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1、-失地农民社会保障制度研究-第 7 页对失地农民社会保障问题的研究梁兴海（甘肃农业大学资源与环境学院 甘肃 兰州 730070）摘要：随着我国经济的快速发展，城市化的不断扩展，越来越多的农民因此而失去土地，对于这些人，他们的社会保障制度成为了现在社会上的一个重要的问题。许多的研究人员意识到这个问题，对我国失地农民社会保障制度有了一个全面的、系统的研究，同时也对政府提出了许多的建议。尽管我国政府采取了许多的措施来解决这些问题，但是并不是很彻底，在社会中还存在许多的失地农民社会保障问题没有解决的现象。关键字：征地补偿 失地农民 保障制度 1引言随着我国经济的快速发展，城市化进程的不断推进，工业用地
2、和城市建设用地需求扩张，农村被征用土地日渐增多。目前，中国非建设占用耕地每年约250万-300万亩，如果按每人1亩地推算，那就意味着每年大约有250万-300万农民失去土地。据估计，我国至少有3400万农民已完全失去土地。从现有失地农民处境看，他们既不是传统意义上的农村村民，又无法融入城镇居民行列。很多失去土地的农民有利于“农民”和“市民”、“城市”和“乡村”之间。“农民失去土地后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，也不是市民，只能是社区游民，社会流民。”1从短期来看，失地农民尚可以依靠一次性安置补偿费维持生计，实际生活水平不至于下降。但从长远来看，在就业市场竞争激
3、烈、社会保障制度不健全的情况下，随着数额有限的安置补偿费用逐渐用完，失地农民将失去基本生活保障，成为“种田无地，就业无岗、“社保”无分”的“三无游民”，失地农民面临“有路可走，无地生存”的困境。这给社会留下诸多的安全隐患。当前，由征地引起的社会矛盾已非常突出，失地农民群体上访，聚众闹事时有发生，这既影响了干群关系，损害了政府形象，也严重影响城乡社会的稳定和农村经济的发展。据统计，在全国各地的土地上访案件中，有70%以上是因征地引发的，而且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。2鲍海君等认为，来自土地的收入是农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的 经济基础，也是农民最后的一道
4、生活安全保障，土地对农民有多方面的社会保障功能。很多农民因征地而失去土地的社会保障权利后，尽管国家给予了征地安置补偿费，但是补偿标准过低，安置方式单一，对失地农民的居住安顿、重新就业等问题没有考虑。又由于我国农民缺少受教育和培训的机会，失去土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，在以后的生活中面临各种风险。从公平角度和社会正义角度来看，国家都理应给这一弱势群体提供社会保障。建立社会保障体系已成当务之急。3卢海元认为，社会保障是最有利于维护失地农民权益的安置方式。社会保障安置有助于解决失地农民的基本生活、就业、创业等问题，有利于维护失地农民权益，有利于维护社会的稳定，建立起错杀男孩子失地农民的长
5、效机制。失地农民的安置问题已经不是农民的个体风险问题，而是影响深远的群体风险问题。个体风险可以通过家庭或社区的帮助来解决，而群体风险却只能在政府的指导下，通过相应的社会保障机制才能化解。从个体风险到群体风险的转变，不仅反映出失地农民对妥善安置的迫切要求，而且也决定了党和政府必须对这一问题给予高度的重视并采取有效的措施予以化解。42 关于建立失地农民社会保障制度的基本问题2.1解决失地农民社会保障问题的总体安排有学者认为，要妥善解决失地农民长远生计问题，必须对失地农民的社会保障做出制度性安排。在国家财力有限的情况下，完全寄希望于政府是不现实的，最佳的选择是通过制度创新，实施“土地换保障”。首先，
6、在现行政策空间下，对征地补偿政策进行微调，明确补偿安置费用主要用于失地农民的就业和社会保障。尽快建立适合失地农民的特点的社会养老保险制度，把失地农民纳入社会养老保险体系中。其次，按照“土地换保障”的思路和要求，将重点实施社会保险安置与安置形式多样化结合起来，实施以“实物安置”为主的失地农民安置新模式。5也有学者建议，解决失地农民社会保障问题，关键在于建立市场化的农民土地征用机制，统筹考虑征地、产业开发、农民保障、就业、培训。既要在健全征地机制上下功夫，又要加大对失地农民的扶持力度，变被动为主动，引导农民实现身份转变。62.2失地农民保障体系的基本内容一种观点认为，失地农民保障体系，基本内同涵盖
7、广泛，同时建立失地农民的各种社会保障制度，受到许多客观条件的制约，当前要设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇“社保”体系相衔接的操作方案，因地制宜、循序渐进。7也有观点认为，失地农民社会保障的内容包括：（1）失地农民最低生活保障；（2）失地农民的养老保障，养老风险客观存在，养老问题历来是农民最关心的问题之一，失地农民更为关注；（3）失地农民的医疗保障，高额的医疗费用，对失地农民有巨大的压力；（4）为失地农民提供受教育个培训的机会，这可以提高农民的素质，增强技能；（5）位失地农民提供法律援助，确保被征地农民在其合法权益受到侵害时，具有平等的接近法律寻求保护的机会。82.3失地农民社会保障基
8、金的来源 第一种观点认为，土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源。然后利用“社保”基金进行投资，以确保未来有足够的资金来支持失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育培训和法律援助。第二种观点认为，缴纳社会保险的费用可以由一下三部分组成：政府投入、土地开发中增值效益、农民自己出资。需哦为政府有责任为自己 的公民投保，同时政府的参与可以增加失地农民的信任感；从土地增值的效益中拿出一部分投保可以让失地农民享受到土地增值的收益，不再产生不满情绪；失地农民自己出一部分买社会保险也理所当然。9第三种观点认为，失地农民社会保障专项基金可通过如下渠道筹集：（1）政府一
9、点比例的财政拨款；（2）从政府土地出让金净收益中提取不少于10%的资金；（3）在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米30元的标准提取资金；（4）从土地储备增值收益中提取10%的收益；（5）从全国社会保障基金投资收益、社会各界捐款、国有资产变现收入等渠道筹集资金。102.4失地农民社会保障统筹层次 第一种观点认为，失地农民社会保障应该纳入城乡统筹层次。并按照城市和农村人口统一标准建立社会保障，以顺应政府提出的城乡统筹发展的目的。11第二种观点认为，失地农民社会保障不应该完全纳入城乡统筹层次，应该有效的区分失地农民这一群体，从而加以区别对待。针对失地农民设立的各项社会保障制度，不宜直接与现行
10、城镇的类似制度衔接，而应该循序渐进。3失地农民征地补偿不公平的体现3.1 补偿标准不合理我国现行的征地补偿制度以农业产值量为基础核定补偿数额，这一步补偿制度在计划经济体制下是合理和适用的，但在市场经济条件下采用，就没有充分考虑现代农业的现状和特点：以产值作为征地补偿标准难以全面反映现代高效农业收入状况。征地补偿标准未包含土地的预期收益增加部分。征地补偿标准未考虑地区经济发展对地价的影响。因此，以产值倍数法确定我国征地补偿费的计算方法，已不适合市场经济条件下农业现状和土地使用的状况。12土地补偿费的标准是由该耕地被征前三年平均亩产值决定，而征后的地价则通常取决于该块土地的区位，所以当前土地补偿费
11、没能体现被征土地的真正价格。3.2征地补偿测算依据不全面，严重偏离土地的市场价值土地被征用后，土地的所有权功能、就业和发展功能、保障功能都发生转移：所有权从农村集体转到国家手中，农民因此丧失了土地的使用权；农民的就业与发展从农业转到了非农业产业；社会保障功能应由传统的土地保障转向现代社会保障，但测算依据却没有充分考虑农民的基本生活、就业和社会保障问题，更缺乏相应的制度安排。补偿额无论相对于农民留用土地预期收益而言，还是相对于政府出让征用土地后的收入而言都显得过低，都严重偏离了土地的市场价值。133.3征地补偿分配不规范在法律规定中，集体土地所有者主体过多，而且各自所拥有的土地不明确，没有产权界
12、定。征地补偿对象包括集体和农民，两者之间如何分配没有明确规定。所有权主体多元化造成的产权模糊，以及集体和农民分配关系不规范，为侵权行为留下了法律上的漏洞。第一是乡镇参与征地补偿不合法。第二是村集体与农民个体之间分配混乱，各村对留用部分的使用方式不一、利用效果也不同。第三是失地农民之间的分配混乱，不同的村进行分配的依据往往不同。凡此种种，导致失地的农村基层政府与村委会、农民与政府之间的矛盾比较突出。143.4征地补偿太低农民失去土地后，给予农民的补偿必须能够替代基本生产资料和基本生活保障两大功能，否则会造成大批农民失地又失业。这不仅严重侵害农民的权益，还会增加这回的不稳定。因此，征地后土地的所有
13、权发生转变，仅用“补偿”这个概念极不合理，征地过程中的补偿只由政府一方说了算，农民没有参与商谈的余地。农地变为非农地即变为国有土地这一条必须打破。法律赋予的各项财产权是平等的，无论是国家的财产、集体的财产还是私人的财产，都应该得到平等保护。154改进征地补偿不合理问题的办法4.1提高补偿标准将土地征用补偿费修改为包括哦土地所有权补偿费、承包经营权补偿费、青苗及附着物补偿费、残余地补偿费和相关损害补偿费等五项。随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品，其价值由市场来确定。由此，征地补偿费应参照被征地土地的市场价格。将按被征土地原用途的实际收益确定土地补偿的做法，改为农地转用后土地的用途作为土地
14、价格确定的依据，按照预期受益确定土地的补偿。对经营性土地，土地补偿应参照被征地襄铃地区土地的市场价格给予补偿；对公共性质事业用地，应以基准地价为准或接近市场价格水平进行补偿。16但也有学者持否定的意见，认为土地的这种增值，是一种用途变换性增值，其投资来源于国际和社会，因此，这种增值所体现的收益，也应当回归于国家和社会，国家征用农地按农地价格予以补偿，是天经地义的，根部不存在剥削农民的问题。174.2规范政府行为，合理分发安置补偿费有学者建议调整财政分配格局，采用财权与事权相对应的原则，充实县乡财政，使其不做无米之炊，或明确有些事情由中央和省级财政来负担。18也有学者建议，应更多的引入谈判机制，
15、又用地单位和农民集体、农民自行谈判确定补偿安置费。19参考文献：1陈锡文.试析新阶段的农业、农村和农民问题J.宏观经济研究，2001，（11）2邵金菊.被征地农民市民化问题的调查与思考-东裕社区被征地农民的个案调查J.宁波农村经济，2004，（2）3鲍海君、吴慈芳.论被征地农民社会保障体系建设J.管理世界，2002，（10）4卢海元.建立健全被征地农民社会保障制度的理论思考和政策建议J.经济学动态，2004，（10）5卢海元.土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想J.中国农村观察，2003.（6）6李亚华.解决被征地农民保障问题的几点思考J.武汉大学学报（哲学社会科学版），2004，（5）7杨
16、吉瑞.关于失地农民保障问题的探讨J.上海农村经济，2004，（2）8鲍海君、吴慈芳.论失地农民社会保障体系建设J.管理世界，2002，（10）9杨盛海、曹金波.城市化进程中的被征地农民问题对策探究.中国农村研究网2004-9-1910张世飞.解决被征地农民问题的政策框架.中国社会科学网200411杨盛海、曹金波.城市化进程中的被征地农民问题对策探究.中国农村研究网2004-9-1912于兴厚.被征地农民问题的制度经济学分析J宁夏社会科学，2005，（3）13卢海元.土地换保障：妥善安置被征地农民的基本设想J中国农村观察，2003，（6）14朱明芬.浙江被征地农民利益保障现状调研及对策J中国农村经济，2003，(3)15陈锡文.为了保护农民利益，必须改革征地制度J.地政研究动态，2002，（11）16黄贤金等.中国农村土地市场运行机理分析J.江海学刊，2001，（2）17周诚.现阶段我国农地征用中的是是非非N.中国经济时报，2003-03-2518黄小虎.重在纠正城市的偏向谈如何避免出现土地利用失控局面J.中国土地，2003，（8）19鲍海君、吴慈芳.论失地农民社会保障体系建设J.管理世界，2002，（10）