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1、国外垃圾焚烧发电政策及其启示【摘要】垃圾焚烧发电作为新能源的一种，属于循环经济的范畴。目前，世界各国都积极采取扶持政策鼓励、引导垃圾焚烧发电产业的发展。从日本、德国、加拿大这几个垃圾焚烧发电的典型国家的发展政策中，我国能加以学习和借鉴。通过概述垃圾焚烧发电的意义及对国外垃圾焚烧发电政策探讨的目的，分析日本、德国和加拿大三国的垃圾焚烧发电政策，并从各国垃圾焚烧发电管理体制、相关法律建设及具体的政策措施三个方面进行剖析，从而结合我国垃圾焚烧发电政策的现状及问题，对比分析国外垃圾焚烧发电政策对我国可借鉴的方面，以促进垃圾焚烧发电产业的持续发展。【关键词】垃圾焚烧发电，政策，启示1 引言垃圾并不是一无
2、是处的废物，“垃圾是放错了地方的资源”、“垃圾是地球上惟一增长的资源”，它应该是可循环利用的自然资源。近年来，随着城市化进程的加快，人们生活水平不断提高，城市人口急剧增加，城市垃圾也急剧增长，城市垃圾处理问题成为城市管理中不可忽视的一个重要问题之一。为了人们的健康生活，为了保护城市的环境，对垃圾的处理问题就显得尤为重要。传统上，我国垃圾处理常采用卫生填埋、直接焚烧、堆肥的方式，但是随着人们环保意识的不断增强，科学技术的进步，垃圾堆放用地的限制，我国也不断开始探索垃圾处理的更好方式。应环境保护和能源利用的双重要求，垃圾焚烧发电越来越受到各国的青睐和垃圾处理的首选方式，我国也为此不断的探索垃发圾焚
3、烧电的方法，以求获得环境效益和经济效益的双赢。然而垃圾焚烧发电在我国的发展也不过三十多年，而国外这一产业发展的已经相对成熟，因此，我们有必要看看国外是如何管理垃圾焚烧发电产业的，取长补短，汲取精华，并结合我国的实际国情，发展本国的垃圾焚烧发电产业。2 国外垃圾焚烧发电政策发展现状2.1 日本的垃圾焚烧发电政策日本政府为垃圾焚烧发电建立了一套与其政治体制和行政管理体制相适应的扶持政策体系，它有中央政府扶持政策体系和地方政府扶持政策体系两个层次，涉及政府、社会、公民三个主体，具体包括：新能源战略规划体系、法律扶持体系、倾斜性的产业政策体系、垃圾发电的研究开发激励体系、企业社会责任引导体系和公民环保
4、节能绿色意识教育体系六大体系。前三部分日本政府就宏观方面予以指导，从新能源战略规划的角度加以引导，并采取一系列强制措施保障垃圾焚烧发电的发展。这些措施主要体现在其法律扶持体系，日本政府推动制定和修订完善了大量的扶持法律和法规，如关于处理与清扫废弃物品法（1970）、环境基本法（1993）、关于促进新能源利用的特别措施法（1997），固体废弃物管理和公共清洁法、促进资源有效利用法、容器与包装分类回收法、绿色采购法回收再利用法等，这些法律法规为日本政府发展垃圾焚烧发电产业提供了制度环境、政策依据、发展契机 1。这些法律的制定和修改也体现了政府对于垃圾发焚烧电产业的倾向性政策，包括向垃圾焚烧发电厂提
5、供政府补贴、对其税收采取优惠政策，甚至免税、技术开发支持、示范项目、政府绿色采购、强制目标制度。后三个体系则较为具体，说明了日本政府对其垃圾焚烧发电的支持，尤其在技术研发、对发电企业的引导以及对公民垃圾分类意识的引导。资料表明，为鼓励垃圾焚烧发电等新能源产业的技术创新，日本中名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 1 页，共 5 页 -央政府每年给予地方政府投资20%-30%的财政补贴。在预算方面，为支持中小环保企业技术的研发，政府补贴技术开发费用率最高可达50%。根据节能法、关于促进新能源利用的特别措施法等法规，一方面，在企业内部广泛设置公害防止管理员和节能管理员，提高工艺，节能环
6、保；另一方面，也有一大批企业积极投入包括垃圾焚烧发电在内的技术研究和成果推广1。为特别扶持垃圾焚烧发电产业，日本政府建立了居民的生活垃圾收集和分类制度，对生活垃圾的分类与收集时间有明确的规定，强制居民遵守相关的分类和收集制度，对违反者处以严厉的处罚。日本垃圾焚烧发电体系相对较为健全，从各个方面都对垃圾焚烧发电进行了较好的指导。日本在责任方面强调政府、社会、公民共同的责任和义务，垃圾焚烧发电从原材料收集、处理到产出的各个环节都有责任主体，使得整个过程中的浪费都大大减少。2.2 德国的垃圾焚烧发电政策20 世纪 80 年代以来德国的垃圾管理思路由“末端处理一循环利用一避免产生”逐渐过渡转变到“避免
7、产生一循环利用一末端处理“的方式上,尤其是 1991 年包装条例 和 1994 年循环经济法的实施,更是对这一思路的确立和肯定。德国的垃圾焚烧管理的主要政策包括环境税收、财政补贴制度、垃圾收费制度、垃级的分类收集制度以及建立垃圾焚烧处理的监督机制五大内容。通过征收生态税促使生产商积极生产节能降耗、环境友好的产品。垃圾收费则是对居民减少垃圾制造的一种制约机制2。德国通过制定电力供应法，对垃圾焚烧发电投资进行补贴。德国对电厂的补贴通常一部分来自财政投入，一部分来自政府通过发行市政债券筹集的资金。目的是通过上网电价的收益，促进私人资本进入垃圾焚烧发电产业，同时保证垃圾焚烧等市政设施持续运转3。垃圾焚
8、烧发电厂的收益主要来自两方面：一是售电收入；二是政府支付的垃圾处理费。德国等欧美国家和日本企业化运作的垃圾焚烧发电项目基本上都是这种收益模式，只是售电收入和垃圾处理费在总收入中所占的比例因各地区实际情况不同而有所区别。2.3 加拿大的垃圾焚烧发电政策加拿大的垃圾发电产业扶持政策与其政治体制是相对应的。加拿大垃圾产业扶持政策就包括中央联邦政府扶持政策和省级政府扶持政策两个层次。其中，中央政府主要负责推动立法、宏观管理、监督地方政府、中央财政支持、协调地方政府利益关系等方面；地方省政府和北方领地政府是垃圾发电厂的直接投资者和管理者，他们在扶持垃圾焚烧发电产业方面发挥了先锋模范作用4。联邦制定了大量
9、的经济激励相关政策，包括财政补贴及税收优惠政策、项目支持政策、研究开发政策等。地方省政府和北方领地政府在联邦政府的基础上制定了更为详细的垃圾发电产业扶持政策，从而促进其新能源的发展。2.4 国外垃圾焚烧发电政策的启示从日本、德国、加拿大三国的垃圾焚烧政策中，我们可以看到，各国都十分重视垃圾焚烧发电产业的发展，都将这种新能源的发展各国都积极促进相关的法律建设，以法律手段来规范垃圾焚烧发电产业，都采用了税收、财政等经济手段对垃圾焚烧发电予以经济上的支持，通过行政强制手段对垃圾焚烧发电予以制度上的保障。具体来看他们有以下值得我国借鉴的方面：2.4.1层次分明的政府管理体系运用结构功能分析方法分析，我
10、们可以看到，政策是政府职能的产物，而没有相应的政府职能结构，就无法发挥政府的职能，这一点在日本和加拿大政府的政策实践中也有所体现。从日本和加拿大两国的垃圾焚烧政策建设中，我们可以看到，垃圾焚烧发电政策是与本国的行政管理体制相对应的，在中央政府宏名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 2 页，共 5 页 -观指导的基础上，地方政府充分发挥其积极性，根据各地的情况制定具体的政策体系，从而加强对各地的垃圾焚烧发电管理。2.4.2法律先行的思想理念从各国的垃圾焚烧发电的进程来看，相关法律的建设是必不可少的。由于垃圾焚烧发电发展的时间不长，各国都没有一部单独的法律加以指导。然而在各国关于环境、
11、能源的一些综合性的法律法规中都对垃圾焚烧发电进行了一定的指导和规定。日本除了综合性的法律法规外，还对垃圾焚烧发电的一些环节制定了法律；德国也通过法律对垃圾焚烧发电给予支持；加拿大也不例外，只是各国列入法律的内容有所不同，侧重点不同。2.4.3相关的配套政策或制度支持政府的优惠政策方面，垃圾焚烧发电的配套制度设计手段除了上述的法律手段外，无外乎两个方面，经济和行政的手段。经济扶持政策方面，各国都通过税收和财政的支持来鼓励垃圾焚烧发电企业的发展以及垃圾焚烧发电技术的研发。尤其值得一提的是，德国政府通过各种途径引导社会资金进入该领域。对企业的激励制度，政府进行积极引导和纠正，为企业制定利用新能源的量
12、化目标，强制企业在生产中采用一定比例的新能源，对垃圾焚烧发电具有很大的支持作用，也强化了企业的社会责任；另外，政府为企业研发垃圾焚烧发电技术也给予大力支持，这些措施都很好的支持了垃圾焚烧发电企业。三国垃圾焚烧发电企业的性质各有不同，日本四大垃圾焚烧发电私营企业，德国与日本类似，也是通过私营企业发展垃圾焚烧发电产业，而加拿大则是地方政府直接投资管理的国有企业进行垃圾焚烧发电产业的发展。社会扶持制度，各国都注重培育公民的环保节能意识，充分发挥公民的作用，建立了垃圾分类回收制度，强制公民进行垃圾分类堆放、倾倒，为垃圾焚烧发电奠定良好的基础，使垃圾发电厂可以更加高效地利用这些资源。3 国外垃圾焚烧发电
13、政策的启示3.1 我国垃圾焚烧发电政策的现状及问题3.1.1政府管理机构现状垃圾焚烧发电属于生物质能的一种，因此，其管理机构主要为相关能源管理部门。能源管理的主要政府部门由高到低依次是国家能源委员会、国家能源局，与其相关的部门有国家发展改革委员会、财政部、科技部，具体负责新能源的部门是国家能源局下的新能源和可再生能源司，它的职能是指导协调新能源、可再生能源和农村能源发展；组织拟订新能源、水能、生物质能和其他可再生能源发展规划、计划和政策并组织实施。地方各级政府对照中央政府的机构改革也设立了地方能源局，负责能源的管理。3.1.2经济扶持政策现状在经济扶持政策中，包括以下几个方面：一、产品回购政策
14、，即对于垃圾焚烧发电这类可再生能源，电网企业将全额收购电网覆盖范围的上网电量，并且优先调度，保障了垃圾焚烧发电电量的可靠销售渠道，从而保障垃圾焚烧发电企业经营的可持续性。二、上网电价优惠政策，以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280 千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时 0.65 元（含税）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价5。三、税收优惠政策，对于垃圾焚烧发电企业，一方面，国家在增值税上制定了相应的优惠政策，从 2001年 1 月 1 日至今，我国对垃圾发电实行增值税即征即退的优惠政策。另一方
15、面，在营业税上，根据国税函20051128 号国家税务总局关于垃圾处置费征收营业税问题的批复，“单位和个人提供的垃圾处置劳务不属于营业税应税劳务，对其处置垃圾取得的垃圾处置费，不征收营业税。”名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 3 页，共 5 页 -四、财政金融政策，在财政金融政策方面，政府也给予了大力的支持，包括：项目可由银行优先安排基本建设贷款并给予2%财政贴息（计基础199944 号）。垃圾处理生产用电按优惠用电价格执行；对新建垃圾处理设施可采取行政划拨方式提供项目建设用地。政府安排一定比例资金，用于城市垃圾收运设施的建设，或用于垃圾处理收费不到位时的运营成本补偿6。根据中
16、华人民共和国循环经济促进法和中华人民共和国可再生能源法，作为可再生能源的一项重要内容，我国对垃圾发电的技术扶持政策主要包括两个方面，一方面国家高度重视技术的研发、应用及其产业化发展，将其作为优先领域进行支持；另一方面，为保障其优先性，政府在经济上给予相关领域项目的技术开发、应用示范、产业化发展和设备的本土化设立了专项资金，财政性资金，从而保障其科技的发展。3.1.3社会扶持政策现状社会扶持政策表现在国家在制度上予以的支持。一方面，垃圾处理是垃圾焚烧发电的前提，垃圾分类则是垃圾处理的关键，只有将能用于发电的垃圾分离出来，才便于垃圾焚烧发电。从建设部城市生活垃圾管理办法中可以看出，我国垃圾处理的环
17、节包括清扫、收集、运输和处置。对垃圾的分类应该贯穿整个垃圾处理的每一环节，从而高效的回收垃圾，为垃圾发电提供基础。然而，在此办法中我们并没有看到关于垃圾分类回收的硬性规定，而是规定各地根据情况进行垃圾管理。2000 年建设部发布关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知，在北京、上海、广州、深圳、南京、厦门、桂林、杭州等8 个城市进行垃圾分类试点。垃圾分类制度目前实施的并不如人意，仅仅停留在号召和鼓励人们进行垃圾分类，而没有相应奖惩措施规范人们的行为。另一方面，根据城市生活垃圾管理办法的规定，对垃圾治理实行“谁产生、谁依法负责的原则。”在垃圾处理的前端，表现为减少或避免垃圾产生的义务上，在垃圾处理
18、的末端，则主要体现在垃圾处理收费制度上，为此，对单位和个人未按规定缴纳城市生活垃圾处理费的制定了整改和惩罚措施。3.1.4我国垃圾焚烧发电政策中存在的问题从我国垃圾焚烧发电的政策中，我们可以看到，我国对垃圾焚烧发电这种新能源是予以高度重视，大力支持的，然而，作为新产业，我国还处于一种探索其发展道路的阶段，因此，还是存在一定的问题。一、在管理体系上，我国尽管设置了对应的中央和地方政府机构，然而在具体实施的过程中，由于涉及的部门较多，管理相对复杂，因此权力界限相对模糊，难免责任不清。而垃圾焚烧发电是一项环环紧扣的工程，垃圾分类的不到位，造成垃圾处理中资源的浪费，垃圾焚烧发电中又会产生二次污染，各级
19、政府权责模糊很容易在任何一个环节产生纰漏，造成资源浪费和环境的再次污染。二、在法律法规建设上，我国能源方面的法律法规几乎都是原则性比较强的，而具体细化的法律法规相对较少。我国与垃圾焚烧发电相关的法律主要有中华人民共和国循环经济促进法和中华人民共和国可再生能源法等。根据我国目前新能源发展的情况来看，没有独立的法律法规加以规范和引导，这是符合现实情况的，垃圾焚烧发电这种新能源的发展时间并不长，并且只是新能源发展中的一种，因此，垃圾焚烧发电的各项规定都融合在能源与环境的相关法律之中。但是在新能源以及环境保护的各项法律的规定之中，关于垃圾焚烧发电的规定并不明确，而是泛泛地提及，十分模糊，大多数规定都仅
20、是原则性的，而具体的规定相对较少。三、在具体制度建设上，可以从三个方面来看。政府方面，在垃圾焚烧发电的经济支持上，我们可以看到，几乎所有的扶持都是由政府包揽，从税收到财政，私人资本几乎没有介入。从企业方面来看，由于政府的大包大揽，可能自主性较弱，并且积极性也会下降。目前对企业有节能降耗的要求，但在使用新能源方面却没有明确的要求，都是有电网统一调度分配。从公民方面来看，由于人们知识的缺乏，监督机制的不健全，激励机制的匮乏，我国垃圾分类制度只是停留在倡导的阶段，并没有真正落实到位。我们在大名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 4 页，共 5 页 -街小巷依然能看到拾荒者，他们才是垃圾分
21、类制度真正的落实者。尽管各地都设有垃圾分类箱，可是公民在生活垃圾的处理上仍然没有做到分类收集处理，就连垃圾处理费的征收上都得不到保障。3.2 对我国垃圾焚烧发电政策的建议通过比较国内外的垃圾焚烧发电政策，可以发现，我国在垃圾焚烧发电方面的经济支持力度还是很大的，政府也高度重视这类可再生能源的发展，注重循环经济的发展。在经济支持政策上，各国采用的政策比较类似，都普遍使用税收、财政支持政策来扶持垃圾焚烧发电企业。然而，我们相比较国外的一些优秀做法，还有一些不足之处，因此，我们需要吸收国外的经验，以求更好的发展我国的垃圾焚烧发电产业。3.2.1建立权责明确的垃圾焚烧发电管理体系借鉴日本和加拿大的垃圾
22、焚烧发电政策，笔者认为，根据我国的行政管理体制，在对垃圾焚烧发电的管理上也应该进行相应的制度安排。中央政府和各级地方政府分工协作，建立以中央政府为主导的地方政府负责制，由中央主要负责推动立法、宏观管理、监督地方政府、中央财政支持、协调地方政府利益关系等方面。而各级地方政府则根据各地的实际情况，制定出具体的垃圾焚烧发电政策，积极配合中央规划和法律法规以及各项制度的落实。目前根据我国行政管理体制的设计，这是可以实现的。3.2.2促进我国垃圾焚烧发电的法治建设近期，国家发改委新出台了国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知，对垃圾焚烧发电价格做了具体的规定。由于垃圾焚烧发电处于发展阶段，考虑
23、到其不确定性较大的现实状况，无法预测未来发展的方向，因此不宜将一些规定法制化。但是就某些环节，可以逐步进行法制建设，从一些重点环节入手，我们可以看到，在垃圾分类处理上日本政府的重视，通过容器与包装分类回收法、绿色采购法等法律规范公民的垃圾处理行为，从而为垃圾焚烧发电奠定了较好的基础，这一点我国可以加以借鉴，将垃圾分类制度纳入法律之中，健全各项垃圾分类处理制度。3.2.3完善垃圾焚烧发电的相关制度建设政府方面，加强各级管理的同时促进投资形式多样化，垃圾处理是一个产业，而不是单纯的市政设施，在良好的政策支持和机制体制保障下，各种主体均可参与，可采用BOT（建设-经营-转让）等多种经营模式7。在保持
24、政府对企业的激励的同时，可以借鉴德国对政府补贴资金的筹集方式，通过发行市政债券来筹集，一方面能降低政府的投入，另一方面可以加强人们对新能源的关注，这一点我国可以结合本国国情适当借鉴。企业方面，日本在垃圾回收发电十分注重对私营企业的引导，这种引导手段也较为强硬，促使企业自觉使用新能源，不断降低企业内部的能耗，形成垃圾发电企业之间的竞争，在对其扶持的基础上，促进其技术的创新。这一点十分值得我国学习和借鉴。尽管我国也十分强调企业的社会责任感，然而没有激励机制的倡导是得不到响应的，因此，我国在激励企业使用新能源以及技术创新方面需要进一步加强，对电力企业和非电力企业都同样需要引导。公民方面，随着我国公民社会意识的不断觉醒，公民的环保意识也不断增强，各地方政府在城市卫生基础设施建设中应更加重视垃圾分类箱的设置，加大对公民环保意识的宣传教育，加强实施过程中的监督管理，保障垃圾分类真正落实到位，而不只是停留在喊口号的阶段，从而为垃圾焚烧发电创造良好的条件。名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 5 页，共 5 页 -