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1、十四五时期我国粮食安全,形势,问题与对策 新冠肺炎疫情的全球扩散，加快了世界百年未有之大变局的演进速度，国际地缘政治风险再次上升，经济全球化遭受更多的来自贸易爱护主义和单边主义的冲击，国际贸易和投资受限将是将来很长一段时期国际经济形势的基本态势。在新冠肺炎疫情冲击下，全球粮食生产与贸易均衡格局被打破，近期表现为：国际玉米库存足够但受疫情影响阶段性需求削减，国际市场价格一再下跌，国内外玉米价格倒挂差距进一步扩大；我国大豆高度依靠进口，国际形势的不利改变对于我国粮食海外风险管控、粮食平安保障目标提出了更高要求1。反观国内，粮食平安同样面临着不小挑战，除了过去始终存在的成本持续推高、种粮收益下降、科
2、技含量不足、支持爱护政策改革以及生产经营模式探究等涉及的粮食生产潜力发展不足问题外，还面临新时期居民消费升级后对健康养分食物需求产生的供需结构不平衡的冲突2。另外，近两年非洲猪瘟、草地贪夜蛾虫害接踵而至，农业疫情事务频发，养殖链条上诸多压力不断传导到饲料粮食作物上，引起粮食供需和价格波动性改变。2020 年南方洪灾也对我国水稻秋季产量形成局部负面影响。尽管我国粮食连年丰收，库存充裕，完全有实力保障口粮平安，但粮食平安形势依旧严峻，结构性问题、抗风险实力及现代化发展水平中的深层次冲突和问题都有待解决1。2020 年中心一号文件提出，确保粮食平安始终是治国理政的头等大事。粮食生产要稳字当头 ，稳政
3、策 、稳面积 、稳产量。当前，国际与国内形势均发生了重大改变，促使我们不得不重新思索和定位多重目标下的粮食平安观的战略重点转向，尤其是当前我国正处于全面打赢脱贫攻坚战收官、全面建成小康社会的重要历史节点3，十四五时期如何有效利用国际国内两种市场、两种资源，加快构建我国粮食平安内需体系，保障国家经济社会平稳运行，是迫切须要回答的重大战略性问题。过去已有大量探讨针对我国粮食平安领域存在的一些突出问题进行了广泛探讨，包括基于传统经济学理论分析粮食生产化学投入要素过高、生产成本上涨、基础竞争力乏力等问题4，基于资源环境学视角探讨粮食平安水土资源利用率及生态环境制约问题5，另外还有探讨从组织创新和体制机
4、制角度探讨在小农大国基本农情下，我国粮食在土地制度改革和收购市场化改革中存在的诸多制约因素和政策效应1，6。最新也有探讨起先逐步探讨我国粮食平安中存在的供应与消费结构升级之间的不平衡问题1-3。但在当前国内外环境均发生重大改变的背景下，现有探讨仍没有系统性梳理清晰当前我国粮食平安面临的新形势与新挑战，对于将来粮食产业高质量发展道路的战略方向仍没有一个明确指向。在国内现有体制机制约束下，我国粮食平安如何突破发展困局，有效提升粮食综合生产实力？ 在将来更加开放、更加困难的国际环境中，又该如何最大化利用好国际市场，同时有效规避海外风险？这些问题都是值得我们深化思索的。一、我国粮食平安面临的新形势与新
5、挑战 粮食平安是关系国计民生的重大战略性问题，是国家平安的根基。当前国际贸易形势、国内粮食供求格局和生态环境均发生了深刻改变，持续维持粮食大丰收态势、保障国家粮食平安，面临更大压力和更多挑战。（一）受逆全球化思潮冲击，我国粮食海外贸易风险和不确定性增加 当前全球壁垒丛生，大国战略博弈再度升级，国际农业经济格局正被不断重塑，新兴经济体和发展中国家成员在全球农产品市场中的贸易份额不断增加，参加全球农产品价值链程度不断加深，世界农业经济增长朝着更兼包涵性和公允性的均衡方向发展已成为一种不行逆趋势7-8，但以美国为首的贸易爱护主义也在不断抬头9-10。新冠肺炎疫情全球扩散这一突发公共卫生事务的冲击，进
6、一步加剧了全球农业生产与贸易格局的扭曲，突出表现为：尽管全球粮食库存足够，但一些粮食出口国实行了出口禁止或限制措施，加剧了全球粮食供求局部短缺和价格上涨11。中美贸易摩擦是影响我国十四五时期粮食进出口的最大不确定因素，美国不断要求我国接着放开国内市场，加大对美国进口的依靠，我国大豆对外依靠性持续增加，其风险亦必定增加。美国若利用 WTO 规则反制我国农业支持爱护政策，我国农业在国际竞争中的弱势将更加凸显，这会给国内粮食产业发展带来更大冲击12。（二）后疫情时代粮食战略性功能强化，全球粮食贸易平衡格局或遭打破 新冠肺炎疫情暴发再次强化了粮食作为重要战略物资的地位，并且进一步打破了国际粮食市场的可
7、供性、获得性与稳定性。新冠肺炎疫情对粮食的生产和贸易造成了干脆负面影响，其中对国际市场依靠较强的发展中国家影响尤为突出， 后疫情时代出于担忧本国农业生产和粮食供应不足问题，东南亚国家的粮食出口量还将大幅削减。而因疫情引发的经济衰退和购买力下降，使得原先就在库存高位的玉米出现阶段性需求不足，国际价格明显下降，后疫情时代国际玉米种植面积很可能会调减，这会引发新一轮玉米市场供需失衡。另外，各国出于疫情管控而实行的封锁措施也影响了粮食流通效率，造成非洲等局部国家和地区粮食供应链受到严峻冲击，出现了粮价攀升与部分国家粮食供应短缺问题。而假如此次疫情持续时间很长，则很可能进一步导致非洲养分不良人口数量加速
8、增长。从国际贸易来看，我国稻谷、小麦口粮进口量比重较小，海外疫情影响有限，但对于大豆等对外依存度较高的作物来说，国际价格传导机制影响明显，国内植物油和饲料用量供应存在潜在风险13，同时畜牧饲养行业亦可能受到影响。（三）国内粮食供求长期处于紧平衡状态，品种与区域之间的供需冲突突出 我国粮食生产连续 5 年稳定在 6500 亿公斤以上水平，基本解决了吃得饱的问题，但人民不断增长的高质量食物需求与粮食供应总量不充分、结构不平衡的冲突日益凸显14。中国农业展望报告（20202029）预料，将来 10 年，我国人口还将接着增长，口粮消费需求随之增长，预料稻米和小麦国内总消费量分别增长 2.4%、11.8
9、%，随着食物消费结构升级，居民对动物性产品需求增加，畜牧业生产规模不断扩大将推动玉米和大豆国内总消费量分别预料增长 18.7%、14.5%15。我国粮食供求中长期将处于紧平衡状态，供应与消费端不平衡冲突将更加突出。在品种结构上，稻谷和小麦等口粮供大于求，陈粮积压，库存成本高，而优质强筋小麦、大豆等作物产不足需，当前国内优质强筋小麦产量为 350 万450 万吨，市场需求量为 600 万800 万吨，缺口为 300 万吨左右16。在区域布局上，粮食生产北进南退现象突出，13 个粮食主产区占全国粮食产量的 75%以上，粮食产销从南粮北运转向北粮南运，主产区与主销区空间距离拉大，跨区域流通和平衡压力
10、越来越大。（四）粮食生产处于高成本时代，单产持续增产内生动力不足 我国粮食生产处于高成本阶段，已全面超过美国。推动我国粮食生产成本上涨的主要因素包括：一是人工成本上涨加速。2000 年以来，我国农村劳动力价格上涨加速，2018 年，人工成本占农业生产成本比重在 30%至 40%之间，而美国维持在 5%10%，我国稻谷、小麦、玉米、大豆人工成本分别是美国的 3.9 倍、13.9 倍、12.1 倍、7.8 倍。我国农业劳动力基数过大，是美国农业人口就业数的 90 倍以上，产生了大量富余劳动力，相比美国，农业劳动力在专业素养与职业化程度上的差距巨大。二是土地成本逐步上升。近年来，农地要素价格逐步上涨
11、。20102018年，稻谷、小麦、玉米和大豆土地成本分别上涨了 66.24%、74.50%、66.15%、71.11%。对于新型经营主体来说，租地成本更高。我国亩均土地成本分别是美国的 1.43.0 倍。此外，我国粮食增产科技创新支撑实力不足。中国农业科学院农业经济与发展探讨所发布的中国农业产业发展报告 2020指出，20052019 年，科技进步对农业全要素生产率增长的贡献下降快速，我国农业生产科技贡献率随之放缓，支持粮食增长的现代科技和现代农业机械装备发力不足17。（五）农业资源约束趋紧，粮食生产布局与资源禀赋不匹配 我国农业资源相对匮乏，耕地资源和水资源是制约粮食生产的两大主要资源要素。
12、我国耕地面积为 1.35 亿公顷，占世界耕地的 9%，人均耕地仅为世界平均水平的 2/5，淡水资源总量为 2.75 万亿立方米，占全球水资源的 7%左右，人均水资源量也仅为世界平均水平的 1/4，我国的耕地资源仅能满意国内 65%的粮食需求。另外，我国粮食生产布局与水土资源禀赋不匹配，当前，产粮大县日益向东北、西北等北方核心区集中，但这些区域水土资源并不占优势。我国耕地质量从高到低依次可分为 1 至 10 等，耕地基础地力相对较差，农业生产障碍因素比较突出的 7 至 10 等耕地占我国耕地总面积的 21.95%，且主要集中在黄土高原区、黄淮海区、西南区、华南区、内蒙古及长城沿线区18。我国水资
13、源分布不均衡，北方六区（松花江区、辽河区、海河区、黄河区、淮河区、西北诸河区）水资源总量仅占我国总量的 21%19，却是我国粮食生产的核心产区。（六）粮食支持爱护政策压力加大，价格市场化改革迫切 2004 年以来我国推行实施的粮食收购最低爱护价格、临时收储制度协作干脆补贴政策，形成了我国粮食支持爱护政策体系，在激发粮食生产要素活力、增加农户收入方面发挥了主动作用。然而，随着国外和国内经济形势改变，这些支持爱护政策目标已发生偏差，并渐渐滞后于形势改变需求，如粮食最低收购价不再是托底价，成为价格天花板，高于国内市场均衡价格，引发粮食仓储爆满，财政压力激增；同时，粮食最低收购价也很难引导粮食生产真正
14、做到优质优价。粮食直补只赐予土地承包户，通过流转土地真正从事粮食生产的新型经营主体难以获得。因生产成本上涨和消费支出增加，通过价格支持爱护政策提高农夫种粮主动性的作用早已不明显6，20。另外，粮食价格支持政策属于 WTO黄箱政策，国内粮食补贴空间基本已经靠近我国加入 WTO 时承诺的黄箱补贴上限，接着增加简单引发贸易纠纷，来自国外的压力使我国粮食支持政策的空间日趋狭窄12。二、新时代我国粮食产业发展的新特点 改革开放 40 多年来，我国粮食生产取得了举世瞩目的成就，粮食增产速度超过了人口增长速度，人均粮食占有量有了大幅度提高，从 1978 年的 248 公斤/人增加至 2019 年的 470
15、公斤/人，增长了 89.5%。20102016 年，我国农业全要素增长率为 3.52%，高于美国、日本及韩国等发达国家，育种技术、农业机械化大幅提高以及价格支持爱护政策在这一时期的粮食增产中发挥了重要作用。但在新时代，我国粮食发展呈现出一些新的特点和新改变。 （一）我国粮食连年丰收，但供需结构发生了改变 2019 年，我国粮食播种面积虽有所下降，但粮食生产依旧实现十六连丰，产量达到 6.64 亿吨，再创历史新高（见图 1）。谷物（包括稻谷、小麦、玉米及其他杂粮作物）产量达 6.14 亿吨，增长 0.9%，是自 2016 年连续 3 年下降后首次复原增长。粮食种植结构持续优化，水稻、小麦播种面积
16、适当调减，稻谷压缩 1.6%，小麦压缩 2.2%。南方产区进一步压缩了品质较差、单产较低的早稻和晚稻种植面积，扩大了品质较好、单产较高的中稻种植面积，2018 年我国早稻播种面积压 6.81%，双季晚稻压缩 5.46%，中稻和一季晚稻播种面积增加 0.49%。华北地区地下水超采区等低产地块渐渐退出小麦生产。镰刀弯地区玉米播种面积压减面积变慢，而随着大豆振兴安排的接着深化实施，大豆播种面积增长快速，2019 年增长 10.9%（见表 1）。随着我国城镇化推动与人口结构老龄化加速，粮食消费需求出现三个新动向：一是口粮消费整体下降，但因肉蛋奶及水产品消费增长，饲料粮的需求增加21；二是具备富硒、富锌
17、等降血脂、降血糖的功能性粮食新品种需求出现较大幅度上涨22；三是随着城市宠物群体快速增长，宠物粮食市场规模保持增长态势 ，无谷粮 、全价湿粮、定制粮等成为消费潮流 ；四是粮食奢侈现象严峻，据估计每年我国餐饮环节粮食奢侈达 400 亿500 亿公斤。新时期粮食需求结构的改变对粮食供应质量提出了更高要求。 图 1 2000-2019 年我国粮食播种面积、产量及单产改变 （数据来源：国家统计局）表 1 2004-2019 年我国主要粮食作物播种面积改变（万公顷）粮食面积 稻谷 小麦 玉米 大豆 2004 10161 2838 2163 2545 959 2005 10428 2885 2279 26
18、36 959 2006 10496 2894 2361 2846 930 2007 10600 2897 2377 3002 880 2008 10755 2935 2372 3098 923 2009 11026 2979 2444 3295 934 2010 11170 3010 2446 3498 870 2011 11298 3034 2452 3677 810 2012 11437 3048 2458 3911 741 2013 11591 3071 2447 4130 705 2014 11746 3077 2447 4300 710 2015 11896 3078 2460 44
19、97 683 2016 11923 3075 2469 4418 760 2017 11799 3075 2451 4240 825 2018 11704 3019 2427 4213 841 2019 11606 2969 2373 4128 933 （数据来源：国家统计局）（二）获得国际粮食资源实力增加，但缺乏国际话语权 我国粮食贸易从 2004 年以来始终处于逆差态势。2019 年我国粮食进口量为1.06 亿吨，是世界粮食进口第一大国，占我国粮食总产量的 15.98%。三大主粮水稻、小麦、玉米进口量比例占国内消费量小，分别为 1.1%、2.5%和 1.8%，进口粮用途主要为调剂品种，如小
20、麦主要进口品种为高筋优质小麦，用于面包粉生产和优质面粉配麦，稻谷进口源主要为泰国 、日本等的高端大米。但我国大豆对外贸易依存度达 86.4%，是全球第一大大豆消费国和进口国。2019 年，我国大豆消费量超过 1 亿吨，占全球大豆消费量的 29.6%，其中进口量为 8800 万吨，占全球大豆进口量的 58.4%。大豆进口源主要是巴西、美国、阿根廷和俄罗斯，分别占我国大豆进口的 65.1%、19.2%、9.9%和 0.8%15。虽然我国大豆在国际市场上具有巨大购买力，但并未取得与贸易地位相对应的话语权，全球大宗农产品期货市场主要在欧美市场。（三）粮食生产主体逐步进入老年化阶段，新型经营主体成长缓慢
21、 分散经营仍是我国农业经营的主要模式。当前我国农业平均务农劳动年龄都在50 岁以上，1/4 的种粮农夫超过了 60 岁。随着农业生产资料价格上升，粮食生产成本增长速度远大于粮食收益增长速度。粮食每亩地净利润仅为百元，而 2019 年我国农村居民人均年消费支出已达到 1.33 万元，明显种粮收益已远远不能够支撑农村居民消费需求，农业在人均收入中的比例不足 1/4，农夫种粮主动性明显下降，农业副业化成为普遍现象。种粮费事、收益太低，导致现在一些地区双季作物改成单季，季节性的抛荒等现象越来越突出23。而与此相对的是，新型农业经营主体和职业农夫成长缓慢，目前较普遍的公司+农户、土地信托等模式面临合作不
22、稳定的问题，且存在非农化与去粮化的经营趋向 1。（四）粮食绿色发展成效显现，但依靠高投入模式仍未得到根本性扭转 自 2015 年原农业部开展到 2020 年化肥农药运用量零增长行动（简称两减行动）以来，绿色发展已成为我国农业转型的主攻方向。2014 年、2016 年，我国农药运用量、化肥施用量分别实现了负增长，化肥施用量负增长率从 2016 年的-0.63%增加到 2019 年的-4.42%，农药运用量负增长率从 2014 的-0.24%增加到2019 年的-3.17%（见图 2）。与此同时，化肥、农药利用率实现稳步提升，2015年，我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥 、农药利用率分别为 3
23、5.2%、36.6%，2019 年分别提高到 39.2%、39.8%。我国农业污染境况得到改善，其次次全国污染源普查数据显示，2017 年全国农业源化学需氧量、总氮、总磷分别比 2007 年下降了 19%、48%、26%，农业绿色发展取得显著成效 24。但相较于发达国家与国际平均水平，我国农业依靠资源消耗的生产方式未得到根本性变更，我国农业化肥施用量 2019 年为 325.5 公斤/公顷，远高于 120 公斤/公顷的世界平均水平 ，是美国的 2.6 倍；农药运用量为 8.7 公斤/公顷，是世界平均水平的 3.3 倍。 图 2. 2010-2019 年我国粮食化肥与农药运用量 三、十四五时期我
24、国粮食平安观的战略转向 过去我国粮食平安观中一再强调平安保障的最大化，却很少关注到粮食平安背后的风险问题。新冠肺炎疫情在国内暴发、国外扩散带给国内粮食从生产到贸易的一系列影响启示我们，关注我国粮食平安，必需要跳出农业看粮食，要把粮食平安放在全球农业大开放环境中，以更高站位、更大视野去谛视粮食问题，既要分析外部环境改变带来的粮食领域全范围的链式影响，又要精确把握我国的农情、粮情及食情新动向，思索并重构新时代多重目标下我国粮食平安战略的新转向。（一）从国内保障转向全球谛视，最大限度降低海外风险 我国是世界上仅有的 5%能够实现粮食自给的国家之一。但国外风险已跨越有形壁垒深化影响我国粮食产业发展，表
25、现为国内外粮食价格倒挂，国内市场受到挤压，粮食三量齐增（高产量、高进口、高库存）现象依旧存在，饲料及国内畜牧业受国际大豆市场价格传导影响大，外资粮企已渐渐竞争布局我国粮油市场10等。为此，我国粮食自给战略不是尽量削减全球联系带来的风险，放弃国际化，而应主动出击，在更加开放的国际经济环境下，立足全球视野，主动参加全球粮食规则制定，加强国际农业合作，建立自我稳定、牢靠的国外粮食供应链，最大化利用国外粮食资源，把握国外市场主动权，为规避各类风险超前谋划布局，如此方能更好地实现粮食自保平安战略。（二）从数量增长转向食物养分与平安，促使粮食高质量发展 全球粮食平安和养分战略框架（CFS）指出，粮食平安是
26、指全部人在任何时候都能通过物质、社会和经济获得足够、平安和富有养分的食物，满意其保持主动健康生活所需的膳食须要和食物喜好。在全面建成小康社会背景下，我国的粮食平安不应再单纯强调产量增长，而应当转向更多地强调粮食质量能否满意消费者对于养分健康的高质量粮食品种的需求25，保障居民对特性化、多元化、绿色化食物消费的需求，同时增加生态高值粮食产品有效供应，促使粮食向高质量方向转型。（三）从生产收储环节转向全产业链延长，增加粮食产业限制力 过去我国在粮食丰产和储备上花了很大精力，但粮食生产、收购、贮存、加工、运输、销售等各个环节之间连接松散，流通效率低，各链条上的经营主体规模小而散广而弱，远未达到数字化
27、联通及一体化生产26。为此，必需要树立大粮食平安观，构建系统高效的集生产、仓储、物流、加工、贸易于一体的粮食全产业链发展模式，突出创新发展、转型升级、提质增效，主动推动粮食产业现代化。（四）从追求化学产量转向藏粮于技、绿色生产，谋求粮食可持续发展 从过去过度追求产量增长，拼资源、拼消耗的发展方式，转移到依靠科技创新提升科技装备水平和劳动者素养的轨道上来，突出高效、优质、平安、绿色导向，实现现代粮食生产内涵式、集约式增长。通过科学布局、合理种植和高效管理，提高农业资源利用效率，爱护耕地生态环境，全面提升农产品质量和粮食平安水平。四、十四五时期我国粮食平安的战略保障目标 确保粮食平安是十四五时期促
28、进经济发展、社会稳定，维护国家平安的最重要基石，粮食平安的基础性作用和突出地位仍需被高度重视。这里以我国粮食产业体系状况和发展新需求为依据，提出新时代国家粮食平安的详细战略保障目标，为做好十四五粮食平安保障工作指明方向，供应根本遵循。（一）总体目标 十四五时期是我国农业农村工作由脱贫攻坚向乡村振兴转移、农业供应侧改革进一步深化的关键期3，推动粮食发展质量变革、效率变革、动力变革，扩大有效和中高端供应，提高全要素生产率，深化粮食价格市场机制改革，建立资源节约、环境友好的绿色发展体系，将是这一时期我国粮食产业发展主攻方向。十四五期间我国粮食平安保障的战略目标包括：建立稳产、高产、优质、绿色的新型粮
29、食生产体系；建立健康、养分、品种丰富的新型粮食消费体系；建立合理、科学、先进的新型粮食储备体系；建立低碳、高效、现代的新型粮食流通体系；建立权威、系统、灵敏的新型风险防范体系。相关指标如表 2（下页）所示。（二）详细目标 1.建立稳产、高产、优质、绿色的新型粮食生产体系 第一，稳步提升粮食综合生产实力。严守耕地红线和永久基本农田限制线，确保耕地保有量不低于 1.24 亿公顷，粮食作物面积稳定在 1.10 亿公顷左右。到2025 年，建成高标准农田 0.8 亿公顷，保障粮食综合生产实力在 6820 亿公斤以上，粮食单产水平达到 5850 公斤/公顷，粮食自给率保持在 90%及以上。其次，持续优化
30、粮食品种结构和区域布局。以市场需求为导向优化粮食生产结构，扩大黄淮海地区强筋低筋小麦、青贮及专用玉米和高油高蛋白大豆种植规模，打造东北地区优质稻谷、玉米及大豆核心区，重点扶持长江经济带双季稻和优质专用小麦产业带建设。到 2025 年，保持玉米单产年均增速 2.0%，大豆单产年均增速保持 3%，增加大豆作物面积至 0.13 亿公顷。第三，增加粮食科技支撑作用。大力提高产粮大县粮食优质品率 ，支持种业自主创新 ，到 2025 年，实现良种覆盖率 98%以上，农业科技贡献率达到 64%以上，粮食作物耕种收综合机械化率达 85%以上。在粮食主产区建设种、养、加、游等深度融合的工农复合型循环经济示范区，
31、增加粮企产业化龙头企业核心竞争力和区域辐射带动实力。争取到 2025 年，粮食加工业年均增速 7%，总产值突破 5.0 万亿元，主营业务收入过百亿粮食企业超过 60 个，粮食加工率达到 90%以上。第四，促进粮食生产向绿色、生态、可持续方式转变。农业浇灌用水总量实现负增长，到 2025 年，农业用水维持在 3720 亿立方米以内，农田有效浇灌率提高到 0.58。主要粮食作物化肥施用量、农药运用量实现负增长，化肥、农药利用率达到 45%，秸秆综合利用率达到 90%。2.建立健康、养分、品种丰富的新型粮食消费体系 提升居民粮食养分健康状况，建立以谷类食物为主的平衡膳食模式， 基本消退养分不良现象。
32、到 2025 年，保证总人口粮食担心全发生率降为 3.0%，儿童（5 岁以下）发育迟缓率降低至 2%以下，儿童超重发生率限制在 3.0%以下。推广膳食结构多样化健康消费模式，保证食物多样性到 2025 年达到 60%，全国人均谷物消费 100 公斤，协作足够蛋白质和适量矿物质摄入量，人均每日蛋白质摄入量达到 83.5 毫克/人/天，锌可摄入量 13.1 毫克/人/天，铁可摄入量 18.3 毫克/人/天 3.建立合理、科学、先进的新型粮食储备体系 第一，保持合理的粮食储备水平。完善地方储备平安管理制度，建立国家政府储备、政策性储备及企业商品库存功能互补、协同高效的粮食储备体系。促使粮食储备保持在
33、合理规模水平，适度调减当前库存压力和低质量粮食入库量，将国家粮食储备库存消费比降为 50%。其次，加快粮食收储实力现代化水平。规划建设一批现代化新粮仓，修理改造一批老粮库，不断扩大先进仓储设施规模，到 2025 年建设标准粮食仓房仓容 8.1亿吨。完善粮仓设施功能，促使信息化成为推动粮食和物资储备治理实力现代化、提升治理效能的创新动力。第三，推动现代粮食市场价格机制改革。根据市场定价、价补分别导向，主动稳妥推动粮食收储制度和价格形成机制改革，在世界贸易组织规则下，主动扩大绿箱政策内容，加快形成统一开放、竞争有序的现代粮食市场体系。4.建立低碳、高效、现代的新型粮食流通体系 第一，打造粮食流通新
34、格局。持续推动粮库智能化升级，打通粮食进出口物流网络关键节点 ，打造几条粮食进出口物流重要通道，提升粮食物流流通效率。到 2025 年，促使全国粮食商流、物流市场达到 600 家，跨省域粮食流通量达到 2500亿公斤。其次，削减粮食损失率。建立完善的粮食产后技术服务体系，提高粮农产后服务实力，削减产后损失。开展粮食产后高效节粮新技术、新工艺、新装备的研发和应用，完善粮食产后标准体系，突出依规减损。形成社会节粮减损长效机制，到 2025 年粮食损失率下降到 3%以下。5.建立权威、系统、灵敏的新型粮食风险防范体系 第一，完善粮情预警监测体系。建成指标科学、技术先进、监测高效、数据牢靠、发布刚好的
35、粮情监测预警体系。到 2025 年，国家级粮食信息直报点增加到2000 个，地方粮食市场信息监测点增加到 1.5 万个。其次，健全粮食应急保供体系。形成全国统一、合理布局、高效调配、渠道牢靠的粮食应急供应保障体系，应急储备规模满意大中城市 1015 天口粮消费须要。到 2025 年，建成应急供应网点 5 万家，应急加工企业达到 6000 家，应急储运企业达到 5000 家 ，区域性配送中心达到 5000 个。表 3.十四五期间我国粮食平安战略目标 体 系 名称 详细指标 2019 年（基期值）2025 年（目标值）属性 粮 食 生产体系 耕地保有量 1.35 亿公顷 不低于1.24亿公顷 约
36、束性 高标准农田 0.48 亿公顷 0.80亿公顷 预 期性 粮食播种面积 1.16 亿公顷 1.1 亿公顷 约 束性 大豆种植面积 0.093 亿公顷 0.13亿公顷 预 期性 粮食总产量 6638.5 亿 公斤 6820 亿 公斤 预 期性 粮食单产水平 5720 公斤/公顷 5850 公斤/公顷 预 期性 粮食自给率 83% 90%以上 约 束性 粮食加工总产值 3.1 万亿元* 5.0 万亿元 预 期性 主营业务收入过百亿粮企 50 60 预 期性 粮食加工转化率 83%* 90% 预 期性 良种覆盖率 96% 98%以上 预 期性 科技贡献率 59.20% 64%以上 预 期性 粮食
37、作物耕种收综合机械化率 80.00% 85% 预 期性 农业用水 3682.3 亿 立方米 3720 亿 立方米 约 束性 农田浇灌水有效率 0.559 0.58 预 期系数 性 化肥利用率 39.2% 45% 预 期性 农药利用率 39.80% 45% 预 期性 秸秆综合利用率 85% 90% 预 期性 粮 食 健康 消 费系统 人均谷物消费量 116 公斤 100 公斤 预 期性 粮食担心全发生率 8.5% 3% 约 束性 儿童（5 岁以下）发育迟缓发生率 8.1%* 2% 约 束性 儿童（5 岁以下）超重发生率 9.1%* 3% 约 束性 饮食多样性 49% 60% 预 期性 蛋白质可摄
38、入量 71.3 毫克/人/天 83.5 毫克/人/天 预 期性 铁可摄入量 17.5 毫克/人/天 18.3 毫克/人/天 预 期性 锌可摄入量 10.7 毫克/人/天 13.1 毫克/人/天 预 期性 粮 食 储备体系 三大主粮库存消费比 65.96% 50% 预 期性 标准粮食仓房仓容 6.7 亿吨* 8.1 亿吨 预 期性 粮 食 流通体系 粮食商流、物流市场 500 家 600 家 预 期性 跨省流通量 3400 亿公斤* 4000 亿 公斤 预 期性 粮食损失率 4.50% 3.00% 预 期性 粮 食 风险 防 范体系 国家级国家粮食信息直报点 1072 个 2000 个 预 期性
39、 地方粮食市场信息监测点 9206 个 1.5 万个 预 期性 应急供应网点 44601 个 5 万个 预 期性 应急加工企业 5388 家 6000 家 预 期性 应急储运企业 3454 家 5000 家 预 期性 区域性配送中心 3170 个 5000 个 预 期性 注：*表示为 2017 年数据，*表示为 2018 年数据，其它为 2019 年基期值数据 五、十四五时期保障我国粮食平安的对策建议 2020 年新冠肺炎疫情扩散局势愈演愈烈，严峻扰乱了全球化的进程与秩序，增加了国际贸易的成本与风险。农业是弱质产业，也是食物消费的基础保障，对于国际公共卫生突发事务表现出了更强的敏感性与脆弱性。
40、将来新冠肺炎疫情的链式反应势必还将放大国际农产品贸易网络格局接着裂开的风险，粮食贸易海外风险和不确定性有加剧趋势。我国是世界上人口最多的国家之一，把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食始终是守住国家粮食平安的底线。确立新时代国家粮食平安保障目标，体现了粮食产业高质量发展与风险防范的取向。（一）创新粮食生产经营方式 加快构建以新型农业经营主体和小农户为主体、利益联动为纽带、社会化服务为支撑的立体复合型现代粮食生产经营体系。新型农业经营主体是将来我国粮食现代化发展的主力军，要激励支持各类人才加入新型农业经营主体中，并对其进行政策、金融扶持。另外，基于我国特定的人口与资源禀赋结构，短期内小农户经营仍
41、是常态，而且还将占据相当大的比例，因此，要扶持小农户与现代化农业有机连接27，全面提升小农户发展实力，拓宽小农户增收空间，以有效爱护和调动农夫种粮主动性。为此，一方面，要提高小农户组织化程度，激励小农户通过多种合作形式以及利益共享机制加入或者创建生产组织，引导小农户开展合作以降低生产经营成本，同时帮助小农户有效规避市场风险，稳定收益预期；另一方面，要不断健全面对小农户的社会化服务体系，为小农户供应农业机械化生产、农产品流通、农业保险、农业技术创新与推广、农业就业等多样化服务，切实帮助小农户提高农业生产经营收益和效率。（二）培育壮大各类粮食产业经济主体 粮食产业经济主体是带动提升整个粮食产业经济
42、效益和竞争力的中坚力气，培育壮大各类粮食产业经济主体，有利于进一步激发粮食市场活力，推动粮食经济良性循环发展。为此，一要激励各地加快国有粮食购销企业改革，支持大型粮食骨干企业围绕我国粮食功能区建设，发展产购储加销一体化全产业链模式，延长产业链条，提升价值链，打造供应链，主动发挥稳市场、保供应、促发展的战略功能。二要支持多元主体主动参加粮食仓储物流设施建设、产后服务体系建设等。激励发展混合全部制粮食企业，通过干脆投资、股权安排、兼并重组等方式，实现国有粮企和社会资本结合，引入现代企业管理制度和运营机制，提升粮企运营效率，实现资源优化配置。三要培育打造国际大粮商，激励有实力的粮企，在国际粮食市场上
43、开展纵向并购，拓展产业链上下游连接合作关系，重点投资粮食产前研发、产后加工、仓储保管、物流通道、贸易渠道等产业链高端环节，增加对国际市场粮源的影响力和掌控力，增加我国海外市场的话语权。（三）充分发挥科技创新的引领支撑作用 科技进步是确保我国粮食平安的必定选择。进一步发挥科技创新在粮食产业中的支撑引领作用，应从如下方面着手：一要加大粮食科技投入力度，大力发展粮食育种技术，强化科技创新，从基础探讨、前沿技术、共性关键技术、品种创制与示范应用，实施全产业链育种科技攻关，重点突破粮食基因挖掘、品种设计和种子质量限制等核心技术，创制重大新品种，提升我国粮种自主创新实力。二要加大对粮食关键环节的创新支持，
44、针对我国粮食科技发展重产前轻产后的问题，加大对养分健康、质量平安、节粮减损、加工转化、现代物流等领域基础与急需关键技术的探讨创新支持。三要支持粮企与科研院所合作，深化产学研协同，培育适应我国粮食产业高质量发展的创新体系。激励科研机构和企业联合申请或创建粮食产业重点试验室，加快科技成果转化与应用，推动科技创新、成果转化与市场需求的精准对接。四要加大对一线技术人员的培训力度，主动推广粮食生产绿色防控技术，让农夫利用绿色技术种出最好的粮食。（四）持续深化粮食体制改革 在粮食价格改革中，要坚持以市场定价、价补分别为取向，深化粮食价格形成机制和收储制度改革。从长远来看，应以提质增效、绿色生产为导向，激励
45、多元市场主体主动入市，建立优质优价粮食市场化收购机制。在粮食补贴改革中，要提高补贴精准性，向粮食生产者、新型粮食经营主体倾斜，以增加真正种粮者的底气。在财政金融支持政策中，政府要在制度创新、政策创新和创建良好市场环境方面制定框架和标准，有效弥补因市场失灵而出现的资源错配，创新并完善财政、金融与税收支持政策，要针对粮食大省、大市，建立完善的粮食主产区利益补偿机制，针对小农户，主动探究实施粮食保险+期货、完全成本和收入保险等绿箱补贴措施，以增加农户种粮预期，充分调动地方政府重农抓粮和农夫种粮的主动性。要引导和激励多元主体为粮食市场化经营供应贷款，构建稳定的银企合作关系，增加粮食企业抗风险实力和银行
46、机构风险识别实力。要加快推动粮食平安保障法及相关配套法律法规的制定和完善，为粮食平安执法督查供应制度支撑。（五）主动参加全球粮食治理 有效规避粮食海外市场风险，应主动参加全球农业治理，加强区域农业合作。一要坚持粮食进口来源多元化和品种多元化并举，增加粮食贸易关系的稳定性。二要深度参加全球农产品供应链治理，加快完善海外粮食物流体系建设，扶持大型粮商在世界主要粮仓和主产区建立港口码头、仓储物流设施，并将全球供应链系统及粮源掌控实力与国内物流、加工、分销网络有机对接，完善全球粮食市场风险监测评估体系，增加我国粮食海外保障实力，以有效应对国际风险。三要主动参加 WTO 全球贸易规则的制定，在粮食国内支持、平安公共储备、出口限制等议题上发出中国声音，重塑有利于国内粮食发展的国际农业规则。要培育大连商品交易所快速成长为全球有影响力的农产品期货市场，提升我国农产品国际定价权。四要在一带一路倡议下，依托境外农业合作示范区、农业产业园区等平台，带动企业走出去到海外投资，构建我国粮食产业链和投资合作平台，推动粮食产业国际化升级。