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1、 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果 *除文中己经注明引用的内容外，本论文 _ 不含其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州 大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 奸丨姑 /日期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用
2、影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致 9除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布（包括刊登）论文的 全部或部分内容。论文的公布 (包括刊登）授权苏州大学学位办办理 . 研 究 生 签 名 ： 曰 期 ： 导 师 签 名 ： 日 期 ： hrf fV-j 中文提要 解决当下和今后很长时期要面对的 案多人少 问题，必须走繁简分流之路。 要实现案件的繁简分流必须要改革法院内部现有的部门结构和职能，构建一个全 新的案件审理流程和机制。这个改革正可以结合立案庭的改组进行，并进而连带 微调其他审判业务庭的职能。本文通过对基层法院立案庭职能进行立法、
3、制度、 实践层面的梳理和分析，结合法理对 立审分立原则 进行批判。 立审分立 不 应作为原则，应予摒弃。法院的立案庭应当进行改组，改组本着符合法理和司法 改革的可行性原则，在现有的组织法和诉讼法基本框架内，将立案庭充实审判力 量后扩充为 初步审判庭 ，与其他审判业务庭形成 初步审判 +正式审判 格局。 初步审判庭担当占绝大部分比例的简易案件的审理和疑难复杂案件的审判前期准 备 工作，从而在功能上与其他审判业务庭形成互补，并借之促进公正与效率的实 现，促进正义的接近。 关键词 ：繁简分流；基层法院；初步审判庭；立案庭；改组 作 者： 孙国庭 指导老师： 张永泉 On the Establishm
4、ent of the Prosecution Court in Grass-roots Courts in the View of the Separation of Simple from Complicated - commence around the reorganization of the prosecution court Abstract To solve the problem of more cases but few judges which we are facing a n d will spend long time to deal with, we must ta
5、ke the distinction shunt path whi c h m e a n s t h e separation of simple cases from complicated cases and the summary procedu r e s from complicated procedures. To achieve the diversion of simplified cases and c o m p l i c a t e d ones， it is necessary to reform the courts internal structure and
6、fiinctions of e x i s t i n g departments and establish a new process and mechanism of case hearing. This innovation can be combined with the reorganization of the Prosecution Court. We c a n also deal with the fiinctions of other trial court operations. In this paper, I a n a l y z e t h e function
7、 of accreditation in grass-roots courts in the perspective of legislation、 institution and practice in order to criticize the principle of the separ a t i o n f r o m accreditation to adjudication which should not be regarded as a principle . The Prosecution Court in grass-roots courts should be con
8、ducted a restructuring in l i n e with the feasibility of legal and judicial reform and according to the constitutive law and the procedural law. With this reform, the prosecution court can be enrich for p r e l i m i n a r y trial in order to form a new pattern of “preliminary trial +formal tria目录
9、序言 . 1 、立案庭职责的二维扫描 . 3 (一 ) 制度层面的立案庭职能 . 3 (二 ) 审判实践层面的立案庭职能 . 5 二、 立案庭职责混乱现象的原因分析 . 7 (一 ) 理论依据的缺失 . 7 (二 ) 立法及制度的缺失与混乱 . 9 (三 ) 各地法院的各自不同的功利性考量 . 10 三、 解决之策：设置初步审判庭的构想 . 12 () 设立的必要性 . - . 12 (二 ) 设立的现实可行性 . 15 (三 ) 初步审判庭职能的设计思路 . 17 (四 ) 初步审判庭的具体职能 . 17 组仑 . 20 参考文献 . 21 序言 随着我国法治进程的持续推进，民众依法维权意识
10、的日益增强，以及我国各 类矛盾进入多发期，人民法院近年来受理案件数量持续快速增多，可谓 诉讼爆 炸 。地方各级法院审结的数量，根据最高人民法院的工作报告中的统计 地方 法院和专门法院 2000年审（执）结 590余万件， 2004年数量升至 780余万件，至 2008年已达 980余万件。 1986年我国每 10万人有法官约 9人，到了 2003年约 15 人。 早在多年前，基层法院审判案件的数量占全国法院审理总数的 90%以上。 可 以说，我国法院尤其是基层人民法院首当其冲地直面着 诉讼爆炸 所产生的冲 击波， 案多人少 审判需求的大幅增多与司法供给短缺矛盾日益突出。对于 案多人少 矛盾的解
11、决，理论界提出了对案件进行繁简分流的解决办法。然后， 对于如何在法院实现案件的繁简分流，理论界或语焉不详，或者因提出的改革方 案既仅限于诉讼程序范围又欠与国情相合而缺乏可行性。 另一方面，改革开放以来，为满足审判工作发展之需，人民法院内部机构也 在不断地新设或重组。 20世纪末，各级法院陆续将告诉申诉庭改组为立案庭，立 案庭的成立对于解决法院系统存在 抽屉案 、 有案无号 、 有号无案 等 起 诉难 现象起到了积极作用。但是，在立案庭的设立和运作过程中，由于各地法 院具体情况的不同一一主要是案件数量和类型的不同所带来的审判压力，立案庭 职能一直处于难于 大一统 的失范状态。为应对案件数量的持续
12、增长和越来越 高的司法期待，最高法院在强调规范立案庭职能的同时，对各地法院对立案庭职 能所进行的改革也持默认甚或支持态度。因此，自立案庭在全国各地开始设立至 今 ，其职能一一尤其是基层法院的立案庭职能更是五花八门。然而，对立案庭职 能的乱象问题，理论界和实务界尚未引起足够的重视。 解决案多人少问题，走繁简分流之路是必然选择。为此，笔者结合法理和多 年来的审判实践经验，认为实现案件的繁简分流必须要改革法院内部现有的部门 结构和职能，并本着可行性原则构建一个全新的案件审理流程和机制。这个改革 正可以结合立案庭的改组进行，并进而连带微调其他审判业务庭的职能。本文为 详细统计数据参见我国政府官方网站
13、（ http:/)发布的历年最高人民法院工作报告。 宁杰 ：小额诉讼，简约不简单，载人民法院报， 2007年 6月 8日。 傅郁林：繁简分流与程序保障，载法学研究 2003年第 1期，第 50 51页。 1 此提出的具体解决之道是将立案庭改组扩充为 初步审判庭 ，与其他审判业务庭 形成 初步审判 +正式审判 格局。初步审判庭担当占绝大部分比例的简易案件 的审理和疑难复杂案件的审判前期准备工作，从而在功能上与其他审判业务庭形 成互补，并借之促进公正与效率的实现，促进正义的接近。本文还对设立初步审 判庭的必要性、可行性进行 论证，对初步审判庭的具体职能作出设计。 由于基层法院审理的案件构成中，民事
14、诉讼案件所占比重最大。就立案工作 实践而言，相比民事诉讼案件的庞大数量，行政诉讼案件数量极少，又因案件性 质关乎司法权和行政权、司法机关和行政机关之间的微妙关系，一般均由行政审 判庭或院领导决定是否立案；刑事公诉案件和申请强制执行案件实行的是登记制 度；刑事自诉案件因数量极少。故本文主体部分关于立案庭职能的讨论中基本不 涉及行政诉讼案件、刑事案诉讼案件和强制执行案件。本文所作讨论如无具体说 明，均是围绕民事诉讼案件这个 典型样本 而展 开。 2 一、立案庭职能的二维扫描 法院内设机构主要由法院的内部制度加以规定，立案庭职能的混乱主要表现 在制度维度的频繁变动和立案工作实践维度的多样性和多变性，
15、本段围绕这两个 维度对当下基层法院立案庭职能进行梳理和分析。 (_)制度层面的立案庭职能 1、 最高人民法院的专门性制度。 1997年 5月 29日，最高人民法院颁布关 于人民法院立案工作的暂行规定（下文简称暂行规定 )，这是关于立案庭职能 的第一个正式性制度。该规定第七条规定了基层法院立案工作范围，主要包括： 第一，审查民事、经济纠纷、行政案件的起诉，决定立案或者裁定不予受理；审 查刑事自诉案件的起诉，决定或者裁定驳回，对刑事公诉案件进行登记。第二， 对本院决定再审、上级人民法院指令再审和人民检察院按照审判监督程序提出抗 诉的案件进行立案登记。第三，负责应由人民法院依法受理的其他案件的立案工
16、 作。第四，计算并通知原告、上诉人预交案件受理费。 1999年最高人民法院印发了关于全国法院立案工作座谈会纪要，该纪要除 重申暂行规定中规定的立案 庭职能外，还对立案庭职能进一步予以细化和扩 充，具体包括：审查执行案件的申请，决定是否立案或裁定不予受理，审查申诉、 申请再审案件进行程序性审查；对审委会讨论决定再审的案件进行立案登记；根 据当事人申请，依法进行诉前财产、诉前证据保全；依法处理当事人提出的管辖 权异议；办理缓、减、免诉讼费的审批或报批手续；对本院各类案件的审限进行 跟踪督办，并定期向有关领导与部门通报；办理上级机关或本院领导交办案件的 登记、编号、程序上的审查处理和督办，并回报或转
17、报结果；处理告诉申诉来信 来访，解答法律咨询，做好上访老户工 作。此外，该纪要还赋予人民法庭立案权。 后来，最高人民法院在 2005年 9月 19日颁布了关于全面加强人民法庭工作的 决定，该决定对人民法庭行使立案权作了进一步的明确规定。 2、 最高人民法院改革文件的要求。 1999年 10月 20日最高人民法院在印发的 人民法院五年改革纲要中明确： 1999 年底前，全国各级人民法院根据明确职 能、分工合理、运转高效的原则，全面实行立审分立、审执分立、审监分立。人 民法院的立审分立，结合实际情况进行。 这就是所谓的 三个分立 原则。后来， 3 审判实践中还出现了 立审分离 的称谓，因二者含义相
18、同，本文不作区分，皆 以 立审分立 一词加以使用。 至此，基层法院立案庭的职能实现了制度化。归纳起来，主要包括立案、诉 前财产和证据保全、信访工作、管辖权异议的处理和审限跟踪，以及其他事务性 工作。 3、最高人民法院的重要立案工作会议精神。 2003 年在济南召开了第一次立 案工作座谈会，最高人民法院沈德咏副院长将立案庭和立案工作科学定位于审判 庭和审判工作； 2004年在中央抓信访的大背景下，最高人民法院在长沙市召开了 涉诉信访工作会议，提出了涉诉信访这一概念；在 2005年的西安会议上，最高人 民法院苏泽林副院长明确提出要加强立案庭的审判业务建设，强化四项业务，规 范两个程序，把立案工作向
19、审判化的轨道大大推进一步； 2006年在杭州召开的会 议则是对西安会议的深化，苏泽林副院长提出要全面加强立案审判各项建设，大 力推进立案审判专业化进程。通过这些会议，立案庭的工作思路分两条线推进， 一是涉诉信访大力推进；二是立案审判业务不断强化，向专业化方向推进。 2003 年，最高人民法院在第 一 次全国法院立案工作会议上，明确了各级法院立案机构 的三项职能：审判、管理、监督。此后， 2005年召开的全国法院立案审判工作座 谈会进一步明确： 基层人民法院和中级人民法院的立案机构职能主要包括：一审、 二审案件的受理审查与登记立案，管辖权的确定与管辖案件的处理，决定或裁定 不予受理，负责审限跟踪
20、以及申诉、申请再审案件复查和涉诉信访协调处理。应 当提倡并推广在中级法院以下实行全面的审判流程管理，由立案庭承担诉前保全、 先行调解、排期开庭任务，探索并逐步建立有中国特色的民商事案 件审前准备程 序和案件管理制度。 2007年 8月，最高人民法院立案庭在广西南宁召开全国部分高院立案工作调 研会（简称 南宁调研会 ) ，立案庭姜启波副庭长在总结讲话中要求巩固立案改 革几年来取得的成果，即流程管理、随机分案、审限跟踪，庭前准备可以尽力而 为；案件的管辖要实现归口，立案调解要积极开展。 综上，最高人民法院又多次通过会议精神（领导讲话）的形式对立案庭职能 潘杰：全国部分高院立案工作调研会议情况综述，
21、载苏泽林主编：立案工作指导， 2007年第 1辑，第 1-2 页 .。 张娜：人民法院立 案工作的新动向，载人民法院报， 2005年 11月 17日。 潘杰：全国部分高院立案工作调研会议情况综述，载苏泽林主编：立案工作指导， 2007年第 1辑，第 作出调整，并确定立案庭职能的改革方向。立案庭职能从制度维度论总的看来缺 乏系统化和实定化，呈现出明显的变动性特点。 (二）审判实践层面的立案庭职能 上世纪 九十年代中后期，为进一步解决 告状难 ，由最高人民法院统一部 署，全国法院普遍展开了更为彻底的工作改革，即建立立案庭，由其专司案件受 理。各地法院采取措施，集中克服该立不立、立案不当、不结不立、
22、有案无号、 有号无案、立关系人情案、甚至造假案等问题。 &近年来地方各级法院都积极进 行立案改革，总的趋势是推行大立案工作机制，但在实践中，立案庭所承担的职 能在各级法院和各地法院一直难以统一。尤其是近年来，随着人民法院目临案多 人少带来的大工作量和高工作要求，本就支离破碎的立案庭职能更是偏离了最高 人民法院所指向的作为审判业务庭的大一统路径，各地法院各各自以为是，直接 赋于本院立案庭不同的职能。乃至近在 2007年的 南宁调研会 上 ,与会代表 普 遍反映立案审判的职能不明确，不清楚哪些是立案的 田 ，哪些是别人的 地 。 据笔者的亲身观察和文献反映 ，基层法院立案庭职能主要有几下几大类型。
23、 之一，审查职能型。实如其 名 ，承担全部案件的立案审查功能，给新案排案号，准备 好各类应诉材料，单独或转交邮政部门送达应诉材料；无法送达的（包括邮寄送达未果 或无法邮寄送达），转由业务庭送达。 之二，部分审查职能型。实不如其名，只行使着部分立案权，即对新类型等 复杂案件和行政诉讼案件，由相应的业务庭负责。 *还负责涉法信访和申诉工作。 之三，挂号职能型。对一审民事、行政案件全部实行登记立案后移送相关民 庭、行政庭进行审查。 之四，标准职能型。按照最高人民法院所规定和要求，行使相应的职能。 之五， 大立案 型。立案、排期开庭、庭前准备与辅助审判的程序性事务以 及对审判全程进行管理与监督均由立案
24、庭负责。 之六，综合职能型。既负责大立案，又负责某类案件的审理。如负责庭前调 姜启波：人民法院立案审查制度的必要性与合理性，载人民法院报， 2005年 9月 21日。 潘杰：全国部分高院立案工作调研座谈会情况综述，载最高人民法院立案庭编：立案工作指导 2007 年第 1辑，第 5页。 前最高人民法院副院长曹建明在第七次全国民事审判工作会议上提出： 对于审查立案可以采用立案庭审查 立案和立案庭登记后由相关民事审判庭审查立案两种方式 。参见高珂、潘杰：关于 建立和完善立案庭 审查立案和立案庭登记后移送相关民庭、行政庭审查立案工作机制 的调研报告，载最高人民法院立案庭 编：立案工作指导， 2007年
25、第 1辑，第 175 182页。 曹建明：当前民事审判工作中的若千问题，载法律适用 2007年第 2期，第 3页 .。 5 解、小额简易案件的审理，或设立速裁组。 当然，除以上六个基本类型外，司法实践中的基层法院立案庭职能还有若干 变形 。受制于长期以来行政化管理机制， 对于行政诉讼案件或新类型的民事 案件，即使在日常工作中行使完全立案职能的立案庭也会将案件转向领导请示或 提交审委会讨论。而且，法院内部对立案改革的方向及体制的完善一直存有争议， 导致立案庭职能有回退到立审执不分的老路上的趋势。 潘科明、王胜、樊荣禧：民商事案件速裁程序制度的调查与思考，载人民司法 （ 应用版 ) 2007年第
26、17期，第 77页。 参见苏力：论法院的审判职能与行政管理，载中外法学 1999年第 5期，第 41页。 参见王学堂：关于法院立案改革现状及发展方向的思考， 20040219195331.htm,于 2008 年 10 月 10 日访问。 6 二、立案庭职能混乱现象的原因分析 如上文所述，各地立案庭虽然也逐渐被认同为 审判业务庭 ，但其 业务 并不统一。这种乱象究其原因，既有理论上的原因，也有立法和制度上的原因， 还有各地法院的功利性考量原因。 (_)理论依据的缺失 1、 立审分立原则 概述。立案制度以及设立立案庭是我国民事诉讼制度和 审判体制的一大特色。 0在最高人民法院决定设立立案庭的前
27、前后后，一直缺乏理 论上的充分准备和改革试验的充足经验。如果说有理论支持，则主要是指 立审 分立 原则 。暂行规定第五条规定： 人民法院实行立案和审判分开的原则 , 第一次在制度上提出 立审分立原则 。从国内现实因素论，催生立审分立制度的 主要原因是所谓的 起诉难 问题，兼有解决 先定后审 的因素。立案庭的设 立，基本上解决了各界所痛恶的 起诉难 等种种不规范甚或违法问题。 2、 诉讼原则概述。论及诉讼原则，有必要对国内外关于诉讼原则的研究作简 单梳理。从比较法角度论，国外并无相应的 立审分立 理论可供借鉴。在法治 发达 国家，大多无需设立立案庭，民众法治意识较高，对诉讼也不实行较为苛严 的立
28、案审查制度，更没有所谓的 有案不立 、 有案无号 等司法实践层面上的 诸多怪现状。 国外有学者认为诉讼程序有 7大原则：和平原则、自愿原则、参与原则、公 平原则、可理解原则、及时原则和止争原则 ;国内学者综合各国立法实践和学理 研究，从理论上进行分析后，认为应当包括裁判主体独立原则、程序平等原则、 公开原则和回避原则。 理论界也有学者根据我国宪法等法律规定，总结的诉讼的 共有原则包括：案件由人民法院审判原则，人民法院独立行使审判权原则，以事 实为依据、以法律为准绳原则，适用法律一律平等原则，使用本民族语言进行诉 讼原则和检察监督原则。 就民事诉讼原则而言，其概念在我国理论界尚未形成共 识，但公
29、认的基本原则包括：当事人诉讼权利平等原则、辨认原则、处分原则、 张卫平：起诉条件与实体判决要件，载法学研究 2004年第 6期，第 58页。 周永坤：法理学，法律出版社 2004年版，第 455页。 周永坤：法理学，法律出版社 2004年版，第 455_456页。 参见张卫平主编： 民事诉讼法，商等教育出版社 2006年版，第 57页。 诚实信用原则、独立审判原则、直接原则、言词原则和不间断审理原则。 3、 立审分立原则 的检讨。笔者以为，所谓的 立审分立原则 在特定的 阶段有其特定的功用，用于解决 起诉难 是富有成效的。 事实上，起诉难问题 曾经在 20世纪的后 15年较为严重，但近些年以来
30、，这一问题即便还存在，也并 非想象的那么严重和突出。我国目前仍然存在一些伸冤无门、反复上访的现象， 但与法院起诉难的关联并不是太大，也无法或者很难通过法院受 理和裁判这些纠 纷来加以解决。 有调查显示 ， 2004年在江苏地区，所谓的 打官司难 具体表 现在 9个方面，即执行难、胜诉难、裁判不公、审判周期过长、费用高、裁判结 果稳定性差、司法统一性不强、个别审判人员职业素质不高和人情案、关系案、 部门及地方保护主义，已经不再包括 起诉难 问题。 2007年，河南省真正反映 立案难 问题的仅有二十件左右，主要集中在艾滋病患者要求赔偿、非法集资 或非法传销引发的纠纷、法轮功分子要求政治待遇、出嫁女
31、的村民待遇、丹江口 水库移民要求赔偿、转业军人要求待遇等，没有一件是反 映有案不立、故意刁难 当事人的。 法院不受理这些案件的原因是受现有的政策和政治体制影响，无法对 这些敏感性和复杂性的纠纷进行立案和审判。 但是， 立审分立原则 能否成为诉讼程序的共同原则或某一类诉讼 （ 如民事 诉讼）的原则，或者说能否用于制约其他审判业务庭的审判权而得以保持持久的 生命力尚存疑问。 从上文关于诉讼原则的梳理，以及笔者的浅陋见识，尚未检索 到相关专业论著和权威论文将 立审分立 归为原则，或论证 立审分立原则 是如何生成的。 立审分立 之所以频频出现的实际背景是最高人民法院和各地方 法院出于管理 之需，在各种
32、形式的会议和文件中提出的工作要求，因为从前司法 实践中存在 起诉难 的原因无非有二：一是无法律和制度可依；二是有法律和 制度不依，并以后者为主，即所谓非不能也，实不为也。然而，当 起诉难 问 题已经解决时，立案庭是否还需保留不无疑问。 参见常怡主编：比较民事诉讼法，中国政法大学出版社 2002年版，第 282 283页。 徐昕、苗有水、廖永安：立案登记制降低起诉门槛，旨在保护诉权 ：质疑与回应，载人民法院报 , 2007 年 6 月 25 H。 参见：江苏省高级人民法院民一庭：关于江苏省 打官司难 问题的调查报告，载江苏省高级人民法院 所编内部资料：调研成果集 （ 2003 2004年度），第
33、 395 396页。 宋旺兴：论民事诉讼立案审查制度，西南政法大学学报第 10卷第 2期，第 87页。 参见傅郁林： 立审分离 案的利弊得失， 2009 年 4 月 7日访问。 8 (二） 立法及制度的缺失与混乱 对于具体的诉讼原则，我国三大诉讼法均则有相应的规定，唯独没有所谓的 立审分立原则 。现有的制度并未对法院系统内部各个审判部门的设立和职能作 出系统性的规定，对于基层法院内设机构的设立和职能的调整实际上是由最高人 民法院决定，也有各地法院出于改革之需而自发性地设立的部门，如审判管理办 公室。立案工作的立法与制度存有诸多混乱之处，问题主要集中在混淆了起诉要 件和诉讼要件，以及立审分立制
34、度的内在逻辑矛盾。 1、 起诉要件和诉讼要件的混淆。起诉要件是实行立案审查制度的国家采用的， 我国即是如此。实行立案登记制度的国家，对当事人的起诉不审查，一律立案进 入诉讼程序，在程序中审查诉讼要件，符合诉讼要件继续诉讼下去，否则裁定驳 回。在法理上，起诉要件与诉讼要件存在本质的不同，而我国的民事诉讼法于 2007 年经过修订后，起诉条件与受理审查的规定仍涉及起诉要件、诉讼的形式要件及 实质要件。民事诉讼法关于起诉条件的规定，既有诉讼形式要件上的要求，也有 诉讼实质要件上的要求，这种在立法上将起诉要件与诉讼要件相混淆，导致了当 事人的诉权与法院审判权之间的错位，体现了诉权与审判权在程序上的非对
35、称性 , 强式审判权与弱式诉权的并存使得当事人的诉权在立法上无法获取应有的地位。 2、 制度的混乱。其一是人民法庭的立案权问题。人民法庭的设立目的是出于 两便：便利群众、便利审判。法庭审判人员有限，并无法官专门从事立案工作， 负责立案的法官同时也负责审理，最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的 决定第 9条对此作了正式规定。最高人民法院对此处为何要突破一贯坚持的 立 审 分立原则 的解释是为了 统一立案的原则性与灵活性的统一，是两便原则的 生动体现。 笔者对此不以为然。一方面从常识而言，在电话、网络等硬件设施 具备的情况下，人民法庭完全可以与立案庭互联互通，并由立案庭统一办理立案 手续。另一方
36、面，从制度的施行后果而言，也会出现难以调和的矛盾，现以一个 法官不同的工作岗位作例论之。在立审分立制度框架内，一名法官当其在人民法 庭工作时，可以行使立案权且可负责随后的审理工作；待其转而就任立案庭法官 时就只能立案不能再负责审理了；再待其转任到其他审判业务庭时则只能有权审 毕玉谦 ：当事人的起诉与法院的立案审查 以诉讼要件与诉讼系属为切入点，载人民法院报， 2005 年 11月 2日。 参见最高人民法院关于全国法院立案工作座谈会纪要 抓好基层法院的立案工作，实现人民法庭立案规 范化 部分。 9 理而无权立案。这个法官究竟有哪些职权实在令人费解。再以立案调解为例。最 高人民法院要求或鼓励的立案
37、阶段加强调解和庭前准备，亦明显与所谓的立审分 立原则相抵触。 立案调解、庭前调解， ，都是司法调解的重要组成部分。 , 在立案阶段对民事纠纷 进行调解，要注意坚持高效、快捷的原则。 依我国民事 诉讼法之规定，在审理过程中才可以调解，这种 自立自审（调解 ） 方式的回归 实质是将立案作为审理程序的一部分，并无立案和审理分开进行的必要；这也令 人质疑当初设立立案庭可以解决 先定后审 问题的合理性。事实上，立案庭发 展至 大立案 阶段，实际上已赋予立案庭部分审判职能。 (三）各地法院的各自不同的功利性考量 我国社会经济发展的不平衡，导致各地法院受理案件数量和类型，以及涉法 信访存有巨大的差别。客观的
38、审判压力和各项考核评比的动力，直接导致最高人 民法院相继出台的立案庭职能制度和提出的诸多要求，在具体的实施过程中被无 情地扭曲，各地法院均不同程度地对立案庭职能进行了改动，包括赋于审判管理 职能或安排一定的案件审理任务，如施行速裁制度、庭前准备程序和等。早在 1999 年，上海浦东新区法院试点速裁；其他基层法院的改革试点亦层出不穷，如北京 朝阳区法院的 旅游假日法庭 ，山东东营法院的 调解法官制度 ，上海黄浦区 法院的 三节点控制法 ，河南郑州上街区法院 一月结案法 ，等等。 因为立案 本身就是审判工作的一个环节，再由立案庭行使流程管理之职显属不妥。为了 改 变立案庭既当运动员，又当裁判员的弊
39、端，以及通过管理的强化与细化提高审判 质量和效率，笔者所属的江苏省，较早地实行审判管理制度，并在省、市和县（区） 三级法院单独设立审判管理办公室，对案件按质量指标、效率、审理期限等进行 专门管理，取得了很好的效果。 各地法院的试点得到了最高人民法院的默认和重视，有的改革成果被吸收进 人民法院第二个五年改革纲要，如该纲要规定： 继续探索民事诉讼程序的简 化形式，在民事简易程序的基础上建立速裁程序制度，规范审理小额债务案件的 组织机构、运行程序、审理方式 ， 继续探索民 事诉讼程序的简化形式，在民事 曹建明：当前民事审判工作中的若干问题，载法律适用 2007年第 2期，第 3页。 参见傅郁林： 立
40、审分离 案的利弊得失，载 2009年 4月 7日访问。 潘科明、王胜、樊荣禧：民商事案件速裁程序制度的调查与思考，载人民司法 （ 应用版 ) 2007年第 17期，第 76页。 10 简易程序的基础上建立速裁程序制度，规范审理小额债务案件的组织机构、运行 程序、审判方式、裁判文书样式等。 人民法院第三个五年改革纲要（ 2009-2013) 中提出要 加强诉前调解与诉讼调解之间的有效衔接，完善多元纠纷解决方式之 间的协调机制，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。 在吸收审判管 理机制的创新和经验方面，最高人民法院还于 2008年 1月 11丨丨公布了最高人 民法院关于开展案件质量评估工作
41、的指导意见（试行 )。该规定未对具体的职能 部门加以说明或规定，实际原因应是立案庭不宜再行使流程管理之职。 以上讨论可以看出，不仅理论界不赞成设立立案庭，即使在法院系统内部， 经过近年来的制度建设和规范化管理， 起诉难 的情况已经极少发生，内部普遍 对立案工作不够重视，重审理轻立案观点普遍存在， 人员力量不足仍是各地法院 存在的普遍问题。 并且，对立案庭职能的扩充和改造的过程，事实上也是 立 审分 立 原则在审判实践中被根本性消解的过程。立案庭的设立初衷不仅与实际 职能渐行渐远，而且各地基层法院对立案庭职能的改革正经受着现行立案工作机 制的限制和名不正、言不顺的合法性怀疑。 潘杰：全国部分高院
42、立案工作调研座谈会情况综述，载最高人民法院立案庭编：立案工作指导 2007 年第 1辑，第 6页。 11 三、解决之策：设置初步审判庭的构想 现今的立案庭仿如一根漂浮在审判之河中的大木，它正不可避免地随着审判 制度的改革而摇摆不定；同时，它又阻遏着审判制度改革的完善。 在中国的法治 追求中，也许最重要的并不是复制西方法律制度，而是重视中国社会中那些起作 用的，也许并不起眼的习惯、惯例，经过人们反复博弈而证明有效的法律制度。 作者认为，在繁简分流作为应对案多人少问题的必然之路时，立案庭正应适应大 潮走向涅槃、获得新生：在立足于本土改革实践、适当吸收国外成熟的审判准备 程序和小额诉讼程序的基础上，
43、将立案庭充实人员和职能后改组为 初步审判庭 。 鉴于 审判 一词早为国人所理解和认同，且法院的各个业务庭都称为 某某 审 判庭 ，故名称宜定为 初步审判庭 。如此称谓，可谓名正言顺，既符合审判活 动的现实，当事人也更易重视、理解和接受。 本段就初步审判庭设立的必要性、 可行性加以论证，并对初步审判庭的具体职能加以探讨和设计。 () 设立的必要性 1、顺应繁简分流改革趋向的需求。 随着社会、经济的发展，司法所扮演的 社会角色越来越复杂、所承担的社会任务也越来越繁重，逐渐难以适应社会现实 的需求 ， 为便利民众 接近正义 ，解决审判质量和诉讼迟延，以及高诉讼成本 问题，对案件作繁简分流是普适性解决
44、之道。 从各国民事司法发展和改 革趋势来 看，繁简分流旨在以合乎理性的规范使案件各入其道，使普通程序的正当化在司 法资源与司法需求的剧烈冲突中获得现实可能性 。为适应当事人不同的司法需 求，进行多元化的程序设计和审判运作，加强案件管理，加快诉讼进程，是西方 国家乃到整个世界民商事审判改革的趋势，也应是我国民商事审判追求的目标之 -% 如果不寻找一条有效的妥协途径实现繁简分流，法院在司法效率目标的驱 动下盲目改革则可能使 90年代以来以程序正当化为目标的举步维艰的改革成果付 苏力：法治及其本土资源，中国政法大学出版社 1996年版， 第 36页。 理论界和实务界从我国引入西方国家诉前准备程序角度，基本一致的观点是提出设立 准备程序庭 ，在立 案改革实践中也