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1、2019 年 第 5 期 总 第 180 期 福 州 党 校 学 报 大型群体活动密集人群：突发公共安全事件的诱因与治理班玉冰 （中共福建省委党校，福建 福州 350001）摘要：近年来，随着大型群体活动日益增多，活动中人群密集、不可预测性、分布不均匀等特性引发的密集人群管理难点问题逐渐引起社会关注。本文通过福州市鼓楼区政府举办“2018 欢乐闹元宵”活动的案例分析，提出加强大型群体活动密集人群管理的系列途径，包括加强风险规律研究、形成风险防控体系、完善应急决策机制、创建多元化风险沟通与预警宣传渠道等。 关键词：大型群体活动；密集人群；风险治理 中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章
2、编号： 1674-1072（2019）05-030-05 33近年来，世界诸多国家快速推进现代进程，随之出现的是大型群体性活动的数量日益增多，某些大型群体性活动甚至成为一些国家或地区的重要文化符号，如：以巴西为典型代表的狂欢节及世界上大量穆斯林参加的麦加朝觐，常常有数十万甚至上百万人参与其中。在人类尽享狂欢的同时，密集人群造成的公共安全隐患也相应滋长。2014 年上海外滩踩踏事件、2015 年麦加朝觐者踩踏事件均造成重大伤亡，大型群体活动引发的突发公共安全事件已日益引发社会关注。从国内学界现有研究成果来看，诸多研究者在这一领域展开深入研究并取得一些有价值的研究成果，如：何雨（2012）认为：大
3、型群体性活动展开风险管理的过程中，必须把握“五化”方向法制化、社会化、市场化、专业化及技术化。谢振华等（2015）指出：人群密度、人群状态及人群构成这三者对大型活动密集人群管理具有重要影响。郭建华等（2016）认为大型群体性活动风险管理的优化路径是：创新防控风险理念、制定现场处置预案、提升处置队伍整体素质、展开现场处置模拟演练、现代科技手段的有效运用、提供应急联动的全面保障。这些研究对推进大型群体活动人群管理有一定实践意义。但是，应该注意到的是，许多已采取风险防控的大型群体活动并未完全达到预期效果，大大小小的突发公共安全事件还是时有发生。究其根底，其主要原因往往是活动组织过程中未被发现与完全消
4、除的各种矛盾与隐患，在各种潜在因素的相互刺激与作用下，最终走向不可控制。因此，有效规避大型群体活动中突发公共安全事件的发生，必须充分树立风险意识、做好风险评估并实施全面详实的密集人群管理方案，在这一方面，福州市鼓楼区举办“2018 欢乐闹元宵”活动的经验和做法可以给我们提供一些借鉴与思考。一、大型群体活动密集人群管理的基础（一）大型群体活动人群管理的特点收稿日期：2019-08-07作者简介：班玉冰（1974-），女，福建福州人，中共福建省委党校、福建行政学院公共管理教研部副教授，主要从事公共危机管理研究。 1. 人群密集性。大型群体活动人员密集已经成为一种普遍现象，如 2013 年为期 18
5、3 天的上海世博会参观总人数达到超 7300 万，单日参观人数最多达到 103.28 万，活动场所内人员密度可想而知。虽然目前人群密集引发风险的阈值尚未有统一的界定， 但公认的是，人群的过度密集本身就是一种潜在的风险，这一情况极有可能催生拥挤踩踏事件，亦或导致恐怖分子在密集人群中实施恐怖袭击，这些情况的出现，均会引致严重后果，尤其是导致大量人员伤亡。2. 不可预测性。大型群体活动的人群规模、流动线路、密集地点、高峰时段，虽可根据历史数据粗略估算，但大型群体活动的人群会受到多种因素影响，这一情况会导致对大型群体活动人群的估算结果与实际情况出现明显偏差，由此催生不可预测性。通常，群体性活动的组织方
6、会根据估算的规模进行安保及其它安排，但人群一旦超出预期，就有可能超出活动组织方管理的能力，为突发公共安全事件的发生埋下隐患。3. 不均匀性。基于时间和空间两个维度能够对群体活动的人群分布进行有效归类，在这一归类的基础上，对此前重大群体活动统计数据展开分析能够发现：大型群体活动人群在时间分布及空间分布等方面存在明显的不均匀现象。时长较长的大型群体活动，启动之时与收尾阶段的人群数量较大；单日或短期活动，人群往往集中于晚上八到十点晚饭后的时段。同样，大型群体活动场所的不同区域， 人群分布同样不均匀，热门的展台或是表演区域往往会吸引大量人群。（二）大型群体活动人群公共安全风险分析 我国大型群众性活动安
7、全管理条例之中的第 3 条指出：开展大型群众性活动之中，必须严格遵循预防为主、安全第一的原则，承办者必须严格负责，政府相关部门必须展开有效监管。通常认为， 大型群体活动人员密集场所面临的最大公共安全风险包括：火灾、社会治安（比如暴恐袭击）以及踩踏风险等。1. 火灾。大型群体活动存在的诸多不安全状态和不安全行为，往往是引发火灾事故的主要原因。火灾事故的成因较多，如恐怖袭击亦或人为破坏， 除这两者之外，大型群体活动场出现火灾事故可归因于：电路故障引起火灾、餐饮摊贩等明火管理不善引发火灾、参加活动的人群吸烟不慎引起火灾、燃放烟花爆竹引起火灾等。而密集人群中一旦发生火灾，容易产生恐慌及扩大效应，引发踩
8、踏或是其它风险。2. 踩踏。踩踏是指：人员密集的场所之中，现场秩序的效能降低，出现拥挤及混乱等情况，导致诸多人员窒息或被挤伤、踩踏的事故。踩踏事故具有诸多特征：诱发因素较多、突发性、较难控制、后果严重等。实例如：2004 年 2 月 1 日，大量穆斯林在沙特麦加朝圣时出现踩踏，导致 251 人死亡、244 人受伤；2014 年 12 月 31 日，上海外滩出现踩踏事件，导致 36 人死亡、49 人受伤。3. 社会治安事件。大型群体活动通常有承载人数的上限，参与其中的人员总数量一旦高于预期， 极有可能导致相关的管理突破极限，而活动的休闲性娱乐性也往往降低人们对违法犯罪分子或异常人员、异常举动的防
9、范，给某些不法分子实施犯罪行为造成可乘之机，提升了一些人员的财物或人身受到损害的可能性。二、大型群体活动密集人群管理的成功案例2018 年 3 月 2 日元宵节当天，由福州市政府主办，鼓楼区政府承办的“欢乐闹元宵”系列活动圆满收官。元宵夜、灯光秀、民俗表演、达明美食街、三坊七巷景区等多个热点叠加，1 公里的八一七路作为活动场所在 5 小时内聚集了 103.9 万人次，而整个活动现场安全有序，福州鼓楼区政府作为主要承办单位，其基本做法如下：（一）加强风险评估福州市鼓楼区作为活动的主要承办方，在接受“2018 欢乐闹元宵”活动任务的第一时间，首先做的一项工作就是组织开展活动的风险评估。为保证风险评
10、估的科学性，鼓楼区政府委托有资质的保安机构对可能涉及的人群规模、场地安全容量、组织的安全有效性、人群的流动规律、潜在的安全风险点、应急能力及装备等，做了一个全面充分科学的评估。根据评估提示的风险，从底线思维的角度， 做最坏的打算，制定具体详细的活动方案和应急预案，并配备足够的应急力量与装备。最终完成的安全风险预测评估报告中提出，由于多因素叠加， 可能产生吸附效应，预估现场会有多达 50 万人次人流聚集在活动现场，并针对可能存在的风险点提出了 28 条评估建议。福州市“2018 欢乐闹元宵”活动设计于 3 月 2 日元宵节当天，在三大区域（三坊七巷、达明美食街、八一七路商圈）同时开展，所以从地点
11、上来看， 本次活动地点主要是“商业街区+公园景区”，参加人群可能是“游客+市民”，时间上又是节假日，活动的开展面临多重风险的叠加。福州市鼓楼区在密集人群管理的预警和防治上下了大量功夫。图 1 结构化任务清单他们采用结构化的方式将风险评估中提示的风险点一一细化成任务清单：一是预想并列出活动开展组织过程中可能出现的风险点；二是从不同角度或层面细化风险点可能导致的种种不利情况；三是对产生风险点进行原因分析，包括人为类、事故类等原因；四是提出相应的解决方案；五将解决方案细化成各单位各部门的任务清单，并逐个落实。（三）科学规划线路美国学者托马斯谢林在其专著微观动机与宏观行为中指出：人群到达“阈值”会导致
12、秩序的效能降低，这一情况并非道德、素质等因素催生， 而主要归因于人群之间的互动反应。1大型群体活动中，往往人群因事件或活动项目吸引、聚集达到临界值后，如有扰动性因素出现，人群便可能发生混乱，继而引发踩踏或其它公共安全事件。图 2 密集人群拥挤踩踏事故发生机理模型2福州市鼓楼区作为活动的承办方，对活动线路的设计、舞台区域的划分、大型灯架的位置、灯影效果的布置以及停车场、洗手间、商店、餐饮店、摊贩售票点的合理分布，通过多次踩点反复斟酌， 力求减少人群交叉的机会或扰动性因素。1. 单向流动，避免对冲。科学规范线路，通过隔离、标识与人员引导参加人群单向流动，避免来往行人迎面相撞规避人群交叉风险。2.
13、避免瓶颈出现。所谓瓶颈是指人群流动中干扰人群正常秩序、促使人流合并、交叉，增加拥塞， 从而加剧周边人群的物理压力，并可触发人群湍流的现象。通常，人群行进线路上的摊贩、车辆、停滞不前的人群、堆放的物品，甚至临时出现的围栏都可能意外地造成瓶颈现象。为减少瓶颈现象，从3 月 1 日起，鼓楼区城管队员对活动区域里 3000 多家门店逐一检查，要求落实“门前三包”，查处劝离流动摊贩 80 多起，规整“两车”一万余辆，搬离3000 余辆。（三）联动监测更新风险按照评估机构提供的风险评估报告，预估“2018 欢乐闹元宵”活动参加的人数大约 50 万人。但是， 令承办方始料未及的是，3 月 2 日活动当晚，活
14、动三大区域聚集的人群最高峰时达到 100 万人次，创福州同类活动人数历史纪录。这无疑给活动的密集人群管理带来更大的挑战。在“2018 欢乐闹元宵”活动中主要用视频手段进行人群密度的监测与研判。鼓楼区在活动沿线增设 4 路高空无线微波视频探头，并联入“平安福州”视频探头，同时发挥安泰、南街、东街、鼓西 4 个街道辖区视频专网作用，确保活动总指挥部能第一时间全方位监控各活活动点现场情况，以便随时展开指挥调度。对视频展开有效分析，能够从目标图像之中提取诸多参数，如：人群的流量、速度以及密度等等，基于这些参数对人群聚集的风险加以衡量。此外，活动的组织者在活动区域高层楼顶设置观察哨，时时观察人群流动状态
15、，特别注意关注密集人群中非自愿的身体接触现象出现的频率和强度，因为这可能是人群情绪和秩序失控的前兆。通常，大型活动场所中的人群密度超过 24 人/m2 时，人群表现为走走停停，此时表明危险即将出现。人群密度达到 47 人/m2 时形成人群湍流，意味着人群开始失去控制。3当人群中的某些人员开始攀爬墙、围栏甚至出现攻击行为之时，踩踏事故已经不可避免。人群密度较低但人群涌向同一个方向（如舞台之前）之时，也容易形成群体狂潮造成踩踏风险。活动当晚 20 时许，指挥部通过视频监测到东街口大洋百货门前3D 灯光秀主场人群过度聚集情况， 指挥部下令调控音响、灯光，并调动机动队进行隔离疏导。21 时，针对整个活
16、动区域沿线人员爆满、滞留密度过大且活动区域外人员还在不断涌入的情况，活动指挥部果断决策，快速组织机动力量，配合执勤责任单位，实施八一七路东街口（北口）、乌山路口（南口）封控，人员只出不进，控制区域内人员总量，并停演、停播，疏导人群，减少滞留， 快速减轻了人员过密的压力。（四）强化预警宣传在“2018 欢乐闹元宵”活动方案确定后，鼓楼区以宣传部门为主，利用海峡都市报福州日报福州晚报纸媒与新媒体平台，进行了一系列宣传：一方面，把安保、交通信息事先告知市民，让大家合理安排出行时间、出行工具并尽量错开高峰时段；另一方面把演出内容、活动安排用剧透的方式告知市民，渲染活动氛围，让大家有所期待。另外，防范密
17、集人群中突发公共事件比如踩踏事故的一个重要方面是要警示群体性活动中每个参与者，让每个参与者都明晰人群密集存在的风险， 在参与过程中学会自我控制，降低出现踩踏亦或其它事故的可能性。福州市鼓楼区作为承办方，在活动当天动员了大量政府部门、街道社区工作人员、志愿者，承担人流引导任务，不停提醒人群按照规定线路相对匀速流动，警惕人群出现走走停停的波动或是突发奔跑冲撞交替运动及停止的波动极易引发突发性拥堵，聚集人群的整体状况极有可能迅速恶化，在短时间之内催生踩踏事故。表 1 人群易聚集场所及时段 类型特点人员密集时间1商业街区通常遍布各类大型商场、餐馆、酒店、小卖部、摊贩等功能设施， 而且周边通常有交通网络
18、节点， 如：公交站和地铁站等，市民游客聚集多。节假日、季节 性 促 销活动期间2交通枢纽联结公交、地铁、轻轨等不同交通工具，出行旅客多。平 日 早 晚高 峰 节 假日3公园景区城市的热点区域，市民、游客多。节假日、游览促销期、节庆4大型活动场馆包括会展中心、体育馆、剧院等， 开展活动时可出现短时大人流。举 办 大 型活动（如招聘会、热点比赛、明星演唱会等）时三、加强大型群体活动密集人群管理的途径（一）强化底线思维，加强风险规律研究底线思维是指：在事物发展过程中，严守底线促使事物向着设定的目标发展，由此呈现对基本导向的遵循。这种思维方法亦或艺术要求：预估最坏的结果，但努力作为以寻求最佳结果，在应
19、对事项之时做好充分准备、沉着冷静，在这一过程中始终牢牢把握主动权。4大型群体活动具有诸多特征， 如：场所公开、财物较为集中、人群密集、节点特殊、临时搭建设施较多且媒体关注度较高，在活动举办过程中极易发生骚乱、踩踏等各种治安事件、灾害事故并危及人民生命和财产安全。因此，加强大型群体活动密集人群管理首先要强化底线思维， 从最困难的基础上分析问题，预估到最坏的可能， 在这一准备之上有效地解决问题，对事物的运行状态进行深入审视，由此准确判定其发展趋势，尽早划定应对过程中必须严格恪守的底线，有效防止事态进一步恶化，避免引起难以预料的后果。5同时要加强公共场所群体聚集的风险规律研究。大型群体活动突发公共安
20、全事件的发生通常是一个复杂系统的动态演化过程，有必要强化各方对人群聚集活动风险的相关研究，如对此类发现的成因、演变过程中的影响因素等的研究，为建立健全大型群体活动密集人群管理体系提供科学的理论依据。（二）运用系统化思维，形成风险防控体系中华人民共和国消防法（2009）对“人员密集场所”的界定较为准确其第 73 条明确指出哪一些场所是指人员密集场所，如：各类医院之中的门诊楼和病房楼等；各种学校之中的宿舍、图书馆、食堂以及教学楼等；博物馆以及幼儿园；劳动密集型企业的员工宿舍以及生产车间等；旅游、宗教活动场所等。在群体活动组织及应急管理工作中，通常最需要关注的人员密集场所是以下四类：应针对群体活动的
21、不同类型、不同场所人员密集的风险建立相应的系统的风险治理体系，包括风险的识别、评估、处置、沟通、监测等一系列环节。（三）及时更新风险，完善应急决策机制目前，监测防范拥挤踩踏事故的重要手段之一是利用科技手段刻画人群密集程度。近年，诸多新技术的出现使“刻画人群密集程度”这一领域出现明显发展，从当前诸多国家和地区的情况来看，这一领域的主流技术手段是：视频智能分析以及手机热力图。手机热力图基于手机定位信息加以展开，能够较为准确地进行计数以及密度分布计算，但是这种计算会出现误差，这种误差主要源于：某些人员会一人携带多部手机，某些人员则未携带手机， 另一些人员虽然携带手机但因为禁用网络而难以被计算在内。除
22、这种误差之外，手机热力图所提供的数据是实时静态数据，无法根据时间变化有效反映数据变化。将手机热力图与视频智能分析展开对比分析能够发现：在总体准确率方面，二者并无太明显差异，但视频智能分析不存在手机热力图的前述缺陷，因此，与手机热力图相比，视频智能分析更加适用于测量人群密集程度。由于大型群体活动的不可预测性，参加活动的人群规模、人群构成、流动状态、密度变化往往不能与预估不完全一致。因此，利用监测数据及时更新风险、同时具有完善的应急决策机制便是大型群体活动的重要安全保障。（四）创建多元化风险沟通与预警宣传渠道 风险沟通是指：在所有利害关系人之中，各类风险信息有目的地进行流通，这种流通的最重要目标是
23、促使人们的风险知觉、态度及行为等出现变革。6 一些心理学家的诸多研究成果表明：人们对事件出现反应之前，会存在一种重要前提，即他们对事件的认知及其相应的态度，人们对风险事件出现反应之前也存在这样一直重要前提。因此，在大型群体活动开展的各个阶段，风险沟通都是不可或缺的部分。 活动开展前活动开展中活动开展后活动承办方识 别 风 险 点 落实任务清单形成活动方案及时更新风险预警信息传递决策信息发布总结评估与改进修订预案媒体公众活动项目发布线路提示交通管制提示引导线路提醒安全事项预警信息发布监测与防止谣言传播提升公众素养加强文明自律宣传表 2 风险沟通的主要内容做好风险沟通，既有助于收集信息，又有助于发
24、布信息。因此，应先从以排查和确定风险为目的的信息收集开始，明确各利益相关者（包括活动的承办方、组织者、媒体与公众）对风险的认识，防止因误会和理解不足造成的风险的扩大化，从而有助于减少或避免损失的发生；同时，根据风险识别和风险评估的结果，通过媒体及其它传播手段及时对外发布风险信息和警示信息，提醒相关公众提高安全意识和应急技能。当前，一些地方或部门为了减少大型群体活动公共安全事故的发生，干脆将活动取消或停办，这无疑是一种“因噎废食”的做法。市场及群众的需求不可能简单一禁了之，大型群体性活动的开展还需要政府履行公共服务职能，对其安全性予以保障。福州市举办大型元宵灯会活动的成功经验与做法， 在于政府主
25、管部门具有充分的风险意识，更在于其科学细化的密集人群管理，有效规避了公共安全风险。参考文献：1 转引自陈亮、孙永生.大型活动公共安全风险防治策略研究：基于密集人群管理的视角J.中国行政管理， 2015(4):12. 2 陈鹏、石少冲、王钢强.公共环境下密集人群踩踏事故的预警系统研究J.灾害学,2016(4): 182. 3 李伟、胡成、宁利君、王尧.春运：密集人群的安全警示J.现代职业安全 2016(1)：111. 4 改革要有哪些新思维N.人民日报，2013-01-15 5 刘建伟，张静.习近平国家治理的底线思维J广州大学学报（社会科学版），2015(8):6 6 钟开斌.公共场所人群聚集安全管理：外滩拥挤踩踏事件案例研究M北京：社会科学文献出版社，2016:23. 责任编辑：兰丰丰