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1、摘 要学习型组织理论作为21世纪管理新模式，它所具有的比其他组织形式学习地更快、更好地竞争优势在给它带来巨大成效的同时也引起了我国政府对它的关注，中共十六大报告更是将创建学习型社会作为党的发展战略目标之一，对此全国上下掀起了构建学习型社会、学习型政府的浪潮。但是，学习型政府的构建是一项复杂而又艰巨的系统工程，它仍面临着许多障碍。这些障碍主要表现在政府的一些学习理念、组织结构、技术等方面。正是基于以上事实，本文才以政府的学习理念、组织结构等方面为研究的切入点和突破口，希望通过对它们的研究和探讨，找到我国学习型政府构建的有效对策，从而使我国政府早日成为学习型政府。 关键词:学习型政府，构建，必要性
2、，障碍，对策ABSTRACTAs a new management model in the 21-century, the learning organization theory, which has been getting great success, is catching attention of our government due to its more rapidly and best competing advantage than others. In the report at the 16th National Congress of the Chinese Comm
3、unist Party, creating the learning society was defined as one of its improving strategy aims. So, a surge of reconstructing learning-type society and government is lifting around the country.However, the construction of learning government is complicated and arduous system engineering; it still face
4、s a lot of obstacles. These obstacles in such aspects as the governments some idea, institutional framework, studying system and so on. Therefore, I regard them as the breakthrough and breach of study, hope to seek for the effective countermeasure of the construction of studying government by resear
5、ching and discussing to them, thus, make our government become the learning government as soon as possible.Keyword: The learning government, construction, the necessity, the obstacle, the countermeasure目 录摘要1ABSTRACT2文献综述1引言41.学习型组织与学习型政府5 1.1学习型组织理论的提出及涵、特征5 1.2学习型政府的涵、特征82.我国学习型政府构建的必要性分析10 2.1构建学
6、习型政府是时代发展的需要10 2.2构建学习型政府是贯彻和实践“三个代表”重要思想的需要11 2.3构建学习型政府是提高机关干部队伍综合素质的需要12 2.4构建学习型政府是打造服务型政府的重要途径12 2.5构建学习型政府是学习型社会构建的关键133.我国学习型政府构建的主要障碍16 3.1体制障碍16 3.2观念障碍16 3.3技术障碍174.推进我国学习型政府构建的对策建议19 4.1坚持以人为本,构筑科学合理的政府组织结构19 4.2认真学习学习型政府组织理论,确立先进的学习理念20 4.3 创建和完善学习型政府的相关机制22 4.4建立电子政府，推行电子政务24 4.5 实施“构建”
7、的信息反馈与评估24结语26参考文献27致辞28附录30文献综述1.国外研究现状：在国外，学者们对学习型政府的研究主要集中在对政府管理模式、行为创新方面。英国学者E费利耶(Ewan Felie)提出政府创新管理的四种模式, E. Ferlie, L. Ashburner, L. Fitzgerald and A. Pittigrew. The New Management in Action. Oxford: Oxford University Press, 1996: 1015效率驱动模式(The Efficiency Drive)、小型化与分权模式(Downsizing and Decen
8、tralization)、追求卓越模式(In Search of Excellence)、公共服务取向模式(Public Service Orientation)，并认为解决公共问题的最终目的不在于创造很高的制度绩效，而在于满足公众不断提高的合理预期，这导致了研究立场由政府立场向公众立场的转变。 Haward Frant. Useful to Whom Public Management Research, Social Science, and the standpoint Problem. International Public Management Journal, Vol.2,No.
9、2(A), 1999:3153261990年，美国哈佛大学教授迈克尔哈默(Michael Hammex)提出组织“重理”思想， Michael Hammer: “Reengineering Work: Dont Automate, Obliterate”, Harvard Business Review. 1990, 68(4): 1012使企业和政府组织基于组织绩效开始了新的治理思考。同年，美国学者彼得圣吉提出学习型组织管理理念，并将其理念向政府、城市、企业和学校的管理模式渗透，主在行政上政府组织由“维持现状的管理”向“变迁的管理”模式转变，要求透明的、积极的和个性化的领导方式等。 Ewan
10、 Ferlie et al. The New Public Management In Action. Oxford: Oxford University Press, 1996: 36最早将混沌理论应用于公共行政学研究的是美国行政学家L道格拉斯基尔(L. Douglas Kiel)，他用这一新的理论重新阐释了公共行政管理中的一些问题。在其代表作政府管理中的无序和复杂性(1994年)中，他提出无秩序对秩序的形成至关重要，看起来无序的工作过程，有时竟能创造新的结构和秩序；并指出不断地学习可以拓宽其不断改进组织绩效和质量的思路，认为组织越是大，越是复杂，通过控制来管理就越困难。美国政治学家盖伊彼得
11、斯(B. Guy Peters)提出了政府创新较有影响力的四种模式：市场化政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府。 B. Guy Peters. The Future of Governing: Four Emerging Models. Kansas: University Press of Kansas, 1996: 212.国研究现状：在行政改革过程中，学术界一直很重视政府创新理论和实践的探索，但在我国把学习型组织作为一种宏观的管理理论引入政府创新理论和政治家的实践视野是在 90 年代末期。我国对学习型政府的研究，其理论成果主要集中体现在如下几个方面: (1) 是体现在由连玉明主编、国
12、际城市发展研究院编著的学习型政府一书中。作者主要从政治文明、新公共管理、政府治理结构、政府精神、电子政府以及非政府组织的角度来研究和探讨我国学习型政府。(2) 在中国时代经济出版的、连玉明主编的学习型社会一书的第三编中，作者是从国家学习体系、公共管理、国家治理结构与政府再造、电子政府、政府精神等角度入手，着重研究学习型政府与政府服务力之间的在联系。(3) 许正中和永全在中国环境科学出版的学习型政府一书中，主要从政府管理制度变迁、经济全球化对政府的挑战、政府再造、学习型政府的理论基础、学习型政府的构建等几个方面入手研究和探讨学习型政府。(4) 在中国人民大学出版的学习型政府政府管理创新读本一书中
13、，王强和易难从政府管理创新这个角度来研究探讨学习型政府。重点探讨学习型政府与政府管理的理论创新、政府的管理观念创新、政府人力资源管理创新、政府绩效管理创新、政府公共政策创新、政府法律制度创新、政府组织创新等方面的在关系。以上研究成果初步构成了我国学习型政府理论研究的框架，并对我国学习型政府的理论研究和构建具有重要的指导和推动作用。其他的学习型政府及其构建的理论研究大多是以这些理论成果为基础。引 言21 世纪人类即将进入知识经济时代，我国也开始进入一个社会转型的关键时期。纵观国际国，科技发展日新月异，市场经济瞬息万变，国际经济的联系日益密切，与国际接轨的要求更为紧迫，面对强大的国外竞争对手，无论
14、是政府、企业还是个人，原有的知识、经验和技能已无法适应不断变化的新情况、新环境和新问题，越来越多的组织已经意识到只有通过不断地学习，提高自身的核心竞争力，才能在经济全球化的竞争中立于不败之地，创建学习型组织已经成为各类组织的共识。同志在党的十六大报告中明确提出全面建设小康社会宏伟目标的一个重要任务就是要构建全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。政府组织作为协调社会不同群体的利益、提供公共物品和公共服务的重要部门，也必须通过持续学习、加强自身能力建设去完成其所肩负的新形势下的历史使命。因此，建设学习型政府已成为政府组织适应变革的环境、提高政府管理能力、加强自身竞争力的重要工作，对促进
15、政府职能的发挥和国家的久安都具有十分重要的意义。1. 学习型组织与学习型政府1.1学习型组织理论的提出、涵及特征1.1.1学习型组织理论的提出学习型组织理论是20世纪90年代以来，在管理理论与实践中发展起来的全新的管理理论。这一理论的最初构想源于电脑存发明人、系统动力学创始人美国麻省理工学院的佛瑞斯特在1965年写的一篇文章企业的新设计。在这篇文章中，他运用系统动力学的基本原理，非常具体地构想出未来社会中理想组织的一些基本特征，包括：组织结构扁平化、组织信息化、组织开放化、员工与管理者的关系逐渐由服从关系转向工作伙伴关系、组织不断学习、不断调整组织部的结构关系等等，从而开创了学习型组织理论的先
16、河。在佛瑞斯特理论的基础上，彼得圣吉博士在研究企业发展的过程中，他通过对数千家进行的近十年的培训和研究，并将其与一些新的创造性管理技术结合起来，发展出一套全新的企业管理理念，勾画出了学习型组织的蓝图，最终于1990年出版了他的代表作第五项修炼：学习型组织的艺术与实务一书，这标志着学习型组织理论的正式诞生。1.1.2学习型组织涵、特征彼得圣吉博士描述的学习型组织是“在其中，大家得以不断突破自己的能力上限，创造真心向往的结果，培养全新的、前瞻而开阔的思考方式，全力实现共同的抱负，以及不断一起学习如何共同学习。”彼得圣吉：第五项修炼学习型组织的艺术与实务，上海三联书店1994年版，第30页另一位学习
17、型组织的研究者沃尔纳的描述是“学习型组织就是把学习者与工作系统地、持续地结合起来，以支持组织在个人、工作团队及整个组织系统这三个不同层次上发展。”大学硕英教授认为，圣吉博士所希望建立的学习型组织是一种更适应人性化的组织模式，由伟大的学习团队形成的社群，有着崇高而正确的核心价值、信念与使命，具有强劲的生命力与实现其梦想的共同力量，充分发挥生命的潜能，创造超乎寻常的成功，从而在学习中领悟工作的意义，追求心灵的成长与自我实现，并与周围的世界产生一体感。硕英教授主要强调了学习型组织是一个能学习、有回应、有行动的团队组织。我国学者周德孚认为：“所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛，充分发
18、挥员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、扁平化的、符合人性的、能持续发展的组织。”综合上述定义，学习型组织的核心涵义可概括为：学习型组织是指通过有意识的激励组织全员进行创造性的持续学习，提高组织不断调整自我，不断革新发展的能力，获得持续的竞争优势，从而不断适应环境的变化。从学习型组织的涵可以看出，学习型组织的特征突出表现在以下几个方面：第一，组织成员拥有一个共同的愿景。组织的共同愿景，来源于员工个人的愿景又高于个人愿景，它是组织中所有员工共同愿景的景象，是他们的共同理想。它能使不同个性的人凝聚在一起，朝着组织的共同目标前进。第二，善于不断学习。这是学习型组织的本质特征。所谓“
19、善于不断学习”主要有四点含义：“终身学习”、“全员学习”、“全过程学习”、“创造性学习”和“团队学习”。王强、陈易难：学习型政府政府管理创新读本，中国人民大学出版社2003年版，第297页。学习型组织通过保持学习的能力，及时铲除发展道路上的障碍，不断突破组织成长的极限，从而保持持续发展的态势。第三，结构扁平化。学习型组织部机构示意图是扁平的，即从最上面的决策层到最下面的操作层，中间相隔极少，只有这样，上下才能不断沟通，下层能直接体会到上层的决策思想和智慧光辉，上层能亲自了解下层的动态，汲取第一线的营养。这样就大大增强了决策的速度和效率，也极大提高了决策的准确性。第四，自主管理。自主管理使组织成
20、员边工作边学习，将学习和工作紧密地结合。在工作中发现问题、自己进行现状调查、自己分析原因、制定对策并组织实施、检查效果、评定总结。团队成员在自主管理的过程中，能以开放的心态互相切磋，不断学习新知识，不断进行创新，从而增加组织快速应变，创造未来的能力。第五，员工家庭与事业的平衡。学习型组织将努力使员工丰富的家庭生活与充实的工作生活两者相得益彰。学习型组织将对员工承诺支持每位员工充分地自我发展，而员工也以承诺对组织的发展尽心尽力作回报。这样，个人与组织、工作与家庭之间的界限将逐渐消失，从而达到家庭与事业的平衡。1.2学习型政府的涵义、特征政府有广义狭义之说，广义上的政府概念指国家本身，狭义上的政府
21、指不同性质的国家过不同的方式产生的国家意志的执行机关。在本文中所探讨的政府概念将交互使用。关于“学习型政府组织”的论述，虽然受到了学术界的广泛重视，但到目前为止，还没有一个广泛认可的定义，许多学者也从不同角度对学习型政府进行了描述。在这里笔者认为学习型政府是指在政府进行变革与创新的过程中，把政府成员与政府管理工作系统地、持续地结合起来，通过营造整个政府组织的良好学习气氛，充分发挥组织成员的创造性思维能力而建立起来的一种扁平网状的、不断提升学习力的、以人为本的、持续创新发展的组织。学习型政府是一种善于获取、创造、运用及转移知识的组织。在这样的组织中，个人、团队或组织都能获得持续性学习的机会，而且
22、政府愿景、策略、领导者形态、文化、结构及过程上均能支持学习，学习成果将直接运用于工作流程的改善，从而不断地提高自身的管理能力和服务水平，保持高度的凝聚力和旺盛的生命力。学习型政府主要具有以下几个特征：(1) 学习系统的开放与共享性。封闭僵化的传统政府组织模式，大多是不利于知识共享与信息的交流沟通。而学习型政府采用扁平网状结构，成为一个开放度较高的组织，这不仅便于政府与外界的联系与交流，也便于政府部信息的交流与共享，从而为每个成员创造了一个、平等、双向沟通的良好学习氛围，成员对组织或个人进行批评时也不会感到压力。(2) 学习方式的多样性。传统的政府组织学习手段单一，方式也简单化。学习型政府将学习
23、向多元化转变，通过多种方式交流思想、智慧、经验和学习心得。同时鼓励员工在工作规则允许下利用非正式机会学习、从错误中学习、不断学习。在方法上实现现代化，除了书本、报刊等外，还通过网络、多媒体等方式迅速了解各种信息和变化动态，适应社会复杂多变的发展需要。(3) 实行人本管理。学习型政府实行人本管理，将人力资源看作是组织中最重要的资源，任何其他资源都不能替代。组织坦诚地对待个人，领导者要发挥领导力，同时善用回馈、鼓励等方法激发组织的每个成员最大限度地发挥其主观能动性；而员工都应当尽其所能，主动、积极地发挥自己的主观能动性。(4) 学习过程的持续性。传统的组织学习具有阶段性、暂时性，学习的过程是断续的
24、。对于学习型政府中的每个成员来说，学习不是为了晋升和应付某种需要而进行的，它要求全过程的、持续不断的学习。学习也不是无目的、无计划的，每个成员都能根据组织的计划和个人的实际情况，明确自己的学习目标和努力方向，制定出一套行之有效的、有明确目标的、阶段性的学习计划。(5) 创新和动态性。鼓励创新是学习型政府的一大特色。在组织中允许探索性的学习，政府中的每个成员都具有较强的创造力，对复杂多变的外环境或新形势下产生的任何新问题都能用一种新的思考方式来考虑。这种新思路不是在常规思维中产生的，它是在质疑原有的知识、超越原有的极限、以全新的视角去观察和思考世界。学习型政府是一个不断变动的有机整体，具有顺应变
25、迁的能力，能够及时有效地根据环境的变化做出相应调整，保持一种动态的平衡。2. 我国学习型政府构建的必要性分析在信息技术高度发达的知识经济时代，政府要保持竞争优势，唯一的办法就是要能够比竞争对手学习得更快。未来社会，国与国之间，地区与地区之间的竞争越来越多的取决于相应的政府学习、创新能力的较量。政府作为行政组织，承担着管理国家事务和社会公共事务的重任，面对知识经济浪潮的冲击，政府必须积极主动采取措施来适应时代的发展，才能立于不败之地。作为一种新的管理理念和管理方式，学习型政府是对政府管理模式的重大调整和变革，是全球新公共管理运动发展的必然产物。在我国社会转型的关键时期，加快构建学习型政府，不仅是
26、经济全球化和知识经济发展的需要，也是转变政府职能、提高政府管理能力、完成新的历史使命和创建学习型社会的必然要求。2.1构建学习型政府是时代发展的需要首先，知识经济时代要求构建学习型政府。按照世界经济合作组织的说法，知识经济就是以现代科学技术为核心，建立在知识和信息的生产、存储、使用和消费基础上的经济。与传统的农业经济、工业经济所不同的是，知识经济是以知识及其产品的生产、流通和消费为主导的新型经济。其显著特征是，知识成为创造社会财富诸多要素中最基本的生产要素，其他生产要素都要靠知识来装备和更新。当前，世界经济合作与发展组织的重要成员国GDP的1%以上均依赖以知识为基础的产业。所以，今后是否具备掌
27、握日益推出新的知识及创新能力，是否拥有大量高素质的人才资源，是否形成尊重知识、尊重人才、尊重创造的社会氛围，决定着一个国家和民族能否在知识经济大潮中立于不败之地。其次，构建学习型政府是应对入世挑战需要。经济全球化是一把“双刃剑”，既有机遇又有挑战，尤其是我国加入了世贸组织，各级政府将面临前所未有的挑战。实际上，WTO的绝大部分规则是针对政府的。新的形势对政府提出了更多、更高的要求，具体包括：要求政府更加科学的决策，制定更加透明的政策，更加精简的机构，更加精干的人员，更高的效率。而我国现在的政府，正处于改革转型的特殊时期，还没有完全从与计划经济体制相配套的体制和模式中走出来，对于WTO游戏规则的
28、适应性上会出现诸多问题。要解决好这些未知的问题，最有效的是方法就是对我国的现行政府进行一次脱胎换骨的改造，将传统型政府改造为学习型政府，从而提高政府的执政水平和驾驭复杂局面的能力。2.2构建学习型政府是贯彻和实践“三个代表”重要思想的需要“三个代表”的重要思想具体是指始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。很显然，政府组织要想实现“三个代表”的重要思想，就必须构建学习型政府。具体来说主要有以下几方面的原因：作为全国人民的领导组织位中国人民政府，如果不主动学习，不主动掌握最新的、最前沿的理论、知识和技能，就不能代表和发展先进生产力；就不可能代表
29、最先进的文化，只会导致中国文化的日益衰败；就不可能深刻的认识到党与人民群众之间的鱼水关系，不可能真正把握人民群众是历史的创造者这一真理，就会严重脱离人民群众，甚至走向人民群众的对立面。同时，坚持与时俱进、坚持党的先进性、坚持执政为民，只有学习型政府才能真正实现。中国政府要学习世界上一切优秀文明成果，并把最先进、最能反映时代要求和人民利益的思想认识和实践经验，体现在自己的路线方针政策中，来号召全体公务员凝聚全国人民，在推进建设有中国特色社会主义伟大事业的共同目标中自我超越、自我发展，共同奋斗；国家全体公务员也要养成终身学习的习惯，不断增强自身的学习能力，不断增强驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的
30、能力、依法行政的能力，只有这样，才能真正实践“三个代表”。 2.3构建学习型政府是提高机关干部队伍综合素质的需要社会越是发展，信息越是丰富，知识的更新就会越快，就越是要解决好学习这个大课题。否则搞市场经济抓招商引资，以及入世后的各项工作，都会使政府管理经济社会的难度进一步加大。在信息技术高度发达的今天，尤其是我国加入世贸组织后，各级政府和公务员的观念、素质和能力等各个方面将面临巨大的挑战。政府的服务管理面临转型，有关现代市场经济条件下政府管理方式改革的所有问题都在不断深化的改革中被提了出来，比如说在经济发展中我们的一些领导干部传统思维定式和计划经济烙印还很深，凭主观意识开发项目的现象仍不时出现
31、在经济生活中。要解决越来越多的新情况、新问题就需要我们进行制度创新，改变传统的思维模式，采用系统思考的方法。建设学习型政府正是适应这一形势发展要求，全面提高公务员队伍整体素质的重要举措。同时学习型政府的构建可以使我们更为准确地把握客观规律，提高科学认识，对社会的动态发展变化做出灵活快速反应，从而推进政府工作创新，更好、更有效地解决改革和发展过程中面临的复杂问题。2.4构建学习型政府是打造服务型政府的重要途径“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会秩序的框架下，通过法律程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，其把公众当作顾客，把关注的焦点直接对准顾
32、客的需要，紧紧围绕着顾客运转，政府职能、行为等一切都以顾客为导向、为中心。”刘熙瑞、段龙飞：“服务型政府:本质及其理论基础”，载国家行政学院学报2004年第五期。当前，我国政府要打造成服务型政府，核心问题就是要切实转变政府职能。而转变政府职能又必然要求构建学习型政府，这是因为：(1) 构建学习型政府，有利于营造整个政府组织的良好学习氛围，激发政府全体成员的学习热情，使其自觉主动地学习公共管理知识，了解政府管理前沿理论，研究市场经济规律，总结工作经验教训，以明确社会主义市场经济条件下的政府角色和职能，为转变政府职能提供统一的思想认识。(2) 构建学习型政府，有利于通过电子政府和政府组织流程再造，
33、重新调整政府组织结构，实现政府组织创新，使政府能够根据市场经济发展的需要和政府职能变化合理调整政府职能部门，撤除专业经济部门和微观管理部门，合并职能重叠部门，加强国家宏观调控部门，最终为政府职能转换创造组织条件。(3) 构建学习型政府，有利于创新政府管理模式，为政府职能转变创造条件。例如，学习型政府通过学习，将适合于市场运作的社会契约、合同、竞争等机制引到政府管理当中来，将原本由政府提供的公共产品和服务，通过契约、外包和公开竞争等方式交由企业、社会和中介组织提供。再如，学习型政府通过学习创新，将企业中的“顾客导向”理论引用到政府中来，使政府以“顾客”为中心、为上帝，促使政府由管制型政府向服务型
34、政府模式转变，由政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变。这样，政府为了更好的满足“顾客”的需求，必须要从管不了、管不好和不该管的领域中退出来，集中精力管理好应该管的事，以提高政府服务能力，增强“顾客”满意度。创建学习型政府是建设服务政府，责任政府和法治政府的重要保障。创建学习型政府可以大大提高政府素质和政府能力，提升行政效率，使政府进一步明确服务理念、增强责任意识、树立法治观念，真正推进服务政府、责任政府和法治政府的形成，从而适应时代发展的需要。2.5构建学习型政府是学习型社会构建的关键构建学习型社会是当今世界围兴起和蓬勃发展的先进潮流，为使人类社会适应因科学技术日新月异、知识更新越来
35、越快的现状，迫切需要树立全民学习、终身教育观念。所谓学习型社会，就是指己经建立起来开放、灵活、发展、完备的终生教育体系，能够为社会的每个成员、家庭、组织提供多种、多次受教育的机会和多层次、多样化的教育服务的社会。学习型社会是学习型组织的扩大，是广泛多样的学习型组织的总和。李意清：“论学习型公安机关建设的社会背景和现实意义”，载中国人民公安大学学报2004 年第2期。 因此，要加快学习型社会的构建，就必须从构建各种学习型组织如学习型企业、学习型家庭、学习型政府等入手。而学习型政府的构建无疑又是各种学习型组织建设中最为重要和关键的。只有学习型的政府，才能领导学习型的社会；没有学习型政府，就谈不上学
36、习型社会。这是因为：学习型社会的构建是一场围广泛，影响深远的学习革命、教育革命、管理革命和体制变革。在这场革命中，政府要发挥主导作用，是终生教育、终生学习的实践者、组织者和推动者，是建设学习型社会的“第一推动力”。具体来说，主要表现在以下几个方面：(1) 构建学习型政府是学习型社会构建的重要容；(2) 构建学习型政府有助于推广和实践学习型社会的先进理念；(3) 构建学习型政府有助于加快学习型社会制度机制的建立；(4) 构建学习型政府有助于发挥政府在学习型社会构建中的示作用。“学习是人类进步的阶梯，学习是社会发展的前提，学习是思想创新的保证。”詹林：“解放思想 更新观念 努力创建学习型机关”，载
37、人口与计划生育2003第9期。在新的世纪，要把建设有中国特色的社会主义事业全面推向前进，创建学习型社会，首先就要把我们政府构建成学习型政府。这是适应新形势新任务的必然要求，是迎接新挑战的必然选择，是创建社会主义政治文明的重要容，它集中体现了与时俱进的精神。连玉明：学习型政府，中国时代出版社2003 年版，第130页。3. 我国学习型政府构建的主要障碍3.1体制障碍体制问题深刻地影响着我国学习型政府的构建。在技术创新、思维创新、组织结构创新和文化创新等方面，学习型政府是深刻、广泛和深远的，但现行的各种制度体制不同程度地抑制和阻挠了以上各个方面创新的开展。当前，我国政府是按照传统的科层制理论建立起
38、来的组织，这种组织结构的特点如等级性、封闭性和管理的非人性等等，不利于激发甚至严重挫伤了政府组织成员学习的主动性、积极性和创造性。这样的组织与学习型政府要求的精简、扁平、弹性、人性格格不入。此外，由于学习型组织理论起源于国外，在我国，这种理论最初被企事业单位借鉴运用，现已开始应用到政府中，因此，相对于学习型企业组织的构建而言，创建学习型政府组织起步要晚，目前尚处于初创阶段，所以与之相关的制度机制要么还没建立起来，要么虽建立起来，但是还不完善，这主要表现在以下几个方面：学习制度实施的监督约束机制还很薄弱；激励机制、考核机制和组织保障机制等还存在很多问题，有的仅流于形式，没有起到它应有的作用。所有
39、这些问题的存在都严重阻碍了学习型政府组织的创建。3.2观念障碍观念是人们对事物的态度和看法，在生活中自觉或不自觉地影响着人们的行为。观念障碍是制约学习型政府创建的重要因素，具体来说主要表现在以下两方面：首先，学习意识淡泊、错误的学习观念影响着学习型政府组织的创建。长期以来，由于各种原因，政府工作人员自身对学习认识不够，一方面政府组织成员对学习的重要性认识远远落后于对人际关系的认识，常常把大量的时间花费在耗时的常规性工作和人际关系上；另一方面，单位人浮于事，工作慢慢悠悠，效率低下，本来在短期可以完成的工作却非要花费很长时间，再加上政府组织对学习重视不够，抓得不紧，在政府组织部没有营造出一个良好的
40、知识共享与互动的学习氛围，这样，政府组织人员的学习意识淡泊也就不足为奇了，并已严重地影响到我国学习型政府组织的创建。其次，学习认识上出现误差。在创建学习型政府组织的过程中，所存在的一个普遍性问题就是不能正确理解学习型政府组织中所强调的“学习”涵。“学习型政府组织的一个重要特征就是善于学习，它强调的是“全员学习”、“终身学习”、“全过程学习”和“团体学习”；强调“学习工作化和工作学习化”，实现学习与工作的有机结合；强调学习方式的多样化，实现学校教育、单位培训、工作中学习等多种学习方式和渠道的一体化。”许正中、张大伟：“终生学习与学习型政府”，载中共福建省委党校学报2003年第7期.然而众多政府成
41、员把学习型政府组织中所提倡的学习不能正确理解，具体来说主要有以下几种错误认识：认为学习是高、中管理层的学习，而非具体操作层的学习；认为学习是阶段性的和运动式的，而非终身的、全程的学习；认为学习四个人的事情而非团体的学习；认为学习和工作没有联系，只有学校的书本学习才能称作真正意义上的学习。所有这些认识，都是对学习的一种误解，长期这样下去，势必阻碍学习型政府组织的创建。3.3技术障碍技术障碍主要体现在电子政务建设的不完善性上和应用的滞后性上。建设的不完善主要集中在缺乏功能强大的中央政府门户。应用的滞后性一方面体现在网络建设超前于应用、信息利用滞后于开发、软件产品游离于需求。另一方面，“数字鸿沟”问
42、题也严重制约着电子政务的应用程度，进而影响着政府与公众平等对话的实现。此外电子政务的建设和应用未能很好地承载政府职能转变、行政效能提高、政府的反应力和回应力增强等方面的功能。4. 推进我国学习型政府构建的对策建议受中国当前政治体制、文化传统、经济发展水平等各种因素的制约，离完全建立科学有效的学习型政府还有较大差距，在结构、机制、文化等方面仍存在着许多需要改进与完善的薄弱环节，还需要进一步把政府学习机制化和系统化。据此，笔者提出了若干改进的建议。4.1构筑科学合理的政府组织结构为适应创建学习型政府组织的需要，必须努力推进传统政府组织结构改革，使政府组织结构从规模庞大、机制僵化的金字塔结构向规模小
43、、富有弹性的扁平化组织结构转变，达到政府组织结构层次简单、机动灵活、等级制度不严、中间层数目极少、下级拥有更多的权力和责任，从而实现政府组织外部有效的沟通和交流，为政府及其工作人员学习创造良好的机会。具体说来，推进政府组织的改革和调整，我们应该从以下几个方面入手：首先，改造政府组织结构，尽快将其从金字塔结构转化为以地方为主的扁平网状结构。“学习型政府组织强调组织结构的扁平化，即政府组织结构从最高决策层到最低操作层之间中间管理层极少。它最大可能地将决策权向组织结构的下一层移动，让下层单位有充分的自决权，并对产生的结果负责，从而形成以“地方为主”的扁平化组织结构。”王林秀：“知识经济时代的新型组织
44、形式学习型组织”，载.现代管理科学与发展战略2003年第7期。目前，就我国政府组织结构调整和改革而言，应适度增加直辖市的数量，使其由原来的省级单位控制改为中央政府直接管辖；另一方面应适度取消省县两级之间的地市一级单位，扩大省级政府单位的管辖围，增加县级政府单位的管辖权力，实现省级政府单位与县级政府单位的有效沟通和交流，从而为上下级之间的学习创造良好的机会，努力推进政府组织结构向小型化方向发展。其次，实现我国政府组织结构的小型化。这就要求裁减政府冗员，合理合并或撤消一些职能交叉、重复设置的政府机关单位和部门，尽量达到政府组织结构的小型化。最后，实现政府组织结构的弹性化。“弹性化是学习型政府组织的
45、在要求和重要特点,其本质涵是指政府组织结构不能僵化、一成不变,而是要随着政府组织外环境的变化及时做出科学合理的调整或改变,使政府组织具有极大的适应能力和应变能力。”为此，一方面，我们应该认真清理传统的政府组织法律法规，立即废除僵化过时的法律法规，同时为确保政府组织机构灵活运行，建立和完善具有极大灵敏性的政策、法律、法规；另一方面，为方便政府组织不断从外界获取信息和向外界输出信息，应该建立一个科学合理的、有效的信息系统，从而为政府组织的合理调整提高信息来源。4.2认真学习学习型政府组织理论，确立先进的学习理念政府理念是建立学习型政府的核心所在,旧有的政府理念不变,任何再多付出和努力都是徒劳无益的
46、，因而必须创新政府理念。理论是思想认识的基础，思想是行动的先导。要创建学习型政府组织，首先就要在创建理论学习上下功夫，确立先进的学习理念。具体来说，应该努力做到以下几点：首先，要树立学习全员化的思想。“全员学习理念强调的是政府组织所有人员都要学习的理念，它不仅包括政府组织领导人员的学习，而且还包括政府组织一般人员的学习。”王红英、王琳：“论学习型组织”，载石油教育2002年第3期。在政府组织中，政府领导和上级在政府组织中起主导作用，当然，他们必须学习，但是政府活动不能单靠上级和领导来开展，还要依靠下级和被领导者的参与和支持，否则，其活动就不可能取得理想的效果。因此，我们在创建学习型政府组织的过程中，在强调上级和