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1、2009 年第 12 期 （上半月刊） 资金、人才投入。加大对这些经济落后地区基础教育 的扶持力度，每年定期从中央财政划拨一部分专项资 金，用于改善办学条件，提高教师待遇。地方政府要 切实落实以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经 费为辅的原则，切实履行教育经费占国民生产总值的 4%和“三个增长”的承诺。 二是政府对基础教育的职责到位。地方政府要研 究制定好本地推进义务教育均衡发展的目标任务、实 施步骤和政策措施，并将其纳入当地教育改革与发展 的总体规划，保证义务教育学校的校舍、设备和师资 等条件大体相当，逐步建立规范化、科学化和制度化 的义务教育教学质量监测评估体系和教学指导体系。 4.坚持
2、“区域协作互补、国家扶持支持、内部自 立自强”三位一体的办法，实现区域间经济文化的均 衡发展 一是东中西部统筹规划、分工合作、发挥优势、 协调发展。形成以东带西、东中西共同发展的格局。 二是国家借助财政、政策等杠杆助推落后地区经 济文化的发展。加大财政转移支付力度和财政性投资 力度，为西部的快速发展储备人才资源，提供强力支 持。 三、影响与意义 “高考移民”问题在我们整个高校招生考试体制 中是一个小问题，但“高考移民”问题所反映的现象 及对我国高考改革的影响是巨大的，是不容忽视的。 通过研究“高考移民”这一现象，从其表象去探索深 层次的原因并提出改革对策，有益于扩展高考改革的 理论研究范围、深
3、入探讨高考改革的发展道路及趋势、 促进我国教育的均衡发展和教育公平的实现。因此， 无论从“高考移民”现象存在的历史 与 现 实 根 源 、 “高考移民”与高考崇尚的公平至上之间的矛盾，还是 从“高考移民”对高考改革的影响及由此带来的社会 问题等方面，“高考移民”问题研究都具有一定的理 论意义和实践意义。 四、不足与改进 一是论文中有关国外的研究不够充分。因国外的 大学招生多为院校根据自身状况面向全国自主招考， 没有“高考移民”现象，因此这方面研究的论文及专 著趋之若骛，囿于资料所限，对国外研究不够充分。 二是在高考移民的实证研究不够深入。因各省市 对高考考生的报名信息采取有限，对高考生源家庭状
4、 况等微观的材料较少，限制了对移民考生本身状况的 细致考察，导致无法对移民考生者本身进行深入的实 证考察与分析 责任编辑：李云中 一、问题的提出 20 世纪 90 年代中期以来，我国教育政策研究方兴 未艾，呈现出良好的发展态势。虽然如此，教育政策 学尚不是一门严格意义上的学科，其学科地位的建立受 到诸多因素的制约，进而导致不能较好发挥出其本身所 应有的作用。目前，我国教育政策“研究的理论基础欠 宽厚” 、 1 理论建设意识严重缺乏，不失为一个重要 原因。本文设想，只有对一些重大的理论问题研究取 得突破，构建较为完整的教育政策理论体系，才有可 能提高教育政策学对实践中教育政策现象及问题的解 释力
5、与预见力，进而，才可能确立真正意义上的教育 政策学的学科地位。 政策工具研究是教育政策学的一个重大理论问题。 政策工具，是指“政府赖以推行政策的手段” 。 2 政 论政策工具研究的教育政策学意义 * 作者简介 李根，华南师范大学教育科学学院硕士研究生，主要从事教育政策、教育管理研究 （广东广 州510631 ） 摘要 政策工具研究是教育政策学的一个重大基本理论问题。加强政策工具研究，不仅具有 重大的理论价值，而且蕴含着重要的现实意义。本文阐述了政策工具在教育政策系统中的地位、政策 工具研究是教育政策学的工具论基础及政策工具的能量等观点，并分析了政策工具研究与转变政府职能 的关系及其对教育政策运
6、行的影响，同时，本文指出应警惕“工具主义”所带来的危险。 关键词 政策工具研究；教育政策学；意义 12 DOI:10.13694/ki.ddjylt.2009.12.007 教育评论 策工具研究，“涉及一系列问题，其核心是如何将政 策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现 实” 。 3 霍格威尔夫指出：“工具就是行动者采用或 者潜在意义上可能采用来实现一个或者更多目标的任 何东西” 。 4 尽管这些工具是行动者采用或者潜在意 义上可能采用，有时可能是相互交织在一起甚至有矛 盾，但都严重影响着人们的政策行为。教育政策中的 政策工具知识，也会对教育政策运行产生重要影响。 “没有对理论假设进行过
7、明确检验的实践，必然会导致 管理行为显著的混乱不堪” 。 5 所以，必须加强教育 政策中政策工具的研究，从而指导教育政策中具体方 案的制定与实施；另外，更重要的是，政策工具的深 入研究，也将奠定教育政策学的工具论基础。 二、政策工具研究的理论价值 （一 ） 政策工具在教育政策系统中的地位 一般认为，“政策系统是由政策主体、政策客体 及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统” 。 6 三者紧密联系，缺一不可，共同构成政策系统。 教育政策的本质是协调政策主体、政策客体以及 政策环境之关系以有效达成教育政策目标的活动。教 育政策主体有效运筹政策活动，进行教育政策的制定、 执行、评估和监控等方面的活
8、动，都离不开教育政策 工具的运用。政策工具是教育政策主体作用于教育政 策客体的手段与方式，政策工具的缺失将会导致教育 政策活动开展举步维艰。具体来说，教育政策主体要 以政策工具的选择与运用来实现其相应的政策意图。 政策工具是政策主体实现其政策意图、发挥其能动性 的重要载体，以达到教育政策主体、教育政策客体以 及教育政策环境之关系相协调的目的，突出体现了政 策工具在教育政策系统中工具性及价值性，亦体现出 政策工具是整个教育政策系统中的左膀右臂。 （二 ） 政策工具是教育政策学的工具论基础 在教育政策系统中，政策工具占据着重要的位置。 政策工具的地位反映在教育政策发展的历史中，呈现 出这样一种有趣
9、的现象，即教育改革和发展的历史中 几乎所有的政策实践在极大程度上都明确或潜在地牵 涉到政策工具的问题，涉及到政策工具的选择、运用、 变更与创新等一系列的环节。在政策执行理论研究中， 从“自上而下”与“自下而上”途径的研究转向以后， 政策工具研究越来越成为多数学者关注的对象。“政 策的执行在很大程度上涉及把政府的一种或多种基本 工具应用到政策问题中去” 。 7 所以，在很大程度 上，对教育政策系统之中的政策工具探讨是研究教育 政策执行的前提。 从理论展开的内在逻辑来说，政策工具研究也是 探讨政策的选择、执行与监控、评估、变更等问题的 基础。依政策工具研究的实际情况来看，国内外的学 者大都在列举与
10、阐述政策工具的内涵、分类、选择的 以后，立即转向对政策工具的应用与政策执行等方面 的讨论。从政策工具的研究途径上，也可以看出这一 点，即，从工具主义、过程主义、权变主义，到建构 主义甚至是政策网络中的政策工具等。这种研究的进 路也正好从一个重要的侧面反映出政策工具研究作为 政策学研究的工具论基础。要建立科学完善的教育政 策理论体系，就必须把政策工具作为它的工具论基础 来对待，从较高理论层次上深入细致地研究这一问题。 政策工具研究的合理开展及相应问题的解决，是整个 教育政策理论体系建设的重要逻辑前提。 （三 ） 政策工具研究的教育政策学能量 我国经济转轨社会转型深入推进，要求具有应用 型特征的教
11、育政策学日益介入政府的政策实践。这对 实践教育政策学知识的不断扩展提出了新的要求。从 政策工具的层面进行研究，是许多可靠的途径之一。 通过对教育政策工具的属性、分类、选择、应用以及 效果等问题的研究，可有益于教育政策学有关知识的 有效增长，有助于形成系统化的政策工具知识，拓展 教育政策学的学科视野，提升教育政策学的理论品味。 我国教育亦将持续变革，在此期间，不确定性因素显 著增加。进行政策工具方面的研究，可以在一定程度 上把有关不确定因素的危害降到最小。当然，对教育 政策学进行政策工具研究也存在某种不确定性，但是 却某种程度上可以解释教育行政部门在政策制定及实 施阶段是如何进行政策选择的；同时
12、，亦可以根据政 策工具研究的成果，对某一项教育政策运行进行预估， 预见到政策运行遭遇到的困难，并在事前从一定程度 上化解之，从而提高政策执行质量。因此，政策工具 研究有利于增强教育政策学对教育政策的解释力与预 测力，进而提高教育政策学的话语权。 另外，“虽然教育政策学具有层次性，从中央政 府制定的、影响全国的教育政策，到一个省或市，再到 一个区甚至一个学区的教育政策，有多个层次” ， 8 所有层次的教育政策都涉及到政策工具运用的问题， 因而就各个层次的政策工具之间的关系做协调与系统 性的研究，将从理论上廓清各个层次之间的教育政策 工具的关系。因此，研究教育政策工具，有助于诠释 教育政策活动中诸
13、多本质性的内容。 三、政策工具研究的现实意义 （一 ） 政策工具研究与转变政府职能 政策工具研究，对改革我国教育行政体制，转变 教育部门作用于教育的方式，调整政府与学校的关系， 扩大学校办学自主权等一些列实践性与理论性的命题 十分重要。为了有效地解决上述问题，教育政策制定 者必须理解他们可资利用的政策工具的范围与程度， 同时也理解在这些不同政策工具之间存在的某种差异。 政策工具研究，有利于我国教育改革的各项事业的顺 利推进。 进行教育政策工具研究，可对其进行“瞻前顾后” “左顾右盼” 。“瞻前顾后” ，不仅要系统地梳理过去多 年教育改革中政策工具运用的实践经验与教训，而且 要注重对“新”的政策
14、工具进行科学合理地探求与实 13 2009 年第 12 期 （上半月刊） 验。“左顾右盼”就是说一方面，我们密切关注国内 的教育改革与发展中新的政策工具的尝试与应用，另 一方面，注意借鉴国外教育改革实践对于我国的教育 政策实践有益的政策工具的理论与策略。 （二 ） 政策工具研究的教育政策运行方面 安德森指出：“行政管理机构的实施活动依靠的 不仅是该官员的态度和动机以及活动的压力，而且取 决于该机构所能获得的政策实施技术” 。 9 于此前 后，荷兰的吉尔霍德委员会由于人们对某些政策部门 绩效的失望进行考察，所得出的结论是，“各种政策 失灵是由于对于政策工具的知识不足造成的” 。 10 虽 然其结
15、论有点绝对，但也是其给予我们观察政策运行 的洞见，即，政策工具知识的不足是我们政策失灵或 政策没有取得相应目标的重要原因之一。 教育政策系统同样面临这样的问题。在改革与发 展过程中，教育政策运行所遭遇到的困境与失败，对 我们在政策工具知识上的不足作了最充分的注脚。要 提高教育政策运行效果，就必须研究教育政策运行中 的政策工具，研究不同层面、不同类别的政策工具。 政策工具研究的教育政策学意义，归根结底要落 实到它对教育政策运行的具体策略与措施上；政策工 具研究对于不同层次教育政策运行的影响，最终要也 要通过它与具体的政策措施的联结得以实现。政策工 具研究对于教育政策运行的影响，在其他制约因素可
16、控时，大致表现在以下方面。 首先，政策工具会影响教育政策制定者对政策工 具的理解及选择。通过对政策工具的内涵、类别、效 能等方面的考察，权衡各类政策工具的利弊之后，制 定者会决定究竟应用何种工具或政策工具组合。政策 实施技术或政策工具选择的恰当与否直接决定政策运 行的效果。政策工具研究，有助于教育政策制定者针 对现实中的重大政策问题，确定正确的政策目标，设 计和选择实现政策目标的政策工具，进而较有效地实 现政策意图。 其次，政策工具会影响教育政策执行者对政策工 具功能的理解及其发挥。在理解教育政策文本的基础 上，教育政策执行者会采取切实的执行计划及行动措 施，以达到相应的政策目标。教育政策执行
17、者对政策 实施技术的理解的程度和在执行中采取怎样的政策工 具及相应的保障措施，将会对政策目标能否实现以及 实现的程度和范围产生决定性的影响。研究教育政策 中的工具问题，对教育政策执行过程中采取合适的政 策工具，具有重要的指导意义。 第三，教育政策运行中的政策工具研究，还会对 教育政策评估产生重要影响。教育政策评估本身就是 一类政策工具，但是在运行中面临着诸多困难与障碍， 需要其他政策工具介入或以政策工具的理论廓清这些 困难与问题。因此，必须加强政策工具研究，以便从 政策工具这一侧面，为实现教育政策运行中的有效评 估提供理论依据与对策。 （三 ） 政策工具研究的警惕意义 以上仅从积极的一面，论述
18、了政策工具研究对于 教育政策运行及实践的意义，然而不恰当的研究途径 与观察方式，也会给教育政策实践造成消极的影响。 对此，德布鲁金指出“工具性的研究有时候也会冒这 样的风险，太多地关注了工具政策问题 的概念，以至于在整个图画中一致性的可能影响消失 了” 。 11 弗兰斯冯尼斯潘更是认为，“过去，人们 将相当多的注意力都放在了目标和手段的关系上了” 。 12 并进一步指出，政府的工具视角研究以理性中心 规则方法的这种看法是机械性的，没有看到执行部门 还是有其自身的偏好的。这种观点认为执行政策工具 的部门不过是受绳子牵引的木偶。这种方式在现实中 的消极后果影响极大，应时刻警惕。 同样，从不恰当的政
19、策工具研究视角出发，在很 大程度上，教育政策制定者、执行者及相关人员会对 政策工具产生消极期待并采取消极的策略，从而把教 育政策工具描述成自己心目中的那个样子，这又会反 过来加强教育政策参与者对于教育政策工具的消极看 法，以致于最终形成教育政策工具与政策策略之间的 恶性循环。为了避免这种恶性循环的出现，就必须在 教育政策实践中形成恰当的政策工具观察方式，建议 从政策系统、制度环境等角度进行透视，而不要只囿 于“目标和手段”这一条视线上。因此，适切的政策工 具研究，必将有助于教育政策参与者正确把握政策工具 的本质，使他们认识到政策工具作用于政策实践的机 制，从而自觉地形成科学合理的教育政策工具观
20、念。 注释： 1 谢少华教育政策研究：现状及发展 N .中国教育 报，2001-1-7. 27 迈克尔豪利特等著公共政策研究 M 北京： 生活读书新知三联书店，2006.141，273. 3 陈振明.政府工具研究与政府管理方式改进 J .中 国行政管理，2004 （6 ）：43-48. 4101112 B盖伊彼得斯等著公共政策工 具 M 北京：中国人民大学出版社，2007.13-14，13，25，202 5 麦格雷戈著企业的人性方面 M 北京：中国人民 大学出版社，2008.8 6 陈振明编著公共政策学 M 北京：中国人民大学 出版社，2004.5 8 袁振国主编教育政策学 M 南京：江苏教育出版 社，2001.16. 9 詹姆斯安德森著公共决策 M 北京：华夏出版 社，1990.137 14