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1、第第1212讲讲 采伐限额与森林利用制度采伐限额与森林利用制度 u森 林 资 源 现 状 u森林资源念 u森林资源调查与监测 u森林资源行政管理 u森林资源监察与监督 采伐限额制度采伐限额制度 森林资源利用制度森林资源利用制度 采伐对象的限制采伐对象的限制 采伐方式采伐方式 采伐证采伐证 采伐管理法律罚则采伐管理法律罚则 采伐利用政策存在问题采伐利用政策存在问题 一、采伐限额制度一、采伐限额制度 1.1.森林采伐限额的概念森林采伐限额的概念 是各种采伐消耗林木总蓄是各种采伐消耗林木总蓄 积量的最大限量。年森林采积量的最大限量。年森林采 伐限额是包括对所有林种森伐限额是包括对所有林种森 林和林木
2、的主伐、抚育伐、林和林木的主伐、抚育伐、 卫生伐、林分改造等各种采卫生伐、林分改造等各种采 伐消耗的总额。伐消耗的总额。森林采伐限森林采伐限 额是指消耗的活立木蓄积量，额是指消耗的活立木蓄积量， 而不是伐倒木材积。采伐限而不是伐倒木材积。采伐限 额的计量单位是活立木蓄积额的计量单位是活立木蓄积 量量( (立方米立方米) )。 2.2.制定的依据制定的依据 由林业主管部门根据用材由林业主管部门根据用材 林消耗量低于生长量和森林合林消耗量低于生长量和森林合 理经营的原则，经过科学测算理经营的原则，经过科学测算 制定，并经国务院批准实施的。制定，并经国务院批准实施的。 具体依据是森林经营方案所确具体
3、依据是森林经营方案所确 定的。未编制森林经营方案的定的。未编制森林经营方案的 林区，要按照林业主管部门提林区，要按照林业主管部门提 出的对森林资源数据的要求，出的对森林资源数据的要求， 测算年采伐限额。测算年采伐限额。 3.3.制定程序制定程序 全民所有的森林和林木，全民所有的森林和林木， 以国有林业企事业单位、农以国有林业企事业单位、农 场、厂矿为单位，集体所有场、厂矿为单位，集体所有 的森林和林木以县为单位，的森林和林木以县为单位， 提出本单位年采伐限额的建提出本单位年采伐限额的建 议指标，逐级上报，由省、议指标，逐级上报，由省、 自治区、直辖市林业主管部自治区、直辖市林业主管部 门汇总平
4、衡，经同级人民政门汇总平衡，经同级人民政 府审核后，报国务院批准，府审核后，报国务院批准， 并抄送林业部。并抄送林业部。 4.4.法律地位法律地位 年采伐限额一经批准下达，年采伐限额一经批准下达， 便成为编制年度木材生产计划便成为编制年度木材生产计划 和申请采伐的依据。超过限额和申请采伐的依据。超过限额 采伐的采伐，或者滥发许可证，采伐的采伐，或者滥发许可证， 都属违法行为。全国森林采伐都属违法行为。全国森林采伐 限额从限额从19861986年开始执行，每五年开始执行，每五 年修订一次。年修订一次。 1.1.森林利用制度的构成森林利用制度的构成 第一，能不能采？第一，能不能采？ 第二，采多少？
5、第二，采多少？ 第三，怎么采？第三，怎么采？ 三者缺一不可，构成了林木采伐活动的一个整体过程。三者缺一不可，构成了林木采伐活动的一个整体过程。 在在制度和政策设置上，就是四制度和政策设置上，就是四个制度：个制度： 限额限额采伐制度：采伐制度：森林采伐限额、木材生产计划（技术措施）森林采伐限额、木材生产计划（技术措施） 凭证采伐制度：凭证采伐制度：规程规定通过采伐许可证落实（源头管理）规程规定通过采伐许可证落实（源头管理） 凭证运输制度：凭证运输制度：木材检查站和林政执法（流通管理）木材检查站和林政执法（流通管理） 木材经营加工许可制度：木材经营加工许可制度：木材加工厂建设（利用管理）木材加工厂
6、建设（利用管理） 2.2.采伐管理的地位、作用采伐管理的地位、作用 森林采伐，是保护和利森林采伐，是保护和利 用的衔接点。用的衔接点。无论对森林保无论对森林保 护（抚育、调整）或者利用护（抚育、调整）或者利用 （主伐利用、更新采伐），（主伐利用、更新采伐）， 都离不开采伐管理。都离不开采伐管理。 采伐采伐既是利用森林资源既是利用森林资源 的主要途径，更是保护森林的主要途径，更是保护森林 资源、提高森林资源质量的资源、提高森林资源质量的 重要措施。重要措施。科学采伐，有利科学采伐，有利 于森林资源的保护和发展；于森林资源的保护和发展； 非科学采伐，就是破坏森林非科学采伐，就是破坏森林 资源的罪魁
7、祸首。资源的罪魁祸首。 森林采伐森林采伐 森林采伐森林采伐 三、森林资源利用制度三、森林资源利用制度 1.1.限额采伐制度限额采伐制度 森林法森林法规定，国家根据消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐规定，国家根据消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐 量。具体措施包括：编制和实施五年期的年森林采伐限额；量。具体措施包括：编制和实施五年期的年森林采伐限额； 对东北、对东北、 内蒙古重点国有林区编制年度木材生产计划。内蒙古重点国有林区编制年度木材生产计划。 2.2.凭证采伐制度凭证采伐制度 森林法森林法规定，采伐林木规定，采伐林木 必须申请采伐许可证，按许可证必须申请采伐许可证，按许可证
8、 的规定进行采伐；农村居民采伐的规定进行采伐；农村居民采伐 自留地和房前屋后个人所有的零自留地和房前屋后个人所有的零 星林木除外。星林木除外。 林资发林资发201420146161号文件规号文件规 定，对集体（含个人）所有的竹定，对集体（含个人）所有的竹 子采伐可暂不实行林木采伐许可子采伐可暂不实行林木采伐许可 发证。发证。 对于经济林、薪炭林和非林对于经济林、薪炭林和非林 地上的林木，是否实行凭证采伐，地上的林木，是否实行凭证采伐， 在森林法修改过程中，有支持、在森林法修改过程中，有支持、 反对反对2 2种截然不同的意见。种截然不同的意见。 3.3.凭证运输制度凭证运输制度 森林法森林法规定
9、，从林区规定，从林区 运出木材，必须持有木材运运出木材，必须持有木材运 输证件。运输无证木材，木输证件。运输无证木材，木 材检查站有权制止。材检查站有权制止。 林资发林资发201320139696号文件号文件 规定，胶合板、纤维板、刨规定，胶合板、纤维板、刨 花板、木制家具和木制工艺花板、木制家具和木制工艺 品不纳入凭证运输范围。品不纳入凭证运输范围。 林资发林资发201420146161号文件号文件 规定，竹材及其制品的运输，规定，竹材及其制品的运输， 暂不纳入凭证运输管理范围。暂不纳入凭证运输管理范围。 4.4.木材经营加工许可制度木材经营加工许可制度 森林法实施条例森林法实施条例第三第三
10、 十四条规定，在林区经营十四条规定，在林区经营 （含加工）木材，必须经县（含加工）木材，必须经县 级以上人民政府林业主管部级以上人民政府林业主管部 门批准。门批准。 此款所称木材，是指原此款所称木材，是指原 木、锯材、竹材、木片和省、木、锯材、竹材、木片和省、 自治区、直辖市规定的其他自治区、直辖市规定的其他 木材。木材。 锯材加工厂锯材加工厂 四、采伐对象的限制四、采伐对象的限制 1.1.森林法及其实施条例的采伐限制：森林法及其实施条例的采伐限制： 特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林， 严禁采伐。严禁采伐。
11、自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当 认真保护；未经省区市林业主管部门批准，不得采伐和采集。认真保护；未经省区市林业主管部门批准，不得采伐和采集。 防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只 准进行抚育和更新性质的采伐。准进行抚育和更新性质的采伐。 成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式， 皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林。皆伐应当严
12、格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林。 幼、中龄林可以进行抚育间伐：幼幼、中龄林可以进行抚育间伐：幼透光疏伐，中透光疏伐，中生长疏伐和卫生生长疏伐和卫生 伐。伐。 2.国家级森林公园管理办法国家级森林公园管理办法的采伐限制：的采伐限制： 第第1818条第一款第（一）项规定，在国家级森林公园内禁止条第一款第（一）项规定，在国家级森林公园内禁止 擅自采折、采挖树木。擅自采折、采挖树木。 第第1414条第二款规定，因提高森林风景资源质量或者开展森条第二款规定，因提高森林风景资源质量或者开展森 林生态旅游的需要，可以对国家级森林公园内的林木进行林生态旅游的需要，可以对国家级森林公园内的林木进行
13、 抚育和更新性质的采伐。抚育和更新性质的采伐。 3.草原法草原法的限制：的限制： 第第4949条规定，禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐条规定，禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐 碱化、石漠化（地区）、水土流失草原以及生态脆弱区的碱化、石漠化（地区）、水土流失草原以及生态脆弱区的 草原上草原上采挖植物采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。和从事破坏草原植被的其他活动。 4.4.野生植物保护条例的采伐限定野生植物保护条例的采伐限定 第第9 9条，条，禁止任何单位和个人非法采集野生植物或者破坏其生禁止任何单位和个人非法采集野生植物或者破坏其生 长环境。长环境。 第第1616条、第条、第18
14、18条，条，禁止采集和出售、收购国家一级保护野生植禁止采集和出售、收购国家一级保护野生植 物。物。因科学研究等特殊情况需要采集国家一级保护野生植物的，因科学研究等特殊情况需要采集国家一级保护野生植物的， 必须经采集地的省区市野生植物行政主管部门签署意见后，向必须经采集地的省区市野生植物行政主管部门签署意见后，向 国务院野管部门或者其授权的机构申请采集证。国务院野管部门或者其授权的机构申请采集证。采集国家二级采集国家二级 保护野生植物的，必须经采集地的县级人民政府野管部门签署保护野生植物的，必须经采集地的县级人民政府野管部门签署 意见后，向省区市野管部门或者其授权的机构申请采集证。意见后，向省区
15、市野管部门或者其授权的机构申请采集证。采采 集城市园林或者风景名胜区内的国家一级或者二级保护野生植集城市园林或者风景名胜区内的国家一级或者二级保护野生植 物的，须先征得城市园林或者风景名胜区管理机构同意，出售、物的，须先征得城市园林或者风景名胜区管理机构同意，出售、 收购国家二级保护野生植物，必须经省区市野管部门或者其授收购国家二级保护野生植物，必须经省区市野管部门或者其授 权的机构批准。权的机构批准。 5.野生植物保护条例的采伐限定野生植物保护条例的采伐限定 v 第第2020条，条，出口国家重点保护野生植物或者进出口国际出口国家重点保护野生植物或者进出口国际 公约所限制进出口的野生植物，必须
16、经进出口者所在公约所限制进出口的野生植物，必须经进出口者所在 地的省区市野管部门审核，报国务院野管部门批准，地的省区市野管部门审核，报国务院野管部门批准， 并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出 口证明书或者标签。禁止出口未定名的或者新发现并口证明书或者标签。禁止出口未定名的或者新发现并 有重要价值的野生植物。有重要价值的野生植物。 v 第第2121条，条，外国人不得在中国境内采集或者收购国家重外国人不得在中国境内采集或者收购国家重 点保护野生植物。点保护野生植物。 6.水土保持法水土保持法的限定的限定 u 第第2020条，条，禁止在禁止在
17、2525以上陡坡地开垦种植农作物。在以上陡坡地开垦种植农作物。在2525以上陡坡地以上陡坡地 种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措 施，防止造成水土流失。施，防止造成水土流失。 u 第第2121条，条，禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或 者滥挖虫草、甘草、麻黄等。者滥挖虫草、甘草、麻黄等。 u 第第2222条，条，林木采伐应当采用合理方式，严格控制皆伐；对水源涵养林木采伐应当采用合理方式，严格控制皆伐；对水源涵养 林、水土保持林、防风固沙林等
18、防护林只能进行抚育和更新性质的采林、水土保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采 伐；对采伐区和集材道应当采取防止水土流失的措施，并在采伐后及伐；对采伐区和集材道应当采取防止水土流失的措施，并在采伐后及 时更新造林。在林区采伐林木的，采伐方案中应当有水土保持措施。时更新造林。在林区采伐林木的，采伐方案中应当有水土保持措施。 u 第第2323条第一款，条第一款，在在55以上坡地植树造林、抚育幼林、种植中药材等，以上坡地植树造林、抚育幼林、种植中药材等， 应当采取水土保持措施。应当采取水土保持措施。 五、五、采伐方式采伐方式 实行林木采伐许可证制度实行林木采伐许可证制度 办理林木采伐许
19、可证办理林木采伐许可证 依据依据森林采伐作业规程森林采伐作业规程 （LY/T 1646-2005LY/T 1646-2005），根据不同），根据不同 生态区域、森林类型、所有制结生态区域、森林类型、所有制结 构等，分别确定森林资源利用方构等，分别确定森林资源利用方 案和林木采伐管理的政策和措施。案和林木采伐管理的政策和措施。 在具体实施时，区分公益林和商在具体实施时，区分公益林和商 品林，天然林和人工林，以及树品林，天然林和人工林，以及树 种、年龄、采伐方式、采伐强度、种、年龄、采伐方式、采伐强度、 皆伐面积等控制模式。皆伐面积等控制模式。 1 1、耕地、非规划林地、非林地上的林木采伐不占限额
20、；、耕地、非规划林地、非林地上的林木采伐不占限额； 2 2、经济林、竹子的采伐不占限额；、经济林、竹子的采伐不占限额； 3 3、枯立木、火烧木、病虫害木、风倒风折木的采伐占限、枯立木、火烧木、病虫害木、风倒风折木的采伐占限 额，但限额不足时，可以申请追加；额，但限额不足时，可以申请追加； 4 4、征收、占用林地上的林木采伐占限额；、征收、占用林地上的林木采伐占限额； 5 5、取消集体林（含个人）木材生产计划；、取消集体林（含个人）木材生产计划； 6 6、在一个编限期内，商品林的限额可以结转使用，公益、在一个编限期内，商品林的限额可以结转使用，公益 林的限额不能结转使用。林的限额不能结转使用。
21、农村居民采伐个人种植在非林业用地上的林木，不农村居民采伐个人种植在非林业用地上的林木，不 占采伐限额，但必须依法申请林木采伐许可证。国发占采伐限额，但必须依法申请林木采伐许可证。国发 2011320113号规定：号规定：“非规划林地上的林木不纳入限额管非规划林地上的林木不纳入限额管 理，由经营者自主经营、自主采伐理，由经营者自主经营、自主采伐”。但并不意味着，。但并不意味着， 不需要依法办理采伐手续。不需要依法办理采伐手续。 所谓所谓“自主采伐自主采伐”，是指不受采伐年龄和采伐方式的，是指不受采伐年龄和采伐方式的 限制，经营者想在什么树龄时采伐，就在什么树龄时采限制，经营者想在什么树龄时采伐，
22、就在什么树龄时采 伐、想怎么采就怎么采。伐、想怎么采就怎么采。 退耕还林条例规定，原政策补助期满后，在不影响整退耕还林条例规定，原政策补助期满后，在不影响整 体生态功能的前提下，报经有关主管部门批准，退耕还林者可体生态功能的前提下，报经有关主管部门批准，退耕还林者可 以对其所有的林木申请采伐。以对其所有的林木申请采伐。 采伐要严格履行林木采伐审批程序，依法纳入限额采伐和采伐要严格履行林木采伐审批程序，依法纳入限额采伐和 凭证采伐管理。依法确定采伐年龄，因地制宜地选择采伐方凭证采伐管理。依法确定采伐年龄，因地制宜地选择采伐方 式，不得大面积皆伐和超强度采伐，严禁借机复垦复耕。式，不得大面积皆伐和
23、超强度采伐，严禁借机复垦复耕。 采伐后必须及时更新造林，确保林地性质不变。采伐生态采伐后必须及时更新造林，确保林地性质不变。采伐生态 公益林，造林更新必须确保生态公益林性质不变，确保生态公公益林，造林更新必须确保生态公益林性质不变，确保生态公 益林面积不减少和区域生态功能不受影响。益林面积不减少和区域生态功能不受影响。 关于退耕还林地林木的采伐关于退耕还林地林木的采伐 黑龙江重点国有林区天然林停止商业性采伐黑龙江重点国有林区天然林停止商业性采伐 林资发林资发201420143 3号文号文 件规定，从件规定，从20142014年年4 4月月1 1日日 起，龙江森工、大兴安岭起，龙江森工、大兴安岭
24、 林业集团公司要全面停止林业集团公司要全面停止 木材商业性采伐。涉及黑木材商业性采伐。涉及黑 龙江森工龙江森工4040个企业局，大个企业局，大 兴安岭林业集团公司兴安岭林业集团公司1010个个 企业局。企业局。 审核发放采伐许可证的部门和单位，不得超过批准审核发放采伐许可证的部门和单位，不得超过批准 的年采伐限额发放采伐许可证，其中商品材发证量不得超的年采伐限额发放采伐许可证，其中商品材发证量不得超 过年度木材生产计划。过年度木材生产计划。 国有林业企事业单位申请采伐许可证时，必须提交国有林业企事业单位申请采伐许可证时，必须提交 伐区调查设计文件。伐区调查设计文件。 其他单位或个人申请采伐许可
25、证时，必须提交有关其他单位或个人申请采伐许可证时，必须提交有关 采伐的目的、地点、林种、树种、面积、蓄积、采伐方式采伐的目的、地点、林种、树种、面积、蓄积、采伐方式 等内容的文件。等内容的文件。 林资发林资发201461201461号文件规定，林农个人一次采伐蓄号文件规定，林农个人一次采伐蓄 积积5 5立方米以下的可免于设计。立方米以下的可免于设计。 五、五、采伐证采伐证 六、采伐管理法律罚则六、采伐管理法律罚则 超过批准的年森林采伐限额超过批准的年森林采伐限额发放林木采伐许可证，或者超越 职权发放林木采伐许可证、木材运输证件的，由上一级人民政 府林业主管部门责令纠正，对直接负责的主管人员和其
26、他直接 责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 买卖林木采伐许可证、木材运输证件的买卖林木采伐许可证、木材运输证件的，由林业主管部门没 收违法买卖的证件、文件和违法所得，并处违法买卖证件、文 件的价款一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑 事责任。 伪造林木采伐许可证、木材运输证件的，伪造林木采伐许可证、木材运输证件的，依法追究刑事责任。 非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，由林业主管部门责令 停止违法行为，没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所 得，可以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款； 构成犯罪的，依法追究刑事责任。
27、七、采伐利用政策存在问题七、采伐利用政策存在问题 1. 采伐限额制度存在的问题采伐限额制度存在的问题 （1）手续繁琐，效率低下）手续繁琐，效率低下 ； （2）不能自由处分，损害林农）不能自由处分，损害林农 利益；利益； （3）社会资本投入不足，林业）社会资本投入不足，林业 发展缓慢发展缓慢 ； （4）与物权法规定相冲突）与物权法规定相冲突 。 2. 采伐限额存在问题对策采伐限额存在问题对策 （1）实行分类经营管理，修改）实行分类经营管理，修改 林木采伐限额制度；林木采伐限额制度； （2）实施森林生态补偿制度；）实施森林生态补偿制度； 3. 木材检查站存在问题木材检查站存在问题 （1）单位性质不明确）单位性质不明确 自收自支事业单位，行政自收自支事业单位，行政 执法功能。执法功能。 （2）管理体制落后）管理体制落后 级别较低、属地管理级别较低、属地管理 （3）监督检查工作难度较大）监督检查工作难度较大 固定检查方式，适应不了固定检查方式，适应不了 高速公路、村村通工程实际高速公路、村村通工程实际 情况。情况。 （4）对基层单位重视不够）对基层单位重视不够 木材检查站人员未列入财木材检查站人员未列入财 政工资。政工资。