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1、中南财经政法大学2011届本科毕业论文（设计）摘要生态环境和自然资源是人类赖以生存的物质基础，维持整个生态系统平衡是社会经济可持续发展的前提条件。但长期以来受“资源无价”观念的影响，人类活动对生态环境的影响远远超出了自然生态系统的自净能力，破坏了自然生态系统的平衡，造成了严重的环境污染和生态破坏。随着人类社会由工业文明向生态文明的转变，生态补偿法律机制成为了实现环境资源有偿使用的重要制度和手段。可我国至今还没有一部生态补偿的基本法对生态补偿的原则、对象、范围等做出总体性规定。因此，有必要将生态补偿思想融入环境法律制度，针对不同的生态补偿进行不同的制度设计，为生态补偿实践提供可靠的法律依据。草原
2、是我国面积最大的陆地生态系统,草原在涵养水源、水土保持、调节气候、防风固沙以及维护生态多样性等方面,都具有不可替代的重要作用。草原与耕地、森林和海洋等自然资源一样,是我国重要的战略资源。但是长期以来受自然和人为因素的影响,全国90%以上的天然草原出现不同程度的退化,草原生态服务功能下降,对我国生态安全构成严重威胁。“十五”以来,国家启动了退牧还草、京津风沙源治理等一系列加强保护草原生态的重大工程。但由于工程实施面积有限,草原生态“局部改善、总体恶化”的态势尚未得到根本扭转。因此,为加强草原生态保护和建设,尽快建立草原生态服务补偿的长效机制,充分发挥草原特有的生态服务价值,对维护国家生态安全至关
3、重要。草原生态建设和生态建设补偿机制,是事关草原生态建设持续有效性、缓解“三牧”问题、建设环境友好型和谐新牧区、全面建设小康社会的关键性研究命题。草原资源生态补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，草原资源的理论界和实务界对此进行了积极探索，提出了不少建设性的建议和方案，环境资源法学者也开始给予应有的关注。近年来，我国在草原资源生态建设的工作中取得了很大的成绩，但由于一些地方满负荷、超负荷开发利用草原，导致草原资源的严重破坏和不断退化。因而，草原资源生态补偿法律机制的构建迫在眉睫。构建具有可行性的我国草原资源生态补偿制度，首先应当从理论上澄清其含义，为制度设计提供学理依据；然后，结合现状
4、拿出切实可行的应对之策，从立法上寻找突破口，为其实施提供法制保障。关键词：草原资源，生态补偿，法律制度- 1 -AbstractThe ecological environment and natural resources are material base to the survival of humans, maintain the entire ecosystem balance is the premise of sustainable development of social economy condition. But for a long time, the resource
5、s priceless idea influenced human activities on the ecological environment, the influence of the natural and ecological system goes far beyond the self-purification capability, destroy the balance of natural ecological system, caused severe environmental pollution and ecological destruction. With hu
6、man society by industrial civilization changing to ecological civilization, ecological compensation legal mechanisms became the important institution using method of the realization environmental resources. But our country still does not have a basic law of ecological compensation for ecological com
7、pensation principle, object, make overall scope of rules. Therefore, it is necessary in ecological compensation legal system, ideological environment according to different ecological compensation for different system design for ecological compensation practices, provide reliable legal basis. Grassl
8、and is the largest area in China terrestrial ecosystem, grassland in water conservation, water and soil conservation, adjusting the climate, for windbreak and sand-fixation and maintaining ecological diversity, etc., has irreplaceable role. Grassland and cultivated land, natural resources such as fo
9、rests and oceans as, is Chinas important strategic resources. However, for a long time by both natural and human factors, the national 90% of the natural grassland appear different degree of degradation, grassland ecological service function decline on our ecological safety, pose a serious threat. S
10、ince “Fifteen Plan”, countries launched grazing land, “Beijing-Tianjin Sandstorm Source Control” and a series of strengthening the protection of grassland ecosystem of the important project. But because the project implementation area is finite, “Partial improvement, Overall deterioration” situation
11、 of the grassland ecological has not been a fundamental change. Therefore, in order to strengthen the grassland ecological protection and construction, establish the grassland ecology service compensation long-effect mechanism, give full play to grassland ecological service value, endemic to safegua
12、rd national ecological safety is very important. Grassland ecological construction and ecological construction compensation mechanism of ecological construction, are critical to grassland continued effectiveness, alleviate “Three Shepherd” problem, construction environment-friendly harmonious new pa
13、storal areas, the comprehensive construction well-off societys key research propositions. Grassland resources ecological compensation system is the compensation systems for use of natural resources, one of the important content of the grassland resources to the theory and practice, and puts forward
14、the actively explore many constructive suggestion and scheme, environmental and resources law scholars also begin to pay due attention to it. In recent years, our country in grassland resources ecological construction work has made great achievements, but due to some places of our country overloadin
15、g to develop the grassland, lead a serious destruction of the grassland resources and constantly degradation. Thus, the grassland resources construction of ecological compensation legal mechanisms is imminent. Constructing feasible our grassland resources, first we should clarify the meaning from th
16、e theory, providing the meaning theoretical academic basis for the system design. Then, combine with the current taking out feasible of policy measures, looking for a breakthrough from the legislation, to provide legal safeguard system. Keywords：Grassland resources; Ecological compensation; Legal sy
17、stem目录一、我国草原的现状1（一）“三化”草地面积迅速扩大1（二）草地水土流失日益严重2（三）草地植被破坏严重，野生动植物濒临灭绝2（四）草地鼠虫灾害严重2（五）草原环境污染加剧3（六）草地自然灾害频繁3二、生态补偿制度作为解决草原问题的一个法律机制的必要性和可行性3（一）提出草原生态补偿的原因3（二）草原生态补偿机制的定义和功效5（三）草原生态补偿机制的在中国施行的可行性6三、生态补偿制度的实践及其不足8四、关于完善草原生态补偿机制的建议9（一）确立和制定相关草原生态补偿法律9（二）设立专门的草原生态环境监督管理部门与机构10（三）推进完善家庭承包责任制，落实责任与补偿到户原则10（四）
18、建立国家政策性引导基金10（五）建立草原生态补偿专项基金，对环境受损者进行补偿10参考文献11编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第13页 共17页一、我国草原的现状草原是地球上最主要的生态系统之一，占全球陆地面积的四分之一，草原对全球生态环境和生物多样性的保护具有重要作用，在地球生物圈中有着不可取代的位置，对畜牧业、农业乃至整个社会的发展也是至关重要的。 The world resources report (1988-1989)M，China environmental science press,1990 我国拥有各类草地近四亿公顷，约占国土面积的百分之四十
19、一，大约是耕地面积的三倍，是林地面积的二倍多。居世界第二位，相较于森林而言，我国同时也是是草原大国, 在世界上草原的面积仅次于澳大利亚。目前我国草原生态形势严峻，草原退化严重，我国百分之九十的天然草原正在不同程度地退化。其中严重退化原近两亿亩。全国退化草原的面积每年以两百万亩的速度扩张, 天然草原面积每年减少约六十五至七十万亩。 草原退化已使更大范围的生态环境受到威胁，公众对此感受最深的是波及全国许多地区甚至国外的沙尘暴，草原退化还会带来水资源枯竭、土壤侵蚀、温室效应等环境问题。同时草原退化严重制约了牧民生活水平的提高和牧区社会经济的可持续发展。我国草地资源面临严峻的危机：（一）“三化”草地面
20、积迅速扩大 1.草地退化当前世界上天然草地普遍退化和逐步消失，每年草地退化、沙化和盐碱化面积，约占世界草地总面积的0.1%。 我国退化草地集中分布于北方草原带，西部荒漠草地及荒漠区山地草地、青藏高原高寒草地。部分村寨周围的南方优良草地也出现退化。据调查，八十年代中期，北方十一片重点牧区退化草地已占可利用草地的39.7%；九十年代北方十二省（区）草地退化面积已占该区草地总面积的50.24%。全国天然草地退化面积目前仍以每年两百万公顷的速度增加，北方牧区草地较六十年代初产草量下降了三分之一至二分之一，草地家畜个体体重下降了10%30%。草地退化形态由线状、点状退化发展到带状、片状退化阶段；退化程度
21、也不断加重。总体来看，目前超载放牧，再加上虫害、鼠害严重，草场退化的情况已带有普遍性。以内蒙古自治区为例，目前全区退化草场面积占全区可利用草场面积的50左右，其中严重退化面积接近总面积的20。素以水草丰美著称的呼伦贝尔草原和锡林郭勒草原，退化草原面积分别已达23和41，退化最严重的是鄂尔多斯高原的草场，退化面积达68。我国草原载畜量很低，仅为澳大利亚的十分之一，美国的二十七分之一，新西兰的二十八分之一。 The United Nations food And Agriculture Organization，Grass forages M.Chinas agricultural science
22、 and technologypress,1990我国草原单位面积产草量比二十世纪六十年代初普遍下降3050。 2草地荒漠化与沙化森林草原地区拥有一定数量的多宜性土地资源，绝对多数早已被开垦，成为著名的粮食生产与多种经营的农业基地。但是，随着人口增长，对粮食需求的增加，有些地方不恰当的开垦一些坡地、沙质地，甚至固定沙地，破坏了草场，引起耕地沙化，使生物多样性及其价值大大降低。全国现有荒漠、荒漠化土地面积262万平方千米，其中风蚀沙化土地面积160.7万平方千米，占国土面积的16.7%，以新疆、内蒙古沙漠化面积最大，并且沙漠化面积还正在不断扩大，五十年代至八十年代增加了6.4万平方千米，目前仍以
23、每年2460平方千米的速度扩展，其中80%的土地荒漠化、沙化，发生在天然草地。3.草地盐碱化目前我国草地盐渍化面积已达930万平方千米，大面积发生于东北西部的草原、内蒙古西部、新疆、甘肃、青海等干旱荒漠区、绿洲边缘及大水浸漫草地。（二）草地水土流失日益严重 全国水土流失面积1999年达到180.83万hm2。与1989年相比，西部十年来水土流失面积增加了19.99万平方千米，增加了27.03%。草地植被开垦、滥挖、滥采，造成植被覆盖度降低，土壤裸露，使草地水土流失逐渐加重，成亿吨泥沙输入长江、黄河。目前我国草地水土流失面积已达1230万 hm2。泥沙淤积造成江河洪水灾害，已成国家心腹之患。 （
24、三）草地植被破坏严重，野生动植物濒临灭绝 近年来，每年有成百万农牧民涌入内蒙、新疆、甘肃、宁夏、青海等地草原挖药材，大面积破坏草地植被，仅内蒙已破坏草原1267万hm2，其中200万hm2完全沙化。草原上的珍贵药用植物已近濒危。加上连年的超强度割草，使草原的自然生产力下降，涵养水源的能力降低，导致优良牧草减少，劣质杂草类增多，进一步加剧了草原生态环境的恶化。 同时，在新疆、青海、西藏、内蒙等草原区，大量的藏羚羊、野驴、藏雪鸡、盘羊、北山羊、麝等草原珍稀野生动物被猎杀、偷捕。仅可可西里草原上的数百万只野生藏羚羊、野驴，在不到十年的时间就被偷猎得仅剩数万只，已濒临灭绝的边缘。由于肆意大量的乱捕滥杀
25、，20世纪60年代还成群分布在内蒙古草原的黄羊，也已所剩无几了。据资料统计，自80年代以来，仅内蒙古地区每年猎杀的黄羊，就多达70008000只，致使黄羊种群数量急剧减少，种群密度大大下降，由常见变为偶见。在草原上一些常见的猛禽，也由于乱捕滥杀而成为稀有或偶见的鸟类了。（四）草地鼠虫灾害严重 目前我国北方和西部牧区草地鼠害严重，每年鼠害发生面积都在2000万公顷以上，其中达到防治指标的受害面积1700万hm2左右。 另外，我国每年都有草地虫害发生，达到防治指标的草原虫害面积约550万公顷左右，而每年防治达到指标的面积仅350万公顷左右，难于达到有效控制的目的。由于生物群落中天敌数量的减少，一些
26、草食性鼠类的种群数量则有扩大的趋势，在繁殖高峰期，往往造成严重的危害。新疆、内蒙古、青海、四川等省（区）每年草地虫害发生面积均在百万公顷以上，且有蔓延之势；陕西、宁夏、东北三省也有较大面积的草原虫害发生。（五）草原环境污染加剧我国草原地区蕴藏着多种矿产资源，其中煤炭、石油、天然气等的藏量尤为丰富。国家经济的发展，要求大规模的开发这些地下资源，但是在煤矿、油田的开采过程中不注意环境保护，直接造成了草原的污染和破坏。（六）草地自然灾害频繁 牧区恶劣的气候条件，草地超载过牧，越冬草料储备能力低，牧业基础设施薄弱，致使我国北方和西部草原牧区自然灾害频繁，每年受灾面积约在500万公顷以上。近40年来，因
27、灾死亡牲畜2亿头以上，约相当于同期出售的商品畜数量，直接经济损失高达两百至三百亿元。建国以来内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃六大牧业省区共发生大、中雪灾60多次，旱灾26次。北方干旱草原区和干旱荒漠区的沙尘暴、扬沙与浮尘天气频繁发生，并直接威胁到北京、天津及华北地区，造成巨大的经济损失。二、生态补偿制度作为解决草原问题的一个法律机制的必要性和可行性（一）提出草原生态补偿的原因 我们之所以提出草原生态补偿和建立草原生态补偿机制，是基于下述5方面的考虑： 1辽阔的草原为社会、为公众提供大量公益性产品而使公众受益。既然公众受益，就应该由其代表者政府来付费。我国有四亿公顷不同类型的草地，约占国土面
28、积的40。其所具备的气体调节、气候调节、水调节、养分循环、文化等多方面的生态功能，这些功能所提供的有形或无形的产品，或者称之为生态产品，其价值十分巨大，有人作过估算，仅以气体调节一种功能而言，在内蒙古草原生态系统，每年固定吸收二氧化碳的总价值为每年每公顷约600元。 闵庆文刘寿东，杨霞内蒙古典型草联生态系统服务功能价值评估研究J草地学报，2004，12(3)：16 5-17尽管对这一估算仍有不同争论，但可看出其价值十分巨大，不容置疑。而这一价值并没有仅为草原地区人们所享用，而是为全社会、全体公众所享用或受益。所以你受益于草原这一巨大功能产品，你就应该为之作出补偿，尽管不是等价补偿，那也应作出相
29、应补偿。 2草原有许多有形的、巨大的、可实现的经济价值，但受政策的制约或者草原资源自身特点的限制，不能变现。因之政府为了这一点，也应该做出补偿。 比如，辽阔的草原有许多地区自然条件很优越，年降水量可在450毫米左右，自然植被为草甸草原，土层深厚，有机质含量可在4以上，是我国最为肥沃的黑土，开垦种植粮食作物比较有利，但为了保护我国北方的生态安全，防止荒漠化，我们不能进行开垦，即使有的地方开垦，也要退耕还草，这在一定程度上体现了为了大局、为了全体民众的公众利益而做出的局部牺牲，因此我们作为生态安全的受益者理应对于这些牺牲做出补偿。 3目前草原地区的生态环境破坏与生态系统退化在一定程度上是因为它们为
30、国家今日发展做出了巨大贡献，而在过去国家为此付出很少。我国目前90以上的草原都处于不同程度的退化之中，生态环境遭到不同程度的破坏。而分析其原因，则主要是因为近半个世纪以来从草原输出的多，输入的少，拿出的多，给予的少，两者极不平衡。有人做过计算， 建华，侯少华牧区经济发展M北京：中国绎济出版社，1 99132在建国后的38年间，国家支援牧业的总资金87.4亿元，占牧业产值的1.6，其中牧业基础仅占产值的0.29，产出与投入之差，十分巨大。从物质循环的角度，我们也做过计算，如内蒙古自治区锡林郭勒盟白音锡勒牧场，面积3730km2，在19531980年的28年间，输出的牛14558头，马42776匹
31、，羊340944只，羊毛4400吨，奶6822吨，总计输出纯氮15728.9吨，折合硫酸铵786440吨之多；而实际上很少输入。 陈佐忠内蒙古白音锡勒牧场牛态系统飙东循环的初步分析与其生态对策的探讨盯农村生忠环境03 1987，11；1 6 21这种入不敷出等局面，起初很不明显，好像滚雪球一样，越来越大，及至今日已十分严重，这种情况，在很大程度上可以认为是草原地区为我国经济基础的建立，为我国的今日发展做出了巨大的贡献，而享用发展成果的我们难道不应为之做出补偿吗？ 刘璨我国森林生态效益补偿问题研究J绿色中国，20041；38 434草原地区牧民的渐趋贫困引起区域性、局部性社会不公平。草原地区牧民
32、一方面忍受经济的贫困，一方面又要肩负起生态环境保护的重大压力，从整体看，我国草原地区目前经济的发展大大落后于东部地区，与其他地区相比，也很落后，这已经引起了区域性、局部性的社会不公平。例如，内蒙古每年生态赤字为新增GDP7到8倍,长期以来的生态巨额欠账，现在已经到了该还的时候了。 额尔敦扎布草原荒漠化的制度经济学思考J内蒙古大学学报(人文社会科学版)，2002，(5)我们要建立一个和谐的、公平的社会，要以人为本，要实现可持续发展，对这些地区进行补偿也是必要的。 5从草原在全国、全世界的地位与优势来看，补偿草原、保护草原也十分必要。我国草原面积之大，世界第二，而草原类型之丰富，则可堪称世界第一。
33、其中温带草原、高寒草地特色十分明显。20世纪90年代，澳大利亚的草地科学家访问内蒙古自治区锡林郭勒草原，当他看到草原美丽的景观时，兴奋不已，并再三希望我们保护好这片美丽的草原，留给我们的后代子孙。但是，在许多人看来，草原生态损害主要是由牧民对草场资源不适当利用造成的，牧民应承担草原生态重建的责任并成为投资的主体。其实，这种看法是片面的，也是不公正的:（1）草地资源具有公共物品性质，草原损害的责任往往不能划清。有些具有公益性的自然资源损耗的补偿是可以通过分清出力区与受益区的责任，由市场交易来完成的。例如上游保护植被、涵养水源，下游受益，就可以通过自愿谈判来实现补偿。同理，草原牧区的煤铁等矿藏的开
34、采，破坏了植被，污染了水源，通过调整矿产品的价格，返还牧区，可以在一定程序上补偿草原的生态损害。森林草原的过渡采伐，造成水土流失、草场退化，也可以通过提高木材价格，来反补草原。草原开垦种粮，可以提高粮价来反补草原生态。但粮食和木材的价格都受国际市场价格的制约，提升的空间十分有限。更重要的是，草原的涵养水源、防风固沙、调节气候等生态功能的损失，责任往往是划分不清的。在这种情况下，通过市场机制来补偿是十分困难的，因此只有由代表全民的政府来买单，进行国家补偿。（2）牧民损害草原生态多半出自求生的无奈，而城乡二元结构等衍生的经济政策却有着更大的责任。当我国草原退化严重、沙尘暴肆虐的时候，人们自然地把问
35、责的矛头指向了沙化地区的居民，认为是他们的滥垦、滥伐、滥牧和低节制的人口生育等行为导致了向自然界的过度索取，进而造成了土地沙漠化的恶果，并致其他地区受害。这种指责是不公平的。（二）草原生态补偿机制的定义和功效 1定义 在90年代前期的研究中，生态补偿通常是对于生态环境破坏所付出的赔偿，突出表现为自20世纪80年代以来就开始征收的生态环境补偿费，而90年代后期，生态补偿更多的是指调动生态建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。 洪尚群，马丕京。郭慧光生态补偿制度的探索D环境科学与技术，2001，(5)草原生态补偿机制是国家为了草原生态安全和实现可持续发展，建立以公共财政为主，
36、多渠道筹集资金的草原生态保护和建设的投入机制，遵循“谁使用、谁保护、谁受益、谁补偿”的原则，科学、合理地划分事权，高效率地配置人、财、物等要素的机制。草原生态补偿的内容主要包括四个方面：(1)对草原生态环境本身进行补偿。(2)通过收取草原生态补偿费的办法，使草原生态环境的保护成本内在化，调节有关经济主体的行为。(3)对个人或区域保护草原生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿。(4)对具有重大生态价值的草原地区进行保护性投入。 中国生态补偿机制与政策研究课题组中国生态补偿机制与政策研究M北京：科学出版社，2007：22功效建立草原生态补偿机制的主要功效有两个：一是为草原生态保护和建设提供强有力的政
37、策支持，可以将现有草原生态治理工程、项目的有益内容和经验，以政策的形式固定下来，建立草原生态治理稳定的资金渠道。面对全国草原生态环境呈现的严峻态势，草原生态保护和建设将是一项长期的工作。实施草原生态保护的地区大都是贫困和欠发达地区，在这样的地区进行草原植被保护，围封使用过度的草原，对农牧民的收入水平有很大影响。农牧民为了维持原有的生活水平，竭力维持原有的牲畜数量，这与政府治理任务形成尖锐的矛盾。从表面上看，通过退牧还草等休整退化的草原3至5年就能使植被恢复。但项目结束后，补贴没有了，后续产业没有发展起来，社会保障体系还不完善，这些问题不解决，相关政策又跟不上，生态补偿机制就建立不起来，人畜超载
38、的景象还会出现，保护草原的生态目标也就实现不了。因此，现有的草原生态治理项目的成果，急需通过一系列的保障政策予以解决或推广，有必要把其中的主要内容和形式以及有益的经验，以政策的形式固定下来，长期坚持下去。而建立草原生态补偿机制，是解决上述问题的最佳途径，将解决目前草原生态治理资金短缺和不稳定的问题。从长远来看，对解决草原生态治理的资金矛盾，维护天然草原的生态功能，促进牧区经济、社会、生态协调发展具有重要意义。 二是明确生态服务的受益者、受益地区在草原生态保护方面的责任。目前，草原生态补偿机制建立的最大难点，在于草原生态补偿资金的筹集。草原生态服务的受益范围和受益人群，既带有地方性，也带有全国性
39、。现在实施的草原生态治理项目，从工程效果看已成为全国性公共产业，但最大的问题是享受到草原生态服务功能的地区和人们却并没有为此支付费用，而广大草原地区的人民为生态保护、经济发展做出了贡献，却得不到应有的补偿。草原生态补偿机制的建立，是建立和谐社会、统筹城乡发展、建设社会主义新牧区的必然要求。草原生态补偿机制的建立，将有助于改变目前草原生态受益地区和群体，与草原生态保护地区和群体的利益不均衡的现状，实现责权利一致的良性运做的草原生态治理目标。（三）草原生态补偿机制的在中国施行的可行性1.国家环境资源产权划分的可行性 根据资源在生产和消费过程中是否存在明显的外部性， 资源可划分为“可分拨的资源” 可
40、分拨资源：指厂商或消费者能够获得商品的全部经济价值，它包括土地、矿产资源及森林等。和“不可分拨的资源” 不可分拨资源：指其成本或收益不能完全归属其主人的资源，即资源在生产和消费的过程中存在明显的外部性。对于“可分拨资源”可通过明晰产权归属、健全环境产品市场来降低或去除资源环境产品的公共物品属性，而对于“不可分拨资源”则可以通过调整相关生产关系和不同群体的利益，激励环境资源产品和服务的供给以及限制某些稀缺资源的过度使用等等。 王苊论中国生态补偿制度的完善郑州：郑州大学硕士学位论文，2006，(5)中国实行所有权和经营权分离的产权制度，国家是一切环境资源的最终所有者，个人和集体在法律允许的范围内对
41、环境资源拥有开发使用经营权。因此，某种程度上说，中国的公有制结构更容易协调个体目标和集体目标的分歧，避免环境问题的产生。对于那些可分拨的资源，可以由国家确定这部分资源经营年限，年限越长越有利于这部分资源的长期配置最优化，甚至可以将这部分资源的所有权落实到个人或集体，采取市场补偿的方式，由他们在市场经济中自主经营、自由竞争，以实现资源的最优配置，国家只需根据战略考虑控制这部分资源的市场总量投入，以保证资源的可持续利用。对于那些不可分拨的资源，由于其巨大的外部性不能内部化，产权不容易被明晰，或者说这部分资源只能作为一个整体发挥其功能，可由国家采取公共支付的方式。而中国的公有制结构某种程度上能够更好
42、的发挥政府补偿的方式，具体表现就是该方式在中国比较容易启动，也是目前进行生态补偿的最重要的方式。 2.保障生态补偿机制实施的法律政策的可行性 中国在生态补偿方面有不少相关的法律政策规定，但这些规定都过粗，存在补偿对象不明、补偿标准过低等现象。此外，中国的环境与资源管理涉及多个行政部门，各个部门均有权实行与该部门相关的环境政策，管理上分割严重，补偿项目和地区相关的权益和责任难以落实到部门，以致出现在政策的执行中，由于缺乏统一的归口管理，补偿管理部门多元化，带来管理上的混乱以及补偿基金使用的低效率。 因此，从目前中国面临的现实问题来看，建立统一的国家生态补偿机制已经有了较好的政策法律背景，对于存在
43、的政策法律的结构性短缺现象，首先是可以制定一个统一的实施生态补偿机制的政策框架和实施规划，其次是充分利用现有的法律政策严格实施生态补偿机制，第三是在制定生态补偿政策时，要尤为注意环境资源政策的公平、稳定与适用与否，第四是在实施生态补偿的过程中也要注意与以往环境法律政策的衔接，至少不能出现两者在法律政策层面上的冲突。 孙力解构与反思中国生态补偿法律制度探析理论探讨，2007，(2) 3.国内公民参与补偿机制施行的可行性 对于较发达地区的公民而言，其经济文化水平比较高，市场机制也比较完善，且也多为经济优化开发和重点开发地区，在经历了经济的高速增长以后，富裕起来的居民对环境的要求也比较高。因此在这些
44、地区建立生态补偿机制可以借鉴国际上的市场补偿模式，充分运用市场机制建立自组织的环境服务付费机制或在政府的主导下采取开放的市场贸易交易方式，这就要引导地方利益相关方公平参与到地方政府生态补偿的自主实践中，通过相关利益群体的调配建立补偿的方式和额度。也可根据生态保护与建没的投入以及遭受的经济发展机会成本的损失，通过受益者与保护者之间的谈判来具体确定补偿的额度，建立生态补偿共建基金，并通过市场机制积极吸纳社会资金进行补偿。 中国生态补偿机制与政策研究课题组冲国生态补偿机制与政策研究M北京：科学出版社，2007：114-117中国很多地区的生态补偿涉及到贫困地区人民的生活和经济的发展问题，需要补偿的地
45、区往往是些欠发达地区，也是中国环境限制开发和禁止开发区，需要补偿的对象也是这些地区生活的居民。与较发达地区居民对居住环境的高要求不同，这些地区首要的是发展本地区的经济，只有解决好了生存问题才会考虑环境需求。例如，在中国西南的部分贫困地区，“退耕还林”的农民担心八年补偿期满之后，失去林地生活来源没有着落，有的农民不愿意变更土地使用权证。 曹明德对建立中国生态补偿制度的思考U法学，2004，(3)因此，改善当地居民的生活状况对于调动这些地区居民进行生态建设的积极性尤为重要。 此外，对中国公民而言，一个重要的参与途径即是对政府主导的生态补偿购买模式的监督。环境保护只有与全体居民的积极参与相结合，公共
46、的环境状况才会得到改善和维持。因此，加强对政府主导的生态购买模式的监督不仅能够提高公共购买模式的有效性，也是中国公民参与环境保护、参与国家和地方生态补偿机制建立的重要途径。 由于中国目前的补偿方式大都是以政府购买为主的公共支付体系存在两大风险：一是由于信息的不对称和政府本身的有限理性，政府支付了过高或不足的补偿费用；二是政府本身官僚体制运作的低效和腐败以及地方为获得更多的补偿基金而采取的“寻租”活动等。三、生态补偿制度的实践及其不足中国生态补偿实践最早开始于1983年云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环境破坏恢复费用，且由最初的消极被动的对生态破坏行为进行单纯的罚款转向积极主动地对生态环境
47、保护和建设行为的激励与协调。近年来，我国草原生态保护和建设工作取得了很大进展，天然草原植被恢复、草原围栏、草种基地、退耕还林还草、已垦草原退耕还草、退牧还草等多项项目启动，极大地推动了地方的草原生态治理工作。这些工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付。对因实施退耕还林还草、天然林保护等工程而受影响的地方财政收入，由中央财政适当给予补助。对为保护生态环境，退耕还林及农业特产品收入，在10年内免征农业特产税。在这些政策措施的支持下，西部地区的生态环境保护与建设工作取得了明显进展，为下一步建立和完善生态补偿机制奠定了良好基础。退牧还草工程是我国最宏伟的草原生态保护建设工程，工程建
48、设以中央投入为主。近年来政府的国债资金向农村倾斜、向结构调整倾斜、向中西部倾斜、向科技教育和生态环境建设倾斜。通过转移支付，西部地区的财力大大增强。此外，农业部门还在改良和治理“三化”草地、牧草良种繁育体系和草地生态环境预警体系建设、机械化草场改良示范基地建设、草地自然保护区建设方面，以及通过制定草原法规，加强了对草原资源的生态补偿。2007年，甘肃省明确规定：因工程建设和矿藏开采，征占用或使用草原的单位或者个人；在草原上从事地质勘测、修路、探矿、架设管线、建设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动的单位和个人,采集或者出售国家二级保护和地方重点保护草原野生植物的单位和个人，应当向草原监督管理机构交纳草原植被恢复费。 2007甘肃省草原植被恢复费收费标准和甘肃省草原植被恢复费征收使用管理办法由于以上制度的建立，使草原植被恢复费的征收成为办理草原征占用审核审批手续的法定程序。截止目前，全省共收缴草原植被恢复费3000万元，为全省草原资源有效保护和破坏植被的及时恢复提供资金支持。尽管我国的草原生态补偿工作已经开展，但仍存在不少问题：一是草原生