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1、-0-绩效预算：内涵、要素、作用（一）绩效预算的内涵绩效预算是一个将资源分配与可评价信息相联系的预算模式。它要求政府机构对其使命、目的和目标进行战略性规划并制定绩效计划，同时提供一个可量化的评估系统，进而对绩效计划的完成情况进行评价，并根据绩效评价的结果调整未来的预算，进而实现以结果为中心的管理。根据绩效信息和资源分配联系的紧密程度，可以将绩效预算分为四种类型：一是报告型绩效预算，绩效信息包含在预算文件中，但并不作为分配预算资源的考虑因素（例如美国的大多数地方政府）；二是知晓型绩效预算，在确定预算的过程中考虑到项目的绩效信息，但实际决策中这些信息仅作为次要考虑因素（如美国的部分州政府）；三是决
2、策型绩效预算，在资源分配中，绩效信息与其它因素一并发挥着重要作用（例如新西兰政府以产出为基础的预算编制）；四是理论型绩效预算，资源分配直接而明确地与绩效相联系。（二）绩效预算的基本要素1、项目预算编制项目预算将资源的分配单位从传统的行政和经济支出分类转向政府项目，服务于政府的战略目标。以项目为分析的基本单位，是为了在一系列活动的基础上实现某些特定目标。因此，项目可以是一个有资格接受立法机构拨款的部门、厅局、处室或者名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 1 页，共 8 页 -1-其他运营机构。如果缺乏项目结构，就不可能将产出与投入成本相联系，也就不可能对政府活动的效率和绩效进行评估。
3、项目预算编制还能够促使项目管理者寻求成本效用更高的创新性途径来实现所期望的成果。2、绩效评价和报告绩效预算系统的开端应当是绩效报告和管理系统，它能够增加绩效预算实施的成功率。绩效评价和报告系统提供了一个渠道，方便政府官员就项目目标达成一致、对绩效评价的选择进行讨论和协调、解决他们自己的问题和关注的事宜，并减少他们对绩效预算的恐惧和误解。立法机构和政府高级官员就组织目的和相关绩效评价达成一致，这一点对于绩效预算系统的有效实施是很必要的。绩效预算系统要求的绩效评价是多方位的，不同的度量对预算实施的不同方面进行评估。具体而言：投入指标用于度量职员、办公用品、设备、车辆、办公场所、管理技能和时间以及支
4、付给承包商、用于提供与项目有关产品或服务的资金等，例如每年用于铺设公路路面的资金。产出指标度量项目或者政府机构直接创造的产品，例如已经铺设的行车道里程。效率指标度量某项目使用资源提供公共产品和服务的效率有多高。服务质量指标对服务提供过程本身进行测试，例如它的精确性、及时性、可获得性、礼貌以及客户满意度。结果指标评价一个项目在多大程度上实现了其自身目的，达到了绩效目标或者满足了客户要求。名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 2 页，共 8 页 -2-政府可以在预算的不同阶段使用绩效评价。在预算编制阶段，预算编制指令中可以包含绩效指标，旨在表明所期望的绩效水平；而各个机构可以使用绩效指
5、标来衡量它们过去的成就，并以此帮助他们进行预算估测和申请。在预算立法中，立法能够利用绩效信息来明确期望的服务质量和数量，并帮助自己进行资源分配决策；绩效评价还能够促进居民和政府两者间的沟通，并让居民参与到预算决策的过程中。在预算执行过程中，管理者们可以使用绩效指标来明晰管理目标，监督这些目标的实现，发现操作中的问题，并提供解决方案。统一的绩效信息为政府管理者为政府管理者提供了一个跨越时间和辖区进行绩效对比的标准。在预算评估和审计阶段，绩效指标在政府计划效率和有效性测评方面也扮演重要角色。3、绩效管理绩效管理是绩效预算改革取得成功的必备条件。一个不以成效为管理目的的政府也不会以成效为目的进行预算
6、分配。除非将绩效预算臵于一个十分注重成效的管理框架中，否则它将无法获得成功。绩效预算的持续实施总是伴随着政府管理的转型，并因后者而得到巩固和加强。当绩效信息被用于强化政府管理时，绩效管理则逐步形成。绩效管理系统协助管理者们建立管理目标、监督运作、找出问题，并拿出提供服务的方案。4、战略规划战略规划是绩效预算的前提和重要基础，它是一份长期的政名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 3 页，共 8 页 -3-策规划，明晰了一条从现在通向未来愿景的途径。它确立了政府机构的任务、目的、基于结果的目标和战略，并由此产生按照政策优先顺序排序的资源分配。（三）绩效预算的主要作用1、改善政府管理绩效
7、预算能够帮助政府工作人员明确其工作目标、监督政府项目的绩效、更好地了解项目的运作；与此同时，也为进一步改善内部控制、提高管理水平奠定基础。2、提高透明度和责任归属绩效预算将资源投入和政府行为的产出以及结果联系起来，大大提高了政府运作的透明度。不仅使政府内部的工作人员能够了解自身工作的优劣，而且年度政府绩效报告也为公众评价和监督政府提供了一个有效的渠道。另一方面，绩效预算明晰了责任关系，在赋予项目管理者更大权限的同时，也要求其对项目的执行结果负责。因此，相对于传统预算对人员工资、办公用品等支出细节的关注、对政府行为和行为结果的忽略，绩效预算可以清楚地展示项目的投入、产出以及责任归属。3、促进政府
8、内外预算参与者之间的沟通绩效预算明确规定了项目的目的和目标，并确立了项目的指标，这使得政府机构及其雇员能够更好地理解公众对于他们工作绩效的期望。同时，绩效预算也有助于政府管理者就自身的活动与高级行政官员、立法机构以及公众进行更有效的沟通。由于公名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 4 页，共 8 页 -4-众对于提高政府支出的有效性和效率有持续的要求，因此，建立预算陈述制度、改善政府和公众之间的沟通就成为当前预算改革的一项重任。与传统预算相比，绩效预算对于每一个政府项目、绩效评价和预算信息都给出了描述，以便普通公众能够获得这些信息，从而有助于政府管理者将关于政府预算和主要活动的信息
9、发布给公众，并最终赢得公众对于政府工作的理解和支持。4、增强预算决策的理性化程度绩效预算本身并不一定会实现决策过程的合理化和变革，但是它一定会增强预算审议的理性程度。在下列情况中，绩效信息可以在资源分配中扮演积极角色：绩效信息为资源再分配提供佐证；讨论的焦点从支出条目变为政府机构、政府项目的目标和绩效；对新增项目的考量以及对现有项目拨款增减的决策；为立法机构的预算决策过程提供有用的参考信息。（四）绩效预算改革成功实施的重要条件1、一致而明确的变革动机参与者需要就改革的必要性达成一致（特别是主要领导的支持），这对于改革的成功至关重要。政府官员要有明确运用绩效评价和绩效预算编制的动机，动机或许来自
10、政府外部对于服务质量和责任归属的要求，或许来自政府内部对于效率和有效性的要求。同时，还必须界定信息的生产者和消费者，并提供适宜的战名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 5 页，共 8 页 -5-略，激励有关人员使用绩效信息。2、立法机构的支持立法部门的支持对于绩效预算改革至关重要，单纯追求内部合理性和效率、无视政治环境的做法将会损害此项努力的前景。预算改革不可避免地影响政府的各个分支机构。它既不能依靠独立的途径实现技术上的精进，也不应成为脱离政治环境的产物。在预算中使用绩效评价，要求政府在运作、人事、结构甚至文化上做出改变，这易于引发冲突，而可能遭受负面影响的人或部门势必进行抵抗。
11、作为引起立法机关兴趣并促使他们接受新体制的努力之一，政府要设法让立法者参与建立绩效目标、确立绩效指数、监督绩效过程以及评估绩效成果的全过程。如果行政机关和立法机关对改革抱有相互抵触的目的，并对改革的必要性的理解相互矛盾，改革就很难获得成功。3、公众的支持和投入除了来自立法机关的参与外，来自政府以外的支持同样必不可少。绩效改革应当向政府利害相关者提供直接利益，以换取他们的支持。如果缺乏至少某种程度上的公众参与，绩效管理和绩效编制就会面临退化成为政府内部官僚活动的风险，从而变得与公众眼中的重要议题毫不相干。公民的参与也能确保树立改革的可信度，并强化这一过程中所采集、评估和回报的数据的意义。同时，如
12、果缺乏各种不同形式的支持和协助，管理者和政府工作名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 6 页，共 8 页 -6-人员就不可能了解成果导向型方式的潜在价值，或者如何有效实施和使用这种方式。4、培育和加强政府行政能力管理和预算改革的历史告诉我们，新一轮创新活动的命运往往并不取决于逻辑概念、良好的意图和适当的价值，而依赖于操作层面的努力改革者如何有效解决实际问题，以及他们能否不断获得支持以保持改革的势头。强制在各个部门全面实施绩效评价和预算编制虽然可能在政治上很受欢迎，但它在行政上未必可行。有一点很重要，就是那些倡导实施绩效预算改革的领导和政策创新者必须留出必要的时间，让政府机构学习并建
13、设强化自身的能力。具体包括：员工培训如果公务员缺乏运用绩效预算的能力，只靠政治上的强制手段和管理上的决心是不会有任何效果的。建立和维护绩效预算系统的绝大部分工作是由行政和立法机关的预算部门员工完成的。必须对这些员工进行充分的培训，并提供足够的资源来完成这项任务。信息技术政府绩效通常并不具备能够立即产生所需绩效信息的数据系统。同时，考虑到人们对数据质量的要求，有必要建立一套电子系统对绩效数据进行维护和跟踪。会计核算系统缺乏适宜的会计核算系统可能会阻碍绩效预算的改革。绩效评价的基础是项目的成本核算，将所有的直接和间接成本计入特定的项目，反映出更加精确的总体支出情名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师
14、精心整理-第 7 页，共 8 页 -7-况。如果要试图分析并确定政府项目的投资回报，准确的成本数据至关重要。改革的财务成本充足的财力对于绩效预算实施过程中的项目评估、数据采集、初期人员培训乃至系统的持续维护而言，都是至关重要的。从各国情况来看，项目的评估费用通常占项目总金额的 0.5 至 5。绩效预算的信息系统包括数据采集、核实，分析和报告，其开发和维护成本均比较高。改革应当充分尊重政府机构之间的不同，并促进他们创建多套适应其自身情境的方式，而不是将单一体系强加给所有的政府项目。这种方法可以向他们提供有用的信息，让他们评估自己行为所产生的影响，同时弄清这些信息如何帮助他们进行规划和预算编制。5、绩效报告与管理在绩效预算的编制阶段，审慎的绩效报告以及绩效管理的实践对于绩效预算系统是至关重要的。一套真实、可靠而统一的财务和绩效报告系统可以为绩效预算系统提供一个数据库。一套绩效监督系统可以帮助政府管理者们理解投入如何转化成产出和结果。名师资料总结-精品资料欢迎下载-名师精心整理-第 8 页，共 8 页 -