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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第26页 共26页机关事业单位养老保险制度改革：国际经验与启示近年来，社会各界对事业单位养老保险改革问题十分关注，尤其是在社会保险法的审议中，事业单位养老保险问题引起了很大争议和极大关注。2009年关于在广东等五省市推进事业单位养老制度改革试点，更是将争议和关注推向高潮。针对目前有关我国事业单位养老保险改革的讨论，本报告主要总结分析若干国家公职人员的养老制度，以期为我国的讨论提供借鉴。一、国家公职人员养老保障制度的发展为公职人员建立养老保障制度的历史由来已久。很多国家在全国养老保障体系建设起来之前，就已经有了公职人员的养老保障制
2、度。像孟加拉、博茨瓦纳、黎巴嫩、马尔代夫等国，至今正式的养老金制度还仅局限于公职人员中。公职人员在养老保障方面的优先性和必要性，大致可认为是以此保证公职人员的正直、敬业和独立，增强公共职务的吸引力。（一）若干国家公职人员养老保障制度我们选取了十个国家，介绍这些国家公职人员养老保障制度的覆盖对象、制度模式、管理体制、资金筹集、基金管理、待遇享受、法制建设等方面的信息，详见表1和表2。这些国家中，既有欧美的发达国家，也有亚洲的部分国家。这些国家在经济发展水平和公职人员养老保障制度的发展与运行上，均具有很强的代表性。其中亚洲的韩国、日本、新加坡三国在历史、文化、地缘等方面比较接近，其公职人员的养老保
3、障制度建设，更值得中国学习和借鉴。从表1、表2中可以看出，各国的公职人员养老计划多种多样。如在制度模式方面，既有参加国民养老计划的，也有独立的，还有部分参加辅以职业年金性质的。在资金筹集方面，既有由财政负担的，也有雇员和政府共同缴费的。在待遇支付方面，各国的退休年龄也有差异，支付条件也有所差异；在支付标准上一般与个人工资挂钩，但在是否根据物价调整，以何种工资计算等方面也有所差异。（二）公职人员养老计划与国民养老计划之间的关系从历史上看，各国普遍是先为公职人员建立了养老计划。19世纪末，德国率先为私营部门的雇员工人提供一些社会保障。由此自发达国家开始直至发展中国家，全球范围内开启了建立全民养老保
4、障的运动。按照国际社会保障协会（ISSA）统计，全球目前大约170多个国家和地区已经建立起程度不同的全民养老计划。在各国开启了全民养老计划建设历程之初，其制度主要针对私营部门。而在其制度已基本覆盖私营部门工人和居民之后，公职人员的养老计划是否要纳入到全民养老计划体系中，就成为一个突出问题。按照世界银行的统计，截止到2006年在有资料的158个国家中，略超过50%的国家尚存在独立的公职人员养老计划，没有与全民养老计划融合在一个体系中。 这一统计中，已经将那些存在平行（parallel）公职人员养老计划的，计算为非独立型。 具体说来，像OECD成员国、东亚国家中，略超过一半的国家是公职人员独立养老
5、体制，而像非洲国家、南亚国家，绝大部分都是独立体制。例外的是东欧和中亚转型国家，这些国家的全民养老计划是在1990年代向市场经济转型过程中建立的，基本上都将公职人员养老计划与全民养老计划融合在一起。表3给出的是部分OECD组织成员国公职人员养老计划与国民养老计划之间关系的具体情况。在这里，将公职人员养老计划与国民养老计划之间的关系分为四类。第一类是两者完全独立，但其待遇差异不大，即形式独立但实质相差无几，主要是芬兰和荷兰两国；第二类是两者融合在一起，但公职人员享受了最高待遇，即形式融合但实质有差异，这类国家最多；第三类是两者部分融合，主要是指公职人员和私营部门人员共同参加了国民基本养老计划，但
6、公职人员有额外的补充。第四类是两者完全分离，公职人员养老计划完全独立。在制度安排上，多数国家还是为公职人员设立了独立的养老计划。即使其与国民养老计划融合，很多国家的公职人员退休计划在具体制度设计上，也与国民养老计划有所差异。例如在退休年龄和缴费年限（或服务年限）、替代率、退休金发放指数（即退休金如何决定）、筹资方法等方面，两者还是有所差异。如在筹资方式方面，全球范围内公职人员大都采用现收现付制，采用积累制或部分积累制的比例不超过25%，而国民养老计划超过一半采取了积累制或部分积累制。其中，约四分之一的国家公职人员养老计划中，雇员无需缴费。养老计划差异更为重要的一点是退休待遇上的差异，一个衡量的
7、指标是替代率。一般说来，世界各国的公职人员退休待遇要高于私营部门。如表9-4所示，在所列国家中，除芬兰、奥地利之外，其他国家的公职人员养老计划替代率都不同于国民养老计划替代率。其中除瑞典前者略低于后者之外，其他国家的公职人员养老计划替代率均高于国民养老计划，像加拿大、德国、英国的差距尤其大。而利用美国微观数据进行的分析表明，如果比较雇主为雇员支付的所有劳动报酬成本（包含各类养老计划）构成，按每小时计则政府需为公职人员支付法定社会保障税在1998年为1美元，到2007年为1.34美元。除此之外，政府还需支付额外的养老金（职业年金性质）在1998年为1.94美元，而到2007年上升为3.04美元（
8、DB型或DC型均有）。与之对应，私营部门为其雇员在1998年、2007年分别支付强制社会保障税为每小时1.08美元和1.55美元，而支付的企业年金分别为每小时0.55美元和0.92美元。 从这里看出，美国的公职人员和私营部门工作人员的退休后收益有较大差别，这种差别并非体现在法定强制性的社会保障上，而是体现在额外的职业年金（企业年金）上。随着时间的推移，这种差距的绝对值还进一步扩大了。二、国外公职人员养老保障制度的比较分析通过上述对全球范围内公职人员养老保障制度的概览，以及若干国家公职人员养老保险制度的比较，本节总结出若干规律或特点，尤其关注其近些年来的改革和发展动向，供我国事业单位养老保险改革
9、参考。1公职人员养老计划要早于优于私营部门养老计划，目前两者还存在较大差异，但也出现融合趋势。从外国养老保险制度的历史沿革情况看，大部分国家一般都是先建立公职人员的退休养老保险制度，尔后才有企业雇员和其他社会成员的养老保险制度。较早的如1790年法国政府、1825年的普鲁士王国，为其公职人员建立的退休制度，均早于其私营部门的养老保障制度。在英国，1859年为其国家公职人员制定了老年退休法，而将企业雇员包括在内的国民老年年金法养老保险制度于1908年才正式建立。在我国，针对企业雇员的现代社会保障制度到改革开放之后才产生，但为官员建立的退休养老制度则源远流长。中国古代官吏的养老制度称为“致仕”，据
10、记载大体在汉代形成，在唐、宋时代得到了完善和发展。关于“致仕”后的生活保障，多是以赐物为方法。汉代规定，年俸禄在二千石以上者，可带原俸禄的1/3回家养老金。魏、晋时期的官吏或赐给实物，或采用授予“顾问”性质的闲职，供养终身。唐代一致九品官吏告老之后，赐给100-2亩的“永乐田”可传子孙。公职人员养老保障制度不仅早于以私营部门为主体的国民养老计划，即使从现状来看，多数国家两者在诸多方面还存在较大差异。这一点上节已予以说明。例如，公职人员养老保障制度与国民养老计划相比较，更多见的是现收现付制，更多见的是待遇确定制（DB）等，退休待遇也更高。许多国家两者的基本制度设计都不同，适用不同的法律。不过，近
11、几十年来一些国家也发起了将公职人员养老保障制度与国民养老保障制度融合或部分融合的改革。赞成相互融合的理由包括：将公职人员养老计划特殊化违背社会共识，有碍公平；一国存在两种不同的养老计划阻碍了劳动力流动，提高了管理成本。然而，两者的融合也存在很多困难，例如：已有的两种养老计划在退休待遇、回报率和替代率等方面存在差异，改革如何设计以保证即得利益存在困难；一些发展中国家的国民养老计划推广存在困难，许多私营部门企业和雇员缴费积极性较低，如将公职人员纳入将导致政府财政进行巨额贴补才能达到融合的目的。即便存在这些困难，很多国家和地区在最近几十年还是发起了这种改革，例如阿根廷（1994）、玻利维亚（1997
12、）、土耳其（2006）、美国（1984）、多米尼加（2003）、秘鲁（1994）等。在这些发起相互融合改革的国家中，多数都采取了“老人老办法，新人新办法”的操作思路，即改革仅针对改革后进入公共部门的职员。虽然一些国家在发起将公职人员养老计划融入国民养老计划的改革，但到目前为止多数国家还是采取独立的公职人员养老计划。即使是在走向公职人员养老计划纳入国民养老计划体系的国家中，大多数国家公职人员的退休待遇还是较企业雇员相对优厚一些。其目的在于以养老金制度来稳定公职人员队伍，提高公共职位的吸引力，降低公职人员流失率，并确保其尽职负责，达到以高退休待遇养廉的目的。具体优厚办法在不同国家有不同的实现方式，
13、总结起来有两类：一种是公职人员除享受全民共享的养老保险待遇外，还补充一块公职人员特有的养老保险待遇；另一种是与上文所示，公职人员的缴费责任较轻。如瑞典，公职人员除享受面向全体国民的国民养老保险之外，还享有和面向公务员退休养老制度的双层保障制度。此外，瑞典的公务人员养老金的资金来源是雇主缴费与财政补贴，个人无需不交费（但公务员领取养老金必须交纳所得税）。日本公职人员的退休待遇优厚主要体现在两方面：一是本人缴纳的养老保险费少于雇主缴费。如本人缴纳的保险费为本人工资5.15%（地方公职人员为4.7%），而服务机构则为雇员缴纳公务员工资总额的7.1%（地方雇主公务员缴纳工资总额的6.5%），国家负担管
14、理费的全部和15%的保险金补贴。二是为稳定公职人员队伍，日本还向其公职人员退休者发放一次性退休补贴，所需费用全部由政府负担。具体做法是达25年工龄可领取长期性退休补贴，补贴数额最高可达每服务一年补贴最后月薪的257.5%。2、多数国家公职人员养老计划的建设都注重政府主导、法制先行。各国公职人员养老保险的发展有市场化的趋势，但几乎都一视同仁的重视政府主导，充分发挥政府在制度发展中的作用，包括制定法规，制度设计，加强财政投入，加强管理和监督。各国在改革中将一部分职能比如经办和基金运营委托给市场，但并不是说在减少政府的责任和负担，而是为了更好的发挥政府的作用，加强监督管理。几乎各国的社会保障制度都坚
15、持了立法先行的原则，公职人员的养老保险制度发展更是如此，各国在发展公职人员养老保险制度的同时，都注重制度规范和法制建设。有的是在综合性的社会保障法中进行规定，有的制定了专门的养老保险法，还有一些国家还有专门的公职人员养老保险立法。比如，德国的联邦公务员社会保险法、美国的养老保险法、瑞典的全国养老金法案、日本的公务员年金法、智利的养老保险法，等等。许多国家公职人员养老保险制度的发展史，也就是建立健全养老保险制度的立法史。对公职人员养老保险，或是形成专项法规，或是寓于有关的基本法规之中，都是以法律、法规的形式规定下来的，充分体现了依法治事。在公职人员养老保险立法方面，目前，在世界167个国家中，有
16、68个国家单独颁布公职人员养老保险立法，占总数41%，OECD国家有11个国家单独对公职人员颁布立法。占总数38%。 自然，这些国家的独立的立法体现出其公职人员养老计划与国民养老计划相分离的特点。而在两者相互融合的体系中，公职人员除适用所有国民应当遵守的基本养老保障制度之外，各国还往往针对公职人员有补充的法规。以加拿大为例，其公职人员养老保险中，不仅公务员养老保险有单独立法，而且军人、警察还有单独立法。针对不同类别公务员的特征，加拿大颁布了多部与公务员制度尤其是与公务员养老保险制度有关的法律与法规。在公务员养老保险方面，则更是规范详尽。例如：公务员养老保险法是加拿大公务员养老保险方面的基本法律
17、。公务员退休条例为受雇于加拿大公用事业的个人提供的有关养老金条例和政府文职机关和养老金退休法案，则具体规范着加拿大各种文职机关公务人员的养老保险事务；加拿大军队养老金法案专门承担着具体规范加拿大的皇家海军、陆军、空军或一战及二战间的盟军部队，以及终生服役民兵、永久性民兵团体、民兵中的终身工作人员的养老问题；加拿大皇家警察养老金法案则具体规范皇家警察公职人员的养老保险问题，等等。上述法律共同构成了加拿大公职人员养老保险完备的法律体系，为公务员养老保险制度的顺利实施起到了关键性的保障作用。法国于1964年通过了关于修改文职人员及军人退休金的法令，加上此前颁行的文职人员及军人退休金法中仍予保留的法律
18、条文，形成法国公职人员养老计划的基本法律依据。法国公务员总章程中有关最后终止职务的规定和法国国民议会内部办事机构与工作人员章程中有关退休的规定亦是公务员养老保险制度得以实施的依据。法国的这些法规一直沿用至今，仅在执行过程中做些小的补充、修改，规范了法国队公职人员养老保险的操作流程。3、各国公职人员的养老保险也处于不断变革之中纵观国外在国民养老金的制度设计上，面临着基本理念、制度模式、外部条件等发生重大变革的环境下，近几十年来在不断改革。这些改革也必然对公职人员养老保险制度的正常运行产生影响和冲击，引发公职人员养老保险制度实行必要的改革。按照OECD组织和世界银行的总结，各国公职人员养老计划改革
19、的动因可以归结为几点：（1）财政压力。随着全社会的人口老龄化和公共部门的扩张，许多国家公职人员退休费用也在不断攀升。如图1所示，在若干OECD组织国家中，公职人员养老费用占GDP的比重平均值达到2%。高的如奥地利、比利时、法国甚至超过GDP的3.5%；当然低的如日本、爱尔兰也仅在1%左右。这种财政压力不仅存在于这些发达国家中。如图2所示，发展中国家公职人员养老费用占GDP的比重平均值也达到1.33%，略低于OECD国家。其中最高的巴西甚至超过4%；中国的这一比重还略低于发展中国家的平均值，为1%。（2）与覆盖私营部门的国民养老计划的比较。虽然由于历史原因，公职人员养老计划要早于私营部门，且在后
20、来的发展过程中多数国家还一直采用分离的体系，但是随着时代的发展，在社会共识上出现了要将公职人员养老计划纳入国民养老计划的诉求。当然，这里要区分的是政府作为国家的管理者和雇主的两重身份。对于国家的管理者这一身份，要求其对包括公职人员在内的所有国民一视同仁，提供在制度设计上基本相同的养老保障；对于其雇主的身份，就要求其提供与雇员能力与劳动付出相应的养老保障水平。毕竟在很多国家，对于私营部门不同的行业，其养老保障制度也有所不同。（3）公共部门人力资源政策的调整。在一些国家，公共部门的效率提升要依赖于一些资深的公职人员。为此，一些国家修改公职人员的退休政策，以留住资深的公职人员，避免其提前退休。关于如
21、何将公职人员养老计划与国民养老计划相互融合的改革，前文已经祥述，不再赘言。在另外两个改革动因方面，按照OECD组织（2007）的总结，近些年来其成员国公职人员养老保障制度改革的趋势包括：（1）修改计算退休金的公式，提高缴费期，降低退休待遇，如澳大利亚、法国、西班牙、瑞典等。（2）提高退休年龄，并逐步消除退休年龄上的性别差异，如欧盟成员国多数都发动了这种改革。（3）限制提前退休，如德国、比利时、澳大利亚等。（4）发展基金制度职业年金，如澳大利亚、奥地利、日本、波兰、挪威、西班牙等。 需要说明的是，这些国家公职人员养老保险的这种改革动向，是与其国民养老计划同步进行的，主要目的是应当老龄化的冲击以及
22、养老保障制度的财务危机，而非消除公职人员与私营部门雇员养老待遇上的差异。总体上看，近些年来国外公职人员养老保险制度进行了一些改革，有的是大改革，比如智利、新加坡；有的是小调整，比如德国、英国。但不论什么形式的改革并不是一帆不顺的。改革遇到了众多的困难与阻力，既有经济方面的，也有政治方面的，还有制度设计方面的 。在经济方面，改革的初期需要进行较大的投入，用更多的财力来解决制度的转型问题。在政治方面，各国公职人员都属于政治强势群体，对其养老保险制度进行改革，势必影响其既得利益，因而产生很大的阻力。比如，法国曾经的几次改革都导致了公务员的大规模罢工。在制度设计方面，如何使得改革既符合国家利益，减轻国
23、家财政负担，又要使得改革不至于产生较大的待遇差别和心里落差，从而使得改革顺利进行，成为改革的一个难点，既要考虑到历史（原有制度）和现实（新制度）的结合，又要考虑不同群体之间的平等与差异。4、公职人员养老保障制度的改革走向是注重公平与效率的结合总体上看，国外公职人员养老保险制度改革的重要目标是应对财务压力，适应劳动力市场的需要以及公共部门人力资源政策的需要。从改革的走向看，制度发展的一个重要特点就是在提高制度运行效率的同时兼顾公平。提高效率就是突出责任共担原则，从现收现付制度向基金积累制转型，从固定受益制度向基金积累制转型，管理服务社会化；兼顾公平，体现在制度发展的多层次性，养老金待遇在体现差别
24、的同时强调相对公平。资金筹集体现责任共担的原则。在历史上，很多国家尤其是欧洲福利国家，的公职人员养老金主要由政府财政负担，现收现付。随着老龄化的加剧，政府财政压力极大。而在目前，多数国家公职人员养老计划的资金筹集方式走向多样化，逐步体现出责任共担的原则，开始由国家、单位和个人多方负担。在养老金具体筹集模式上，有统筹基金部分积累制、个人帐户完全积累制或财政现收现付制等多种形式；在养老保险费用来源上，有的是由国家（单位）和个人共同负担，有的则是由国家（单位）统包，个人不缴纳养老保险费。以具体国家为例，德国的公务员的养老金筹集依据德国官员供养法其费用全部由政府负担，列入财政预算。瑞典公务员除享受全国
25、公民都统一享受的国民养老金计划的有关待遇外，还有专门的公务员退休金计划，其经费全部来源于政府的财政拨款。而美国就体现出由顾主（政府）、雇员、国家共同负担的特点。如美国1986年的联邦公务员退休制度就规定，公职人员养老计划的经费来源是雇主和雇员分别按个人工资和工资总额的6%纳税。而其此前的退休制度主要由财政承担。除这些制度之外，美国政府在联邦公务员退休制度中还为公务员建立了个人帐户式的储蓄计划。公务员按最高不超过工资10%的比例储蓄，政府按一定比例为公务员个人储蓄帐户提供补贴，最高补贴到5%。再如奥地利公务员养老保险制度的资金来源为公务员缴费和政府财政补贴两部分。公务员一般缴纳工资额的10.25
26、%，其余部分则由政府财政负担。制度建设体现出多层次性和多样性。绝大多数国家公职人员的养老制度在一开始都是财政承担的现收现付制。但如前文所述，目前现行的大部分国家的公职人员养老保险制度都体现出了多层次性。很多国家公职人员养老计划开始体现出与其国民养老计划相同的特色，由国家基本养老保险、补充养老保险（职业年金）、个人储蓄积累等三支柱或双支柱等组成。比如，英国实行的就是基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄积累三个层次；瑞典实行的现收现付的基础养老金名义账户制度加职业年金制；日本则是由国民年金和共济年金两个层次组成；加拿大则是由国家养老金和职业养老金计划组成。其中，大多数国家都设立了职业养老金，职业年
27、金在各国公职人员养老保险制度的发展过程中发挥了重要作用。除多层次性之外，上文也表明，各国都在根据自己的国情和发展需要制定和调整公职人员养老保险制度，从国际比较的角度就体现出制度的多样性。尽管有一些共同的改革趋势，但没有两个国家是完全一致的制度安排。比如一些国家实行的是现收现付的制度，一些国家实行的是部分积累制度，还有一些国家则是完全积累制；有的国家是固定受益制，有的是缴费受益制；有的国家是单一支柱的国家养老保险或公务员年金制度，有的国家是国家基本养老保险加职业年金制，有的国家则是国家基本养老保险加职业年金加个人储蓄积累相结合的制度；有的国家的养老保险基金由国家统一管理和运营，一些国家实行的是半
28、市场化的运营方式，一些国家则是完全的市场化运营；有的国家是以集中管理为主，有的则是分散管理；有的设立了单一的公职人员养老保险制度，有的则是与雇员和国家参加统一的养老保险。总之，制度的改革和发展体现出多样化的趋势。逐步从现收现付制向部分基金积累制转型，但明显滞后于国民养老计划。从目前来看，为应对人口老龄化的冲击，世界范围内许多国家的养老保障制度都或多或少从原来的现收现付制，走向部分积累制或完全积累制。各国公职人员养老计划的改革也有类似特点。很多国家也从原来的现收现付制，走向部分积累制或完全积累制。如上文所列出的若干具体国家的案例中，只有德国、英国和瑞典的制度中体现了现收现付的成分，其它国家都是部
29、分积累制，智利和新加坡则是完全的个人账户积累制。然而，如上文指出的，从总体上看各国公职人员养老计划走向积累制的步伐，要明显慢于其国民养老计划。养老金待遇既体现差别，又注重公平。从这些国家公职人员养老金待遇的情况来看，大多数国家的公职人员养老金待遇要高于普通雇员。比如日本、加拿大、瑞典等国的公职人员养老金待遇比企业要高，其它国家也不同程度地高于企业职工的养老金水平。不仅在待遇方面要高于企业，而且在缴费方面要低于企业。除此之外，公务员还有各种各样的津贴、补贴和各种福利。这体现了公职人员与企业雇员在职位身份与权利义务方面的差别，这种适度的差别是可取的，是可以接受的，也是有利的。与此同时，为了不让公职
30、人员与企业雇员的养老金待遇有太多的差别，各国都采取相应的手段来控制这种差别，注重不同职业群体之间的公平性，比如工资制度改革，适度降低替代率等。管理相对集中统一，服务突出社会化。从上文各国的公职人员养老保险的管理体制来看，管理相对比较集中，大多数国家的公职人员的养老保险在中央设有独立的集中管理机构，并在地方设立管理机构和经办机构。对于经办机构的设立，大多数国家由政府统一设立经办机构，但是实行“管办分开”的原则，保持管理监督机构与经办机构相对独立，突出社会化，有利于提高效率与促进公平。大部分实行基金积累制度的国家，对于基金的管理和保值增值在实施适度监管的同时，引入了市场竞争机制，有的甚至完全私有化
31、运营。三、国外公职人员养老金制度对我国机关事业单位养老保障制度改革的启示（一）我国机关事业单位养老制度的问题我国机关事业单位养老保险制度改革早在20世纪90年代初就开始了。通过一些地方的改革试点，出现了诸多的问题，主要是关于制度设计及具体操作中存在的问题。具体包括制度不规范、不统一、不衔接，待遇差距问题，统筹层次，管理体制问题等方面。郑秉文等（2008）认为，目前机关事业单位养老保险制度存在的缺陷包括：目前的机关事业单位养老保险制度本质上还是“单位保险”，远未实现“社会保险”；不利于人力资源流动，不利于形成全国统一的人力资源市场；不利于改革的顺利推进。待遇差距过大，不利于社会和谐；财政负担重，
32、不可持续发展。有学者认为，我国机关事业单位养老保险制度改革缺乏统一的法律制度规范，各地各自为政，机关事业单位养老保险发展极不平衡，且矛盾重重，影响了制度改革的进一步深化，具体而言：机关事业单位养老保险制度改革缺乏明确、统一的政策、法规支撑；分级统筹，抗风险能力脆弱；机关事业单位养老保险筹集给付机制不完善，实行现收现付，积累率很低；缴费基数和比例不统一；部门职能交叉，管理体制不统一。 黄健元、马冲（2006）认为，我国公职人员养老保险制度存在的主要问题是：养老金实报实销，影响财政支出；养老金增长与经济水平不协调;单位缺乏自我保障意识；本单位管理退休人员,影响行政效率；职工待遇水平不衔接，影响人员
33、合理流动；保险金支付压力大。任闽育（2007）认为我国机关事业单位养老保险制度存在着“参保人员缴费与养老保险待遇脱节、参保对象较少且覆盖面较窄、各地自行其是、政策不统一、参保人员合理流动时接转不畅”等问题，已直接影响阻碍机关事业单位养老保险制度改革的顺利进行。胡玲、孙宝全（2002）认为，目前我国企事业单位养老保险制度不配套；企事业之间实施养老保险制度的不平衡性，比如实施时间差距大，待遇不平衡，养老保险费征缴比例不统一，个人帐户功能不同，等等。此外，有学者分析了机关事业单位养老养老保险改革中的几个难点问题：“中人”的过渡问题；调整养老金计发项目；管理体制问题；地区差别问题；财政负担问题，等等。
34、（二）关于当前事业单位养老制度改革试点的争议目前，国内对事业单位养老保险改革试点出现很大的争议，在对一些问题的认识方面，存在一些不同的看法。其中争议较大的问题主要包括：改革时机的选择，财政负担问题，制度模式问题，待遇差别问题，等等。1关于改革时机关于改革时机的争论较大，从网上的评论来看，一些人认为，应该加快事业单位养老保险制度改革，建立统一的养老保险制度，缩小机关事业单位人员与企业职工养老金待遇差距，加快建立统一的劳动力市场，主要包括一部分学者和大部分企业人员。而呼声更大的是反对当前进行事业单位养老保险改革试点，一些学者认为，从经济形势来看，在当前想尽一切办法扩大内需、促进消费的时期，进行事业
35、单位养老保险制度改革试点，不利于当前的经济政策落实与促进经济发展，只会对危机中的经济雪上加霜。一些人则认为，在理念和目标不未完全理清、争议较大的时候进行改革，显得有些盲目。还有人认为，目前的试点方案还很不成熟，不能进行试点。从总体来看，认为当前改革时机不适当的意见占上风，也似乎是更为理性的声音。2关于财政负担关于财政负担问题的争议，也是一个较大的问题。此次改革的一个重要目的和出发点就是“减轻财政负担”。一些人也认为，随着人口老龄化的加剧，国家在养老方面的负担越来越重，尤其是对机关事业单位人员实行国家保障的情况上，财政压力日益增加。因此，应该将事业单位养老保险制度与企业养老保险制度统一，强调权利
36、与义务的统一，强调个人缴费，减轻财政负担。但是，一些比较理性的学者则认为，不存在财政负担问题，改革也未必就一定减轻财政负担。随着我国经济的快速发展，财政收入不断增加，对事业单位人员的养老支出不会造成大的财政负担。而且，即算从表面上可以省出一部分财政支出，但这并没有考虑到社会账，只算了经济账。事业单位人员养老金支出，是一个国家正常的公共管理与服务的一个重要组成部分。另一方面，对于维护社会稳定和国家正常运转会产生较大的社会效益。此外，改革所进行的一些重复操作和产生的负面问题，会带来更大的制度成本。所以，减轻财政负担不能被作为改革的目的和出发点。3关于机关事业单位同步改革目前的改革，是将机关与事业单
37、位分开的，公务员依然是原有的离退休制度，没有进行改革，而事业单位的养老保险改革方案则是要参照企业职工养老保险方案。根据国外的实践与经验，机关事业单位同属于公职人员，一般而言，养老保险制度也是相对统一的。而在中国将其分开，是违背制度逻辑和规律的，也是有违公平与效率的。这种改革既无公平性可言，也无效率可言，更不利于社会和谐。因此，如果要进行改革，需要将各类群体考虑进来，包公务员、事业单位人员、企业职工、农民等在内进行统筹考虑，制度出相对统一而又体现差别的制度。这样才会既有公平，又有效率。4关于待遇差距问题待遇差距问题，是此次事业单位养老保险制度改革的一个核心问题之一。改革造成待遇差距较大，是造成改
38、革阻力的最直接原因。从目前的情况来看，机关事业单位人员的离退休金比企业职工要高很多，将事业单位进行改革，与企业职工待遇接近，而与公务员的待遇差距拉大。因此，很多人认为，这次改革是在“做减法”，不符合经济社会快速发展的背景和制度刚性发展的规律，会造成很多负面问题的出现。很多学者认为，改革只能“做加法”，而不是“做减法”。改革需要的是缩小差距，而不是扩大差距。需要通过制度设计来提高企业职工养老金水平，缩小不同群体之间的养老金待遇差距，促进不同群体养老金待遇水平的提高。有学者通过对近十多年的数据研究，从绝对值、替代率、养老金比值、增长率、人均养老金、工资增长率等方面进行了比较，企业与行政事业单位人员
39、在这几个方面均体现出较大的差距。并对后面的原因进和地分析，包括直接原因和间接原因，并从制度、体制和政策等方面分析了背后的深层次原因。 有学者运用统计和精算方法，对两个部门的养老金待遇差距从绝对值和替代率两方面进和地分析，并进行了定量分析。同时，结合养老金制度差异的经济学分析，从制度设计和人力资本两方面进一步分析差距产生的原因，探讨养老保障制度和谐发展的有效途径 。郑秉文等人（2008）也认为，目前的制度待遇差别过大，不利于社会和谐。（三）关于我国机关事业单位养老保险制度改革的建议针对目前改革存在的一些主要问题，一些专家学者对于完善我国事业单位养老保险改革提出了很多建设性的建议，主要包括：1建立
40、统一的养老保险制度有学者认为，为保证社会保障制度的统一，维护社会公平，正在酝酿的事业单位养老保险改革，在制度设计上宜与企业部分的制度相互衔接，而不是彼此分割。并对改革的基本原则提出了一些思考。首先，事业单位的养老保险目标模式和基本养老保险制度应与城镇职工模式保持一致，不能再分割国家基本制度。其次，要与国家机关实行同一制度，不能形成新的“二元制度结构”。其三，应妥善解决新老制度的衔接和待遇的平稳过渡，不能造成新的不稳定因素。其四，要保证权利与义务相统一，不能继续享受“免费午餐”。 胡玲、孙宝全（2002）认为，做好企业与机关事业单位养老保险制度的衔接，需要：确保制度和政策上的统一性；实行统一的待
41、遇标准；解决好事业改企职工的养老问题；解决好两类制度衔接的资金短缺问题，比如调整财政支出结构，变现国有资产为社会保险基金，开征社会保障税，发行社会保障福利彩票，等等。任闽育（2007）认为应由国家出台全国统一的机关事业单位养老保险政策；自上而下建立起统一的管理机构，科学设计相关的“对接”规定；逐步建立与企业基本养老保险制度相协调的机关事业单位基本养老保险制度，从而推动机关事业单位退休金制度逐步过渡为真正意义上的社会养老保险制度。认为应该建立统一的养老保险制度的人还有郭阳（2008）、郑秉文等人（2008）。2分类进行改革很多人主张事业单位养老保险改革应该分类进行。坚持分类改革，华迎放（2008
42、）提出，应该分类改革，在我国，不同的事业单位有着不同的收人来源，因此其养老保险制度的改革也不能“一刀切”，需要根据不同单位的具体情况，归类处理。此外，郑秉文等人（2008）认为，应该坚持政府机关与事业单位同步改革的原则并坚持养老保险改革与事业单位分类改革相协调的原则，根据差额拨款、全额拨款、自收自支等分别进行改革。有学者提出，应该根据机关事业单位内部不同类型机构特点实施差别性政策。3建立和完善职业年金制度建立职业年金制度是新的事业单位养老保险改革试点方案的一个重要内容。 臧宏（2007）认为，应该坚持逐步实行与企业相同的替代率原则，同时建立职员年金制度。逐步降低事业单位基本养老金的替代率，这也
43、是我国养老保险制度改革的既定目标。对于基本养老保险替代率下降所带来的养老金差异可采取高于企业的过渡性养老金计发系数的办法，更应通过建立补充养老保险制度来解决，即在基本养老保险制度的基础上，建立事业单位职员年金制度，作为第二支柱。杨燕绥（2009）在央视新闻会客厅谈到，现在世界各国养老金制度的趋势叫国民年金低保化，职业年金制度化、市场化，个人储蓄制度化，50%的养老金是来自自己的职业年金的。郑功成（2008）提出，与职业年金相比，年功年金更具优势，是值得考虑的补充公职人员养老金的政策取向。4缩小待遇差别针对待遇差别较大的问题，一些学者进行了研究，提出了缩小差距的办法。王晓军、乔杨（2007）认为
44、，目前缩短养老待遇的差距，不应当从大幅度削减公职人员养老金水平着手。解决问题的根本途径有两个，其一是提高企业职工的退休保障水平，一方面要切实落实个人账户的市场化投资管理,取得最优化的投资收益率，另一方面要大力发展企业年金市场，使其真正成为企业职工养老保障的一个重要支柱。第二个根本途径是在待遇水平的基础上改革机关事业单位的养老金制度安排，使其与国家统一的养老保障体系相衔接。此外，郭阳（2008）认为，应该统一企业与事业单位人员待遇调整政策。郑功成（2008）认为，公职人员基本养老金的增长应该与在职人员的养老金增长脱钩，与物价指数挂钩，以维持退休人员的基本生活为目标，而不能以分享国家经济社会发展成
45、果为目标，分享成果的目标应该通过学习面向全体老年人的社会福利政策来实现，而不能只考虑到机关事业单位的退休人员。5多层次养老保障体系的建立事业单位养老保险制度改革，需要建立多层次的养老保障体系。华迎放（2008）认为在改革过程中，应该建立多层次、多支柱的养老保险体系，并一步到位地实行全国统筹，提高改革效率。杨燕绥（2009）认为，如果自己退休生活的目标比较高，还应该买一些保险；商业保险、个人储蓄，最后达到自己将来的目标；人到35岁应该开始想这样的事情，因为这样到60岁还有二十多年时间做准备是来得及的。葛延风等（2003）认为，机关事业单位养老金制度应该包括三个支柱：第一个支柱是基础养老金，主要是
46、维持退休人员的基本生活水平。第二支柱是强制性的个人帐户养老金，提高退休人员更高的收入保障。第三支柱是补充养老金即职业年金，进一步提高养老金水平。6关于养老保险制度的设计很多学者结合实际进行了一些制度设计和研究，对出了一些设想和建议。有学者从覆盖范围、资金来源、筹资方式、享受资格、待遇给付、基金运营、管理体制等方面设计了我国机关事业单位养老保险改革的制度框架。还提出了一些具体的建议：努力实现新老办法的顺利衔接、待遇水平的平稳过渡；合理分配中央财政及各级财政的负担；建立机关事业单位补充养老保险；加快相关法律、法规建设，等等。 华迎放（2008）也从制度结构、缴费、待遇、退休审批和待遇发放、经办、衔
47、接、转移等方面为养老保险的制度方案设计提出了一些设想。黄健元、马冲（2006）提出了一些我国公职人员养老保险制度改革的对策：建立全国统一的、独立于企事业单位之外的公职人员养老保险制度；按实际职责确定养老保险补贴办法；建立合理的养老金计发方法与过渡衔接办法；区分“老人”、“中人”、“新人”，确定不同的资金筹集方式;确定公职人员养老金替代率和附加养老保险类型,制定合理的公职人员养老金水平。还有一些学者专门对公务员的养老保险问题进行了研究，包括杨燕绥（2008），陈建辉（2008），桂世勋（2004）等。专家学者和实践工作者对事业单位养老保险制度改革进行了一些总结和研究，提出很多有益的建议。但是，对一些概念的界定，事业单位养老保险改革与收入分配的关系，制度建立的理念与原则，相关配套改革的研究以及更为完善的制度设计等还有待进一步深入。( 作者：王延中 龙玉其)第 26 页 共 26 页