。每当农业农村发展遇到困难的
3、时候，三农问题也总会引起政府和社会更多的关注和得到更大的支持。党的十九大明确提出，要把解决好三农问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先展，同时首次提出了实施乡村振兴战略。今日，当我们在向着实现十九大提出的 2035 年和 2050 年两个阶段奋斗目标迈进之时，回顾总结农村改革 40 年取得的成就、阅历与教训，展望将来发展趋势，对落实乡村振兴战略，加速实现农业农村现代化，无疑具有重要理论和现实意义。文章拟通过对 40 年农村改革发展在制度创新、技术进步、市场化改革、农业投入等方面的阅历总结，对新时期农业发展面临挑战的分析，提出将来粮食平安与农业发展的相关政策建议。二、农业发展 40 年简要
4、回顾 改革开放以来，我国农业发展取得举世瞩目的成就。过去 40年，我国农林牧渔总产值保持着年均 5.4%的实际增速。虽然我国淡水资源、耕地资源仅占全球的 5%和 8%，但是我国仍以高达95%的自给率养活了全球近 20%的人口。 （ 一 ）土 地 密 集 型 的 粮 棉 油 糖 作 物 生 产 增 长 迅 速 。19782016 年，粮食、棉花、油料作物、糖料作物产量的年均增速分别达到 2.1%、3.8%、6.4%、5.3%。由于同期人口年均增速仅为 1%，因此，长期以来的吃不饱饭的问题得以彻底解决。（二）劳动力密集型的高值农业产量增长更快。伴随着收入的提高，为了顺应城乡居民对饮食多样性（特殊是
5、高价值农产品）的需求，水果产量的年均增速高达 11.5%，其次是奶产品、水产品及肉类食品，年均增速分别达到了 9%、7.3%及 6%。三、农业发展的重要驱动力 （一）制度创新。我国的农村改革始于家庭联产承包责任制。很多探讨表明，在改革开放初期这一制度的建立和推广，通过给予农夫对生产的决策权和收益权，充分调动了农夫的生产主动性，进而显著提高了农业生产率（McMillanetal.，1989；Lin，1992；HuangandRozelle，1996）。20 世纪 90 年头末以来，国家在稳定土地承包权基础上，进一步推动农地流转（冀县卿和钱忠好，2009；Gaoetal.，2012）。2016 年
6、，中心正式提出农地的三权分 置 ， 旨 在 通 过 经 营 权 的 流 转 进 一 步 提 高 农 地 生 产 效 率（HuangandYang，2017）。此外，国家还出台了农夫专业合作社 法 （ Dengetal. ， 2010 ）， 推 动 农 机 社 会 化 服 务 的 发 展（HuangandDing，2016）等。（二）技术进步。过去 40 年，我国农业科研和技术推广体系分别经过 4 个发展阶段和 5 个不同建设期,尽管发展与改革的进程相当艰辛，但取得的成效非常显著。尤其在育种技术、生物技术、栽培/浇灌技术、化肥技术、植保技术、机械技术等领域取得的成就，对农业生产力的提高发挥了重要
7、作用。40 年来,我国建立了学科齐全的公共农业科研体系，还建立了覆盖全国全部乡镇的国家农业技术推广体系，农业科技运行机制得到改善，政府不断增加的投入为农业科技进步供应了资金保障。探讨表明，即使在改革初期的 19781984 年，技术进步对水稻单产增长的贡献也接近 40%，而在 19851990 年，水稻单产的增长几乎都来自技术进步，对于其他粮食作物和农产品同样如此。技术进步始终是我国农业综合生产力增长的主要驱动力。 （三）市场改革。农产品市场改革对农业发展和农夫增收的重要作用主要体现在 3 个方面（黄季焜,2018）：首先，市场化改革优化了农业资源配置，改善了农业生产结构；其次，市场化改革使得
8、农业生产资料价格明显降低，促进了农夫对农业生产的投入；再次，市场化改革降低了市场的交易成本，提高了农夫销售农产品的价格，激发了农夫扩大生产的主动性。（四）农业投入。农业投入不断增加是我国农业保持较快增长的重要驱动力之一。长期以来，农业基础设施（特殊是农田水利）建设始终是国家财政支农的最大支出项目，耕地浇灌面积从1978 年的 4496.5 万公顷增加到 2016 年的 6714.1 万公顷（国家统计局,2017)，这对土地生产力的提高起到了重要作用。不仅如此，农夫对农业生产的投入也显著增长，例如，化肥运用量从 1978年的 884 万吨提高到 2016 年的 5984 万吨，这也对粮食等主要农
9、产品的增产起到极其重要的作用。四、新时期农业发展的主要挑战 21 世纪以来，我国农业发展进入了新的阶段，长期积累下来的问题和冲突相继凸显。其中，食物/粮食平安、农业永续发展是我国农业发展面临的最重要挑战。就食物/粮食平安而言，我国从2004 年起先，由食物净出口国变成了净进口国，到 2015 年食物自给率下降到了 94.5%（HuangandYang,2017），这也引起了国家高层的高度关注（韩俊,2015）。就农业可持续发展而言，我国农业的快速增长是以牺牲资源环境为代价的，很多地区出现了地下水下降、耕地质量退化、农业面源污染等新问题（Luetal.,2015）。五、新时期食物/粮食平安与两个
10、市场 （一）须要对 国际市场 的农业资源禀赋和生产实力有所了解。从分地区看，东亚地区的耕地面积仅占全球耕地面积的 9%，而人口占比却高达 22%；北美地区的耕地面积占比达到 14%，但是人口占比仅为 5%。不同国家的粮食单产也有显著差异。虽然全球谷物单产的平均水平不足 5 吨/公顷，但是美国和中国的单产分别达到了 8 吨/公顷、6 吨/公顷，而单产低于 3 吨/公顷的国家合计生产全球 30%的谷物。主要粮食进出口国都有促进贸易诉求，粮食等大宗农产品的贸易增长趋势难以逆转。正是由于耕地资源和人口分布、生产实力、市场需求在地区/国家间的差异，因此，贸易是解决全球和我国粮食及食物平安的重要途径，更是
11、充分利用两种资源两个市场的现实基础。（二）有必要辨析一下表述上接近但内涵上不同的几个 概念 。所谓口粮，其实是指稻谷和小麦；谷物一般是指稻谷、小麦和玉米等；饲料粮主要包括玉米和大豆。食物的范围更为广泛，包括口粮、副食品和其他食物。中国目前的粮食平安目标是谷物基本自给、口粮肯定平安。事实上，2019 年全国粮食产量达到6.64 亿吨，2020 年夏粮产量更是在 2019 年的基础上增长 0.9%，秋粮面积也稳中有增。另有数据指出，我国目前的稻谷、小麦库存相当于城乡居民一年的消费量；虽然 2020 年进口玉米约 700万吨，主要是为了满意国内畜牧产品发展的须要。对于近年来的大豆进口，常年维持在 9
12、000 万吨上下（占国内消费量的近 90%），其中 80%用于蛋白饲料，20%用于生产食用油，勿要将大豆平安等同于粮食平安。（三）近期的国内外粮食市场现状。虽然最近几年经济全球化受到挑战，加之今年新冠肺炎疫情加剧了短期内的不确定性，但是总的影响应当不大。如，越南在 2020 年 3 月底出台大米出口管制，4 月初便取消管制政策；哈萨克斯坦只是在今年 34 月份出台过短期限制面粉出口的政策。此外，全球谷物产量将达到27.9 亿吨，较 2019 年基础上还增长 3%（FAO,2020）。在国内，近期国家小麦收购量同比下降引发媒体热议，这里有必要对我国粮食最低收购价格政策机制作出必要说明。该政策适用
13、的前提是当市场价格低于最低收购价时，国家按最低收购价格收购农夫出售的粮食，进而让农夫从国家政策中受益；否则，国家粮食最低收购价政策就无需启动，即农户从市场机制中受益。六、将来农业发展与食物/粮食平安展望 来 （一）将来 15 年是我国农业发展和转 型的关键期。首先，农业劳动力的数量将持续削减，但是农夫素养将不断提高；其次，食物消费总量预料在 2035 年前后达到高峰，但是食物需求结构向多样化、高价值及平安方向转变；再次，养殖业向规模化、专业化方向转型，同时种植业的生产社会化服务水平不断提高。（二）国民食物消费更加向园艺作物（主要是蔬菜、水果）、。畜产品、水产品等倾斜。依据 2025、2035
14、和 2050 年模拟预料的结果，稻谷和小麦的需求将有所下降；与此同时，蔬菜和水果、肉类、牛奶、水产品的需求将大幅增加。虽然主要食物的自给率仍旧为接近 90%，但是玉米、牛羊肉和牛奶的自给率会明显下降。此外，2050 年净进口虚拟作物种植面积约占我国耕地的 47%，其中南美和北美是我国进口农作物的主要来源地。（三）将来政策建议。近期，应当进一步夯实藏粮于地、藏粮于技战略。对于口粮，应当推动供应侧结构性改革，建议实施水稻小麦价补分别政策，加大补偿政策力度；建立高效的粮食库存保障体系。中长期，口粮肯定平安与谷物基本自给是底线，坚持藏粮于地、藏粮于技战略，增加饲料粮或畜产品供应，发展草牧业，坚持绿色高效高值和永续农业的转型发展战略。