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1、2 0 0 2年 中国地质矿产经济 C HI NAG E OL O GY MI NI NGF _ L N O MI C S 第 2 期 西部开发中的矿产资源开发与环境保护问题 高莉莉(陕西省国土资源规划与评审中心。陕西 西安 7 1 0 0 5 4)摘要：西部在矿产资源方面的优势及矿业在资本积累中的优势(暴富)吸引了相 当一批人和赍本的目 光，矿业经济具有两重性，一方面开发矿产资源有利于迅速改变部分人、部分地区的经济状况，但同时矿 业又是一个高污染、高破坏行业，矿区及其周围地区几乎肯定是生态环境破坏最严重的地区。但如奉世 纪的西部开发(包括矿产资源开发)不幸演变成一场西部大开挖、全面污染、全面
2、破坏的结局，这样的开 发无疑是失败的。选择实行开发与环保并重的方针最符合全社会的根本利益，特别是西部地区大多散 居民的利益。处理开发与环保的矛盾，政府应该发挥核心调节作用，综合运用法律、经济筹码，使严重失 衡的天平恢复平衡。关键词：西部；矿产资源开发；环境保护 中 围分类号：X 3 7；TD 8 文献标识码：B 文章编号：1 0 0 5 5 9 0 8(2 0 0 2)0 2 4 1 0 1 2-0 5 AND ENVI RoNM匣NT P R C 玎 CT1 0N 0F M I NERAL RES 0URCES I N THE W ES TE RN RE G1 0NS 0F CHI NA G
3、Ao Li 1 i (S h a nX i P l a n n i n g a n dE x a mi n i n gC e n t e r o fL n a n dR e s o u r c e s，Xi a n 7 1 0 0 5 4，C h i n a)AB S T RAC T：C h i n a s we s t e r n r e g i o n s h a v e n o t o n l y s u p e ri o r i t y o f mi n e r a l r e s 0 u T c e s，b u t a l s o s u p e o r h y o f mi n i
4、 n g i n d u s t r y i n c a p i t a l a c c u mu l a t i o n，t h a t a t t r a c t a l a r g e n u mb e r o f p e o p l e a n d c t a1E e o n o my o f mi n i n g i n d u s t r y h a s d u a l a t t r i b u t e On e i s t h a t e x p l o i r i ng mi n e r a l r e s o u r i s b e n e fi c i al t o r
5、a p i d l y c h a ng e e e o n o l l l i c c o n d i t i o n s o f s o ft i e p e o p l e a n d啪e r e g i o n sAn o t h e r i s t ha t mi n i n g Tmd I l 毗r y i s h i g h l ypo l l u t e d a n d d e s t roy e di n d ust r yTh e r e f o r e，i ti s a c cor d anc ewi t h p e o p le s b e n e fi t sto c
6、 a r r y i n g O U t t h e p o l i c y o f p a y i ng e q u a l a t t e n t i o n t O d e v e l o p me n t a nd e n v i r o n me n t p r o t e c t i o n，e s p e da l l y f o r b e n e f i t s o f mo s t r e s i d e n t s i n t h e we s t e r n r e g i o n s KEY WORD S：wt e m r e o n sof C h i n a；d
7、e v e l o p me n t o fmi n eral l e s o t c e$；e n v i mn me m p r o t e e fi c l 一、矿产 资源开发在西部开发 中的地位与 作用 西部开发是一个长期、渐进的过程，也是一 个全面开发 的过程。目前 尚处于起步 阶段，开 发集中于公路、铁路、航空、通讯、电力为主的基 收稿 日期：2 0 0 1 1 2 2 5 础设施建设，以退耕还林还草为重点的生态环 境建设，以及高科技、农业、旅游等资源的开发。随着基础设施的改善和经济发展对矿产资源的 需求 13 益扩大，一个以矿产资源开发为龙头的 开发浪潮即将到来，对此早做筹划是有
8、益的。维普资讯 http:/ 高莉莉：西部开发 中的矿产资源开发与环境保护 问题 西部虽 国土面积广阔(5 6 0万平方公里)，人 口近 3亿。相 比之下 宜耕地并不多，但丰富 的矿产资源却是西部的一大优势。在全国 1 5 6 种已探明储量的矿产中，西部地区有 1 3 8 种，占 船 5。其中煤、石油、天然气、钾盐、铬铁矿等 资源在全国举足轻重。西部在矿产资源方面的 优势及矿业在资本积累中的优势(暴富)，吸引 了相当一批人和资本的目光，老百姓盼望通过 开矿一夜暴富，当地政府也希望通过发展矿业 改善捉襟见肘的财政状况，在西部大开发 的浪 潮中如果继续走“只开发、不治理”或“重开发、轻环保”矿业开
9、发的老路，使西部矿产资源开发 存在再度失控的可能。以过去的经验，矿业经 济具有两重性，一方面开发矿产资源有利于迅 速改变一部分人、部分地区的经济状况，另一方 面矿业又是一个高樗染、高破坏行业，矿 区及其 周围地区几乎肯定是环境与生态破坏最严重的 地区。由于 自然地 理及气候原因，加之过去几 千年西部地区的农业开发和过渡放牧，已经使 西部地 区成为全国生态最脆弱的地 区；假如本 世纪的西部开发(包括矿产资源开发)不幸演变 成一场西部大开挖、全面樗染以及生 态环境全 面破坏 的结局，让子孙后代生活在一个 生态恶 化、污染严重的环境 中，从现代可持续发展的角 度看，这样的开发无疑是失败的。看到有可能
10、 出现这样的后果，并采取预防措施，排除这样的 后果发生，正是我们要努力的方 向。二、过去矿产 资源开发产生的生态环 境问 题 建国5 0 多年来，在矿产资源开发中存在一 个不争的事实，即重开发，轻环保，致使 矿区及 其周围地区成为环境樗染、生态破坏的重灾区。主要表现在：1 乱采滥挖，造成地表土 壤、植被 大面积 剥离，又不复垦复植，造成许多开矿之处，大自 然千疮百孔，草木不生，生态失衡。2 采矿废渣、选 矿尾矿 无序堆放 长期压 占土地、植被资源，加载在高陡山坡上的废石处 于不稳定状态中，同时挤占河道，突降暴雨可能 引发泥石流灾害，造成人员伤亡和财产损失。3 选矿废水未经处理或简单处理即捧放，
11、污染土地、江河、地下水，造成饮用水、灌溉用 水、粮食、蔬菜等的枵染，威胁国民健康。4 大量开采地下矿产、地下水，又不脊充 回填。造成地面塌陷、沉降、地裂缝、滑坡等地质 灾害，导致地貌变形，一些城镇、工矿、村庄被迫 搬迁，道路塌陷、铁轨扭曲，农田被毁，水利、输 电、通讯等设施遭到破坏，造成巨大的经济损 失。可以毫不夸张地说，大面积的矿产资源开 发是人类有史以来对自然最严重的掠夺，也对 人类自身的生存环境构成最严重的破坏，比之 过去数千年的农牧业开发对生态环境的破坏严 重百倍千倍。矿业开发产生的经济利益(正效 应)与环境破坏带来的负效应长期以来一直是 一对尖锐的矛盾。开发带来的正效应大于、等 于、
12、小于环保负效应这三种情况因开发的对象 不同而有所不同，而其共同点却是：开发带来的 经济效益是短期的，而对环保、生态造成的损害 却是长期的；开发带来的经济收益具有个体性 或局部性，而其带来的环保损害却具有社会性 与公众性。解决这个矛盾有一定的难度，但同 时又表明这个矛盾非解决不可。三、矿产资源开发与环境保护的对策 以现代的观点审视，开发与环保如车子的 两轮，飞机的双翼。显而易见，走开发与环保并 重的绿色矿业之路，最符合全社会的根本利益，特别是西部地区大多数居民的利益。开发与环 保并重的方针符合人的全面发展的社会理想。实行开发与环保并重的方针，在技术上已不存 在多大障碍，目前的科技水平基本可以解决
13、开 发中的环保问题。最大的问题仍是企业主、地 方政府与社会的利益冲突。在矿产资源开发 中，开发与环保 的矛盾主要表现在企业担心承 担生态环境保护责任增加了开发成本，降低了 企业利润，因而企业主抵制环保；政府尤其是地 方政府担心要求企业承担环保责任会抑制企业 的投资积极性，影响政府的税收收入，因而抓环 保的积极性不高；但单纯的开发又使生态、环境 恶化，损害了当地居民及其他企事业单位的利 维普资讯 http:/ 中国地质矿产经济 益，包括经济利益与健康权益，使开发与环保的 矛盾演变成矿企、地方政府与社会的矛盾，有时 这种矛盾还很 尖锐，具有对抗性。矛盾的实质 是眼前利益和长远利益、少数人 的利益与
14、多数 人的利益、局部利益与全局全社会利益的矛盾。在社会主义初级阶段，在市场经济条件下，这种 矛盾的存在和激化有其客观必然性。但这种矛 盾又并非不能平衡，不能协调。如果国家能从 法律上做 出安排，仍然可以做到开发 与环保并 行不悖，人与 自然和谐相处，矿企与当地居 民及 其他企事业单位和平共处。在这方面西方发达 国家已有成功的经验可供我们学习借鉴。倒证之一：澳大利 亚矿 山开采与复植绿化 环保并重 澳大利亚有一处世界第二大 的铝矾 土矿。从空中鸟瞰，但见两条碧水在一片浓绿 中蜿蜒 穿行，其间只有一 片足球场大小的红色裸土映 人眼帘，那就是矿区采场。据介绍，这个矿的年 产量达到 1 1 5 0 万
15、吨，每年要伐掉 5 0 0公顷的桉 树林。但 由于随毁 随植，所 以对环境并没有明 显破坏。在矿区，通过采矿场的道路两侧全为 桉树林所覆盖，但是每一片的高低深浅都有所 不同：这一片是参天大树，下面的铝矾土还没有 开采过；那一片一两层楼高的中等林带已经开 采和复植了1 0来年；而那一人多高的树苗区则 只开采和复植 了三五年。最接近矿场的一片赤 裸的灰土地上，推倒的桉树像收割后的麦捆似 的堆积成排，那是刚刚清除了树木有待近期采 掘的地 方，在 开采现场，推 土机先将一层 1 5 米厚的褐 色表土 推往一 侧，随后 大铲 车将 约 2 5 米厚的赤红色 铝矾 土装 入大卡车运走，最 后推土机又将表土
16、重新推回原地，在 u 月份雨 季到来之前播下开采前已精心采集的树种。第 二年这里便会 重新长 出一片新绿。这样一来，人们每年看到的裸露土地大约只有 1 0 0 0公顷 左右。最后，在采矿完成后，一条采矿用的公路 将被铲除平整，种树种草，与周 围环境重新融为 一体。在澳大利亚，矿区有环保部门，专 门从事清 场前植物种子和幼苗的采集、培育和采后复植。为保持原有植被，开采时并非将原有林木全部 铲除无遗，而是在中问保留一条植物走廊，以确 保原有动植物能继续繁衍。澳大利亚将矿区复植作为获得开采权的先 决条件，采矿公司必须提出一个切实可行的采 后复植计划，否则无法取得开采许可证。澳大 利亚矿区复植可分成三
17、种类型：其一，是在荒无 人烟的最偏远地区，只要确保采后环境的安全 稳定，大体恢复，不留下污染既可。其二，是一 种普遍做法，即要求恢复原有植被和 自 然面貌。上述铝矾土矿即属此类。其三，是一种高层次 的做法，即创造出一种更加优美的环境。悉尼 的奥运公园就是化腐朽为神奇的一例。此外，在澳大利亚最西南角的一处金矿，开采时曾清 除了数百公顷松林和荒地，经过数年复植之后，现已变成一片湿地保护区，成为众多水鸟的繁 殖与栖息地。经过检测，水质、有机物和生物繁 殖率都比以前更高更好。这一环保成就为世界 所瞩目，曾荣获世界环保最佳奖。例证之二：德 国鲁 尔工业 区的煤矿采掘与 表、深层环保同步 采煤在国内采矿业
18、中属 于对环境、生态破 坏最严重的，那么德国又是如何处理采煤带来 的环境、生态问题呢?据 中国矿业报 一则报 道：来到鲁尔烟煤公 司的一处矿区，映入眼帘 的是大片的绿色：平地上围着木栏的牧场，小山 头上长满了郁郁葱葱的树木。偶尔还能见到水 面上游弋着天鹅、野鸭的池塘，散布在路旁的一 栋栋小楼色彩鲜明。这地方是自然公园，还是 煤矿?当笔者走到几十米高的竖井近前时，才 确信来到了矿区，而且下井口已经近在眼前了。鲁尔烟煤公司的每个矿井都配有一个专职 环保工作的工程师。据他介绍，几十年前，德国 煤矿的唯一任务是采煤，其他都不考虑。近 3 0 年来，人们的环保意识逐步提高，政府对环保的 要求也 日趋严格
19、，要求煤矿开采不仅不能再污 染环境，还要逐步恢复已被破坏的环境。为此，鲁尔烟煤公司投入了大量资金，用来治理环境。由于鲁尔煤矿的主要股东同时也是主要客户，维普资讯 http:/ 高莉莉：西部开发 中的矿产资源开发与环境保护问题 因此煤矿根据订单生产，煤炭运出矿井后经过 清洗直接用火车拉走，不需另外堆放，全过程几 乎全在室内进行，对环境没有影响。被挑选 出 的煤矸石，上面也被盖上厚厚的一层泥土，然后 种草植树，从外表看只是一座绿色的小山包；为 避免雨水渗透对地下水水质造成影响，在煤矸 石堆底部做了隔水层和导水沟，雨水经过渗透 后汇集到蓄水池。专家定期进行观察化验，确 认对环境有无影响。对采煤造成的
20、地面沉降，人们在塌陷区内 注人水，周围进行绿化，变成一个有山有水的生 态公园。对可能出现沉降的地段，人们经过科 学计算，采煤时有意避开。经过长期大量的治 理工作，鲁尔煤矿矿区摆脱了又黑又脏的面貌，呈现出一派 田园风光。鲁尔煤矿不仅非常注重地面的环保工作，对井下的环保也十分重视。德国目 前的采煤工 作已完全自动化，但机器设备和液压设备排出 的大量润滑油、油水混合物以及坑道壁上吸附 粉尘的化学物品等，都会因渗漏进人土层，如果 不进行适 当处理，长期下来，会对地下水造成不 利影响 虽然在 1 0 0 0 多米深的地下，谁都看不 见，但鲁尔烟煤公司还是严格执行政府的环保 规定，在 机械设备下 面设 立
21、废水、废 油收集装 置，经过物理、化学的方法处理，确保在采煤过 程中不对地下水造成影响。鲁尔煤矿采掘与环保并重给我们的启示是 煤矿的环保技术并不太复杂，也不需要太多的 资金，但需要的是充分的重视和科学的安排。澳大利亚、德国在解决矿业开发带来 的环 境问题上 所取得的成 就是全球公认的，为我国 解决西部矿产资源开发与环境保护的矛盾提供 了有益的经验，同时也增强了我们解决这个问 题的信心。近几年国内一些地方在解决矿业开 发与环境保护的矛盾时也进行 了一些有益的尝 试。例如神府煤田的大柳塔煤矿，是一座现代 化的采煤企业，地下采煤、地面选煤、装车等作 业全部在密闭条件下完成，在地面看不到任何 堆场。山
22、西安太堡露天煤矿与山西省生物研究 所，山西农业大学、中国科学院地理研究所等科 研院所合作，依托矿山经济的支持，经过 l 4年 的努力，已初步建立了一种以农、林复合为主的 人工生态系统，使可耕地面积 由原来的 5 o 左 右上升为 6 5 左右；林牧用地面积由原来的 5 左右上升为 2 5 左右，基本消除荒草地和 其它未利用地，矿区的水土流失、土壤侵蚀状况 大为减轻。河南省巩义市在矿管工作中坚持谁 开采、谁复耕的原则，在办理采矿许可证时，政 府要求矿山企业必须出具占地证明及土地复耕 协议，预交土地复耕押金；矿山企业必须制定土 地复耕计划，边 开采边复耕，对矿渣进行掩埋，覆土耕种或绿化，五年来共复
23、耕土地上千亩，矿 企获得了复耕的经济效 益，社会取得 了环保效 益。虽然这些做法在国内还是初步的，据统计，全国矿 山土地 复 垦面 积 只 占被 破 坏 面积 的 1，有些作法还不尽科学、完善，但矿业开发中 环境保护的曙光已在我国初现。四、几点窟示 通过上述案例分析，使我们受到了矿产资 源开发利用与环境保护荠重甚至同步的许多启 示。在矿产资源开发中，处理开发与环保的矛 盾，政府应该发挥核心调节作用，兼顾短期利益 与长期利益、企业利益与公众利益。政 府可以 使用法律、经济筹码，使严重失衡的天平恢复平 衡。目前应该采取的措施有：1 在西部矿产资源开发中，坚定不移地贯 彻执行经济效益与环境效益、社套
24、效益相统一 的原则，变过 去的只 污染、只破 坏不治理，或先 污染、破坏，后治理的开发、治理模 式，为环保优 先、预防为主的开发与环保并重的绿 色矿业之 路模式。澳大利亚的采矿业之所以能够达到世界最 佳环保行为标准，首先是因为立法和审批严格。澳大利亚政府于 1 9 9 2 年颁布的 国家生产可持 续发展战略，确立了以预防为主的原则，即如 出现严重或不可逆转 的环境破坏可能性时，宁 肯不开采。同时，要求采矿公司开采前必须作 出环境调查，提交环境影响、保护措施和复植报 告，并必须同当地社区磋商，不可行者，不予批 准。澳大利亚的经验是西部矿业开发最好的楷 ，固 维普资讯 http:/ 中国地质矿产经
25、济 模，政府应该制定严格 的各类矿 山开采 的环保 标准，同时要求新建矿山要进行环境影响评价，兼顾经济效益与环保效益，对那些虽有经济效 益，但可能对环境造成严重破坏、污染的项 目，不予通过，已上马的强令停止。环保工程与矿 业开发“三同时”(同时设计，同时施工 同时投 产)，矿山建设须与环境、生态保护相伴而行，同 始 同终。2 有序开发。严格矿产开发的行政许可 制度，加大对无证开采、滥开采的处罚力度，杜 绝各种掠夺式的开采行为。无证开采、滥开采 不仅造成矿产资源 的巨大浪费，而且是环境污 染、破坏 的罪魁之一。3 限制、取缔 小矿 山，鼓 励联 合 办 大矿。据统计，全国有近 3 0万家矿山企业
26、(一说 2 0 万 家)堪称世界之最。陕西省有近4 0 0 0 家矿山企 业。这些矿业企业 大部分规模很小 不少是个 体企业。小矿主往往抱着捞 一把 是一把 的心 态，比大企业更急功 近利，往往无意解决、也没 有能力解决开发带来的环境问题。同时面对众 多的矿山企业，政府也无能力监管。因此政府 应该抬 高企业进入矿产资源开发市场的门槛，鼓励合建、联建矿山，走规模经营之路。如果能 将全国 3 O 万家矿企压缩至 3 万家，矿业开发带 来 的环境破坏、污染状况将大为改观。4 建立企业重视 环保 的 内在 动力。在环 保问题上，公众有很高的积极性，因为这关系对 他们的生存环境；但企业没有积极性，甚至加
27、以 抵触，因为保护环境直接增加 了企业的开发成 本，企业在开发中面临的环保压力及环保动力 完全来自于政府监督与社会舆论。企业只享受 开矿带来 的收益，而不履行应尽的环保、生态义 务，这样的企业机制是畸型的、不完善的，必须 加以改革完善。政府应建立矿山环境保护与土 地复垦履约保证金制度，并辅之以征收污染物 税，用经济手段强制矿企重视并解决开发带来 的环境与生态问题，让“谁开发谁保护，谁污染 谁治理，谁破坏谁恢复”的原则变成矿企的内在 动力 真正从经济制度上建立环保型矿山企业。5 鼓励采用有利于环保的新技 术开发矿产 资源，减少开发中的环境、生态问题。如地下煤 层气化技术、洁净煤技术等等。让技术创
28、新者和 采用新技术的企业获得超过平均水平的收益。6 政府部门依法加强监管和 系统规划，建 立有序、高效、环保的矿业开发新秩序。环保利 益是全社会的共同利益，环保责任是政府义不 容辞的责任；在市场经济环境下，政府的环保责 任只能强化，不能削弱。7 发 动 奎 社 会 力 量监 督矿 企履 行 保 护 环 境、生态的义务。从没收的保证金中拿出一部 分奖励举报者。澳大利亚和德国的经验证明，做好矿业环 保工作，并不在于拥有多么领先的环保技术和 多么复杂的法律制度安排，最重要的是政府、企 业及其员工、国民对生态环境的珍爱和对子孙 后代的高度责任感。有位环保学家说过：“环 境，并非是我们从祖辈那儿继承来的
29、可以随意 处置的遗产，它是我们从子孙那里暂时借用的 住所，我们只有代表守护的责任，而没有损毁破 坏的权利。”如果我们的政府、企业、国民都有了 这种共识，并且在制度上作出了安排，就可以排 除西部矿业开发带来的环境、生态灾难，既可享 受矿业开发带来的经济繁荣，又可获得环境、生 态改善的生存环境。(上接第 1 1页】力量。要不断提高工人、农民、知识分子和其他 劳动群众以及全体人民的道德素质和科学文化 素质”。不断增强人的法律意识、大局意识和自 控能力；其次，建立一套经得起冲击的权力监控 机制和具有强有力的制度进行“硬约束”，使各 级国家公务人员的行政权力时刻处于有效的监 督之下；第三，坚持矿产资源管理“严而又严”的 方针，从严控制地方小矿山矿业权的审批；第 四，加强国土资源执法人员的政治、业务和法律 水平的实际锻炼与提高，确保依法行政。维普资讯 http:/