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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第12页 共12页 【转贴】试论我国森林生态效益补偿制度的构建与完善生态之友淋溶土287位粉丝1楼作者：徐颖 内容摘要 森林生态效益补偿制度不仅是对森林生态效益价值的承认，也为森林的生态建设提供了充足的资金保证，是实现我国森林资源可持续发展的科学制度架构。本文首先分别阐述了森林生态效益、森林生态效益补偿制度和生态公益林的基本含义，明确了构建森林生态效益补偿制度所具有的重大意义，并介绍了森林生态效益补偿制度的经济理论基础和环境法理论基础；接着归纳了我国森林生态效益补偿制度的历史沿革，并分析了这一制度在我国的实施现状；最后重点探讨如
2、何完善我国的森林生态效益补偿制度，分别从补偿观念、补偿方式、补偿标准、资金运作、完善立法等方面进行论述。关键词 森林 生态效益 补偿 制度森林生态效益补偿制度是森林资源有偿使用制度的重要组成部分，体现了森林资源生态效益的价值的客观存在。2002年，由国家林业局成立的“中国可持续发展林业战略研究项目小组”发表了中国可持续发展林业战略研究总论的报告，提出了“生态建设、生态安全、生态文明”的战略思想；中共中央国务院作出的关于加快林业发展的决定则确立了新世纪林业以生态建设为主的指导思想。构建并完善我国的森林生态效益补偿制度既能促进森林资源的合理开发和节约利用，又能为森林资源的生态建设提供充分的资金保障
3、，对实现林业发展的战略目标意义重大。赞02007-7-17 23:28回复生态之友淋溶土287位粉丝2楼一、森林生态效益补偿制度概述（一）森林生态效益补偿制度的含义1森林的生态效益的含义森林的主要功能可分为两种，一种是经济功能，通过向人类的生产生活提供木、竹、林副特产品等体现；一种是生态功能，通过维系生态平衡来体现。前者产生的是经济效益，后者产生的就是生态效益。具体而言，森林的生态效益是指在森林生态系统及其影响所及范围内对人类有益的全部效益；从计量的角度可以进一步界定为：在大气环流和太阳辐射的作用下，森林通过物理和化学作用，对生命和环境组成的地球生物圈提供直接和间接有利于人类的，具有使用价值和
4、公共商品特征的公共效能，包括涵养水源、水土保持、改善小气候效益、净化大气等效益。1森林具有多种生态功能，是陆地生态系统的主体，研究表明其生态效益的价值远远超过经济效益的价值。由于具有公共物品的非排他性和非竞争性，森林的生态效益长期以来被视为是无价的。随着人类生存危机的日益加剧以及生态环境认识的发展，森林生态效益所具有的价值越来越为社会公众所认识，相应的制度也应运而生。2森林生态效益补偿制度的含义所谓森林生态效益补偿制度，是指国家为保护森林、充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的，通过国家投资、向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费等途径设立生态效益补偿基金，用于提供生态效益的森林的营造、抚
5、育、保护和管理的法律制度。1理论上，所有的森林都具有生态功能，但从林业的培育目的来看，不同种类的森林其主要功能不同。该制度以我国林业的分类经营体制为基础，仅适用于生态公益林。所谓林业的分类经营（Classified forest management），又称为“森林多效益主导利用经营”，即以发挥某一种效益为主，兼顾其他方面效益的经营模式。2这种经营模式根据社会对林业经济效益和生态效益的两大需求，将森林法中划分的五大林种按其发挥的主要功能进行重新划分，将用材林、经济林、薪炭林划分为商品林，将防护林、特种用途林划分为生态公益林（以下简称公益林）。商品林的经济和生态价值可以通过价格得到补偿；而对于公
6、益林来说，由于生态功能是其主导功能，且该功能需以活立木群落的整体形式发挥作用，活立木本身是其生态效益的载体，因而公益林只准营造，不准进行生产性采伐。这就致使公益林的经营者不但不能从长期经营中获得直接经济收益，还要为公益林的保护和管理付出必要的人力、物力和财力，其他人则从其行为中获益，也即俗称的“免费搭车”现象。这势必打击公益林经营者的积极性，不利于公益林的建设。因而，该制度适用于公益林，旨在为公益林生态效益的补偿提供制度途径。我国政府已经以法律的形式明确规定把全国30%的森林划分为公益林，并规定把补助基金纳入国家每年的公共财政预算内。2007-7-17 23:29回复生态之友淋溶土287位粉丝
7、3楼（二）构建森林生态效益补偿制度的意义1有利于协调公民的环境权与生存权、发展权之间的关系生态环境危机的日益加剧突显了公民环境权与生存权、发展权之间的冲突。在法律上创设森林生态效益补偿制度，一方面，国家对公益林经营者给予合理的经济利益补偿，使经营者的生活和生产经营得以维持和发展，维护了他们的生存权和发展权；另一方面，公益林经营者因生存权、发展权得到了充分保障而提高了生态建设的积极性，且森林资源可以通过充足的补偿基金得到有效的营造、保育和维持，充分发挥其自我调节的功能，生态环境质量将会明显提高，这将有利于保护和实现林区居民的环境权。因此，该制度的实施将有利于协调公民三种权利之间的关系，这也正是该
8、制度产生和发展的价值动因。2为我国实施公益林体系的建设提供物质保障中共中央国务院关于加快林业发展的决定第17条明确实行林业分类经营管理体制。从我国公益林建设的实践来看，造林费用和管护费用等投入资金严重不足。该制度的完善将为我国公益林体系的建设提供多种资金来源，为其提供坚实的物质保障。3有利于维护我国的生态安全目前，我国生态环境日益恶化，主要体现为水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水旱灾害严重等。这些都与森林的生态功能遭到破坏密切相关。为了保护和改善生态环境，维护国家的生态安全，我国的林业建设应加速实现由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向全社会办林业、由以采伐
9、天然林向以采伐人工林为主的重要转变。实行森林生态效益补偿制度是实现这一转变的制度动力，有利于维护我国的生态安全。4有利于缩小森林生态效益经营者与受益者之间的经济差距一方面，森林生态效益的主要载体是公益林，其大多分布在江河上游，而以经营公益林为主的生态型国有场圃也集中分布在西北、华北、西南等地的边远山区、江河源头、水库周围等地区。这些地方是少数民族主要聚居区，经济欠发达；另一方面，森林生态效益的受益者主要是江河的中下游地区和沿海地区，一般经济较发达。1建立森林生态效益补偿制度，由后者给予前者适当的经济补偿，既可以提高前者保护公益林的积极性，从而减少自然灾害给中下游带来的经济损失；也有利于缩小两者
10、间的经济差距，促进和谐社会的构建。2007-7-17 23:30回复生态之友淋溶土287位粉丝4楼（三）森林生态效益补偿制度的理论基础这一制度的存在之所以是合理的，在很大程度上是由于其有着坚实的理论基础。这里主要介绍其经济理论基础和环境法理论基础。1经济理论基础要主有以下三个：（1）劳动价值论。森林的种植、保护和管理过程凝结了人类的劳动，因而其生态效益具有价值，应通过一定的途径得到补偿；（2）公共物品理论。林木和林地可以为个人或集体所私有，其所提供的经济效益可以为私人独享，因而可视为具有排他性的私人物品；而森林中的野生动物以及作为整体的森林往往不能被私人占有，森林的生态效益往往为不特定多数人共
11、享，因而可视为一种公共物品。森林的经济效益易于通过市场手段得到补偿，而其生态效益则存在着市场失灵的问题。具体而言，由于缺乏安全、专一、排他性的产权，所有人都无节制地追求自身经济利益的最大化，而置森林资源的生态价值于不顾，最终导致“公地悲剧”的发生；而森林生态产品和服务的提供又常出现“免费搭车”的现象。这就需要设计一种补偿制度，并通过法律的保障和政府的强制推行来弥补这一市场失灵，防止森林资源的“公地化”；（3）外部性理论。当某个人的行为所引起的个人成本与收益不等于社会成本与收益，且之间的差额不能通过价格来表现时，就存在外部性。负外部性将个人的一些成本转嫁给社会，如采伐森林导致水土流失；正外部性则
12、给社会带来正效应，如植树造林。森林生态效益补偿制度一方面向森林生态效益使用者收取费用，将其外部外部不经济性内部化；另一方面对森林生态产品和服务的提供者进行补偿，正向激励其造林、护林的积极性。2环境法理论基础即环境公平理论。环境公平是指人们在保护环境的过程中利益上的平等。1追求森林的生态效益是为了全社会在优美舒适的环境中生活的利益，但有很大一个群体，如林农、采伐工人等一直直接依靠森林的经济效益为生。如今为了全社会的利益强调森林的生态功能，将一部分林区划为公益林，禁止或限制采伐，使这些人的生活甚至生存发生了困难，事实上出现了“全社会受益，少数人负担”的不公平现象。因此，基于环境公平理论，应对由于提
13、供森林生态效益而受损的群体给以经济补偿。2007-7-17 23:30回复生态之友淋溶土287位粉丝5楼二、我国森林生态效益补偿制度的历史沿革及现状分析（一）我国森林生态效益补偿制度的历史沿革1建立育林资金制度我国政府很早就相当重视森林资源的生态补偿问题，于1953年建立了育林资金制度，主要针对用材林的生态补偿问题。这一制度的建立对我国用材林的发展起到了积极的促进作用。2扩大育林基金的征收范围1981年关于保护森林发展林业若干问题的决定（中发198112号）指出：“适当提高（除黑龙江、吉林、内蒙林区外）集体林区和国有林区育林资金和更改资金的征收标准，扩大育林基金征收范围。”据此，不少省区的林业
14、部门要求将征收育林基金的范围扩大到防护林等生态林。2007-7-17 23:31回复生态之友淋溶土287位粉丝6楼3出台建立森林生态效益补偿制度的国家政策国民经济的持续增长和国外完备的制度实践等因素使我国建立森林生态效益补偿制度的时机日趋成熟，相应的国家政策陆续出台：（1）1992年，国务院批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知（国发199212号）明确指出：“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”；（2）1993年，国务院关于进一步加强造林绿化工作的通知指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”；（3）1994年3月25日国务院第1
15、6次常务会议通过的中国21世纪人口、环境与发展白皮书中要求建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源开发补偿收费；（4）1996年1月21日，国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施再次明确“按照林业分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展。”14立法加以明确规定（1）1998年7月1日新修改的森林法第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”第一次以法律的形式明确规定了森林生态效益
16、补偿制度；（2）2000年，国务院颁布的森林法实施条例规定：“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。”使公益林的生产经营者获得补偿的权利法定化；（3）在全国统一立法的指导下，部分省、市出台了公益林的建设和补偿办法。5开展森林生态效益补助资金发放的试点工作从2001年起，为了加强重点防护林和特种用途林的经营保护工作，提高经营者的积极性，中央决定由国家财政直接拨款10亿元，在全国11个省区进行森林生态效益补助资金的发放试点；还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等。62004年12月10日，中央森林生态效益补偿基金制度正式确立并在全国范围内全面实施
17、。由此可见，我国的森林生态效益补偿制度脱胎于育林资金制度，经历了一个从政策调整到国家统一立法调整再到个别地方立法及试点先行的渐进过程。（二）我国森林生态效益补偿制度实施的现状分析通过上述归纳可以看出，我国森林生态效益补偿制度已经开始起步，试点也取得了一些成功的经验，森林的生态状况趋于好转。然而，由于理论研究和立法的不足，以及这一制度本身的复杂性，实践中仍存在着诸多问题。1补偿的观念落后目前的森林生态效益补助试点工作用的是“补助”而非“补偿”，一字之差却反映了认识的不到位。“补助”从法学词源的定义上讲是指用货币或物资给予帮助，从实践中讲是指政府为扶持某一特定行业而给予的优惠，体现的是一种高高在上
18、的恩惠；而“补偿”是指特定受益者因消费某一产品或服务给予生产者一定额度的支付，具有持续的进行市场交换的意义，1体现的是对成本支出的回收，是平等的市场交换。目前的森林生态效益补助资金只是对公益林的管护费用进行补助，而不是对其经营者抚育、更新、营造公益林等成本的补偿。这说明人们还停留在无偿使用森林生态效益的观念上，把补助资金看作是对因维护森林生态效益而付出代价的群体的恩惠，而没有看成是因享用森林生态效益而应付出的代价。2007-7-17 23:31回复生态之友淋溶土287位粉丝7楼2补偿的主体不明确（1）补偿者主要是政府，补偿资金几乎全部来源于国家财政拨款，社会多元化的补偿机制尚未建立。对于财政这
19、一渠道，不容否认数量的充足和使用的无偿对生态建设的积极支持作用；但同时也必须认识到其风险性。我国近年来财政收入的增长速度在下降，国家直接支配的财政资金不足，加之改革过程中各行业都不同程度地出现资金缺口，国家在财政支出的安排上必须分出轻重缓急，在财政紧缩阶段很可能先砍掉的就是林业资金。因而财政的转移支付缺乏稳定可靠性；且财政负担过重，难以满足我国大约1亿公顷的公益林营造和管护的实际需要，致使我国四分之三左右的公益林不能获得生态效益的补偿；（2）存在被补偿者并未实际获得补偿费的问题，即“生态补偿不到位”。在补偿的具体操作过程中，补偿金由政府部门进行层层拨付，拨付到村时，补偿金变成了管护费，由村干部
20、统一支配，没有真正补偿给产权人。2007-7-17 23:32回复生态之友淋溶土287位粉丝8楼3补偿标准不科学从理论上讲，森林为社会提供了无偿的生态服务，使森林经营者私人边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为了解决森林的有效供给问题，应为森林经营者提供额度为社会边际收益与私人边际收益之差的额度补偿。但在现实中，目前对森林生态效益的计量还没有立法上的技术性规定，因而要确定私人和社会的边际收益十分困难；在行政主导的体制下，补偿标准的确定主要依据行政主体的财政支付能力，具有很大的不确定性，且很难完全反映出森林生态效益的真实价值。另外，不注重不同级别的公益林之间的价值差别，而是根据被补偿者本
21、身的性质对国家、集体和个人适用不同的补偿标准。这不仅导致不同级别公益林补偿标准的单一化，还造成了同一级别的公益林只因被补偿者性质的不同而适用不同标准的不公平现象。4补偿基金的使用缺乏严肃性森林生态效益补偿基金的合理使用和有效运作是该制度发挥作用的关键环节，关乎被补偿者能否实际获得补偿。然而，我国目前对补偿基金的使用缺乏严肃性，没有健全的管理体制和监督体制。这大大影响了这一制度实施的最终效果。2007-7-17 23:32回复生态之友淋溶土287位粉丝9楼5立法不够完善，补偿的随意性强我国目前的相关立法过于原则，缺乏可操作性，且法律责任的规定不够全面。实践中主要依靠行政政策予以细化，这些政策又往
22、往缺乏明确的补偿方案，行政调节的随意性强，不利于补偿的制度化。三、完善我国森林生态效益补偿制度的具体探讨针对以上主要问题，具体可以采取以下几方面的完善措施。（一）改变落后的补偿观念，树立有偿使用森林生态效益的观念具体而言，应将现行的森林生态效益补助办法改为森林生态效益补偿制度。由“补助”改为“补偿”，不是简单的语词的改变，而是观念的彻底转变。这一转变对制度的具体构建起着举足轻重的宏观指导作用。（二）明确补偿者，采用多种补偿方式，建立多元化的资金筹集机制补偿者与补偿资金的来源关系密切，因而是理论研究的重点。在市场经济下，以“谁受益，谁补偿”为基本原则，扩大补偿者的范围，既符合由林业部门办林业向由
23、全社会办林业转变的改革趋势，又能为补偿资金的来源提供多种渠道，分散风险，为制度的有效运行提供充足的物质保障。森林生态效益的受益者包括直接和间接两种。前者是指直接依靠森林资源获取经济利益的单位和个人，后者是指因森林生态功能的发挥而享有良好环境的全社会所有人。下面就以这一划分为基础，分别探讨相应的资金筹集方式。2007-7-17 23:32回复生态之友淋溶土287位粉丝11楼以上都是非市场化的筹资方式。此外，还可以适当引入市场机制来丰富筹资方式，具体主要有这样两种：（1）出售公益林的开发特许权，即将开发特许权出售给单位或个人。出售的前提是不得减损公益林的自然价值，并将部分开发利润返还给产权所有者；
24、3（2）BOT融资方式。在典型的BOT方式中，政府将某项基础设施项目交由商业公司或私人公司进行融资、建设和经营，后者经过一定的特许期限回收成本并获取利润，然后无偿地将该基础设施移交给政府。将这种方式应用于森林生态效益补偿制度，可以加速资金的筹措。明确了补偿者后，应明确被补偿者是因划定为公益林禁止采伐而造成经济损失的林地使用者或林木所有者。采取以上多种方式筹集的补偿金应当直接拨付给被补偿者，防止出现“生态补偿不到位”的问题。这又涉及对补偿基金使用的管理和监督问题，将在下面专门探讨。2007-7-17 23:33回复生态之友淋溶土287位粉丝12楼（三）针对不同类型的公益林，制定科学合理的补偿标准
25、一方面，由于各地社会经济发展水平不同，各种公益林造林、抚育、管理的成本不同，因而制定补偿标准时不应过于单一化，搞“一刀切”；另一方面，同一地区对于具有同样结构和功能的国有林、集体林和私有林，应适用相同的补偿标准，平等对待不同性质的权利主体。具体而言，对于不同类型的公益林执行的补偿标准可以在法律、行政法规的指导下，通过地方法规、规章等规范性文件进一步具体化，建立地方性的森林生态效益补偿评估体系，从而科学合理地体现不同级别公益林的生态价值。（四）加强对补偿基金运作的管理和监督正如前面所述，补偿基金的有效运作是该制度最终实现的关键环节，有利于避免“生态补偿不到位”的发生。具体可采取以下措施。财政部国
26、家林业局关于印发中央财政森林生态效益补偿基金管理办法的通知财农2009381号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、林业厅（局），新疆生产建设兵团财务局、林业局，解放军总后勤部财务部、基建营房部：为进一步规范和加强中央财政森林生态效益补偿基金管理，提高资金使用效率，根据中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见(中发200810号)和中央林业工作会议精神,财政部、国家林业局对2007年印发的中央财政森林生态效益补偿基金管理办法进行了修订。现将修订后的中央财政森林生态效益补偿基金管理办法印发给你们，请遵照执行。附件：中央财政森林生态效益补偿基金管理办法 二九年十一月二十三日附件：中
27、央财政森林生态效益补偿基金管理办法第一条 为规范和加强中央财政森林生态效益补偿基金(以下简称中央财政补偿基金)管理，提高资金使用效率，按照中华人民共和国预算法、中华人民共和国森林法等法律、法规，制定本办法。第二条 本办法所称森林生态效益补偿基金，是指各级政府依法设立用于公益林营造、抚育、保护和管理的资金。中央财政补偿基金作为森林生态效益补偿基金的重要组成部分，重点用于国家级公益林的保护和管理。第三条 中央财政补偿基金的补偿范围是国家级公益林林地。国家级公益林是指依据国家林业局、财政部联合印发的国家级公益林区划界定办法（林资发2009214号）区划界定的公益林林地。第四条 中央财政补偿基金依据国
28、家级公益林权属实行不同的补偿标准。国有的国家级公益林平均补助标准为每年每亩5元，其中管护补助支出4.75元，公共管护支出0.25元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元，其中管护补助支出9.75元，公共管护支出0.25元。第五条 国有的国家级公益林管护补助支出，用于国有林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出。地方各级财政部门会同林业主管部门测算审核管护成本，合理确定国有单位国家级公益林管护人员数量和管护劳务补助标准。第六条 集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出，用于集体和个人管护国家级公益林的经济补偿。第七条 公共管护支出由省级财政部门列
29、支，用于地方各级林业主管部门开展国家级公益林监测、管护情况检查验收、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治、监测等工作。第八条 各省（含自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团，下同）财政部门会同各省林业主管部门，在本办法规定的开支范围内，明确中央财政补偿基金的具体开支范围和要求。各级财政部门和林业主管部门发生的相关管理经费由同级财政预算另行安排，不得在中央财政补偿基金中列支。第九条 林业主管部门应与承担管护任务的国有单位、集体和个人签订国家级公益林管护合同。第十条 国有单位、集体和个人应按照管护合同规定履行管护义务，承担管护责任，根据管护合同履行情况领取中央财政补偿基金。第十一条 各省财政
30、部门和林业主管部门于每年4月30日之前，联合向财政部和国家林业局报送中央财政补偿基金申请，申请的内容包括上年度中央财政补偿基金使用管理情况、国家级公益林管理和征占用等资源变化情况等。国家林业局于每年4月30日之前向财政部报送大兴安岭林业集团公司中央财政补偿基金申请，申请的内容包括上年度中央财政补偿基金使用管理情况、国家级公益林管理和征占用等资源变化情况等。第十二条 财政部根据区划界定的国家级公益林面积和补偿标准以及各省、国家林业局的资金申请，确定各省、大兴安岭林业集团公司的中央财政补偿基金数额，及时下达预算文件。中央财政补偿基金的支付管理按照财政国库管理制度有关规定执行。第十三条 各级财政部门
31、应对中央财政补偿基金实行专项管理，分账核算。其他渠道筹集的用于国家级公益林的补偿资金可与中央财政补偿基金并账核算。各级财政和林业主管部门应分别建立健全中央财政森林生态效益补偿拨付、使用和管理档案。国有单位和集体应建立健全财务管理和会计核算制度，对中央财政补偿基金实行分账核算。第十四条 财政部根据各省、国家林业局报送的国家级公益林征占用等资源变化情况，相应调整中央财政补偿基金。国家林业局应对国家级公益林征占用情况适时抽查。第十五条 各级财政部门和林业主管部门应加强对中央财政补偿基金的监督管理，对违反本办法规定，截留、挪用或造成资金损失的单位和个人，按照财政违法行为处罚处分条例(国务院令第427号
32、)有关规定处理、处罚和处分。财政部会同国家林业局按照有关规定和程序，对相关违法违规情况进行通报。第十六条 各省、大兴安岭林业集团公司存在下列问题的，财政部将在下年度一次性调减其中央财政补偿基金公共管护支出的20%：（一）违反中央财政补偿基金使用和国家级公益林管护有关规定，问题严重的；（二）上报征占用国家级公益林等资源变化情况弄虚作假的；（三）连续两年逾期一个月以上不报送资金申请，或报送的资金申请内容不符合规定的；（四）经财政部认定需调减资金的其他违法违规行为。第十七条 各省、大兴安岭林业集团公司对中央财政补偿基金的使用管理规范、成效显著的，财政部可用因本办法第十六条原因调减的资金对其进行奖励。第十八条 各省财政部门会同林业主管部门根据本办法制定实施细则，报财政部和国家林业局备案。第十九条 军事管理区的中央财政补偿基金由解放军总后勤部财务部和基建营房部，根据本办法制定管理实施细则，报财政部和国家林业局备案。第二十条 本办法由财政部会同国家林业局解释。第二十一条 本办法自2010年1月1日起执行。2007年3月15日财政部和国家林业局联合发布的中央财政森林生态效益补偿基金管理办法(财农20077号)同时废止。附件：.（.）成立于2004年，专注于企业管理培训。提供60万企业管理资料下载，详情查看：./map.htm第 12 页 共 12 页