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1、交通规划的解读与问题讨论徐文学湖北省交通运输厅【摘要】介绍解读了湖北省公路水路交通运输发展“十二五”规划、湖北省集中连片特困地区交通建设扶贫规划、湖北省省道网规划等，讨论了交通规划工作中存在的一些问题。【关键词】规划 解读 问题 讨论1.引言 交通规划是确定交通发展目标，设计实现这些目标的策略、过程和方案。通常包括交通发展战略研究、中长期交通发展规划和五年交通建设规划等。交通规划是交通建设项目前期工作的先导，是交通建设、管理和决策的重要依据，是确保交通有序健康发展的重要保证。 湖北省交通主管部门近年组织编制了多项重要交通规划，以引导今后一段时期的交通发展。本文选择了三个规划进行介绍并作了简要解
2、读，同时对交通规划中存在的一些问题进行了讨论，希望能引起有志者开展更深入的研究，共同提高我们交通规划工作的整体水平，为交通事业的健康发展服务。2.近年湖北省的重要交通规划2.1湖北省公路水路交通运输发展“十二五”规划2.1.1“十二五”规划目标 湖北省公路水路交通运输“十二五”时期的发展定位：新一轮大建设大发展的战略机遇期，加快转变发展方式、调整交通运输结构的转型关键期，构建综合交通运输枢纽、发展现代交通运输业的重要成长期。 发展的指导思想：坚持以党的十七届五中全会精神为指针，以科学发展观为统领，以推进湖北交通跨越式发展、构建全国重要综合交通运输枢纽为目标，以加快转变交通运输发展方式为主线，以
3、结构调整为主攻方向，以完善综合交通运输体系、振兴湖北水运、促进现代物流发展、提高交通公共服务能力为重点，努力实现全省交通运输与国民经济社会发展的关系由“总体适应”转向“全面适应”。 “十二五”时期湖北省公路水路交通固定资产的投资规模为3059亿元，其中高速公路1850亿元，普通公路850亿元，港航工程269亿元，综合运输枢纽及交通物流工程90亿元。具体目标为： “六个翻番”，即：全省交通固定资产投资规模翻番；内河航运投资规模翻番；综合运输枢纽及交通物流工程建设投资规模翻番；一级公路里程翻番；新增高等级航道里程翻番；港口集装箱吞吐能力翻番。 “六个形成”，即：形成通江达海、辐射中部、面向全国的武
4、汉长江中游航运中心；形成布局合理、无缝衔接、便捷高效的全国重要综合交通运输枢纽；形成资源集聚、功能健全、管理科学的现代物流基地；形成承东启西、接南纳北、内畅外联的高速公路网；形成四通八达、沟通城乡、安全环保的普通国省干线公路网；形成干支相连、通村达户、惠民便民的新农村公路网。 “六个提高”，即：交通行业自主创新能力明显提高；交通GEB平台投融资能力明显提高；交通服务质量和效益明显提高；交通依法行政能力明显提高；交通队伍整体素质明显提高；交通应急安全保障水平明显提高。 “六个转向”，即：部门职能由单纯的公路水路行业管理转向“铁、水、公、空、管”等综合交通运输协调服务；交通发展由“数量规模扩张型”
5、转向“质量安全效益型”；交通建设由“资源消耗型、依赖型”转向“资源节约型、环境友好型”；港航建设由“以部省投资为主”转向“多元化筹资”；高速公路招商引资及建设由“以省为主”转向“以市州为主”；交通服务由传统的客货运输转向现代交通运输业。 2.1.2规划目标解读a.确定投资规模的基本思路在交通固定资产投资总规模的安排上，体现了交通支撑湖北经济社会跨越式发展的总体思路。“十二五”期湖北交通固定资产投资规划目标为3059亿元，是“十一五”投资目标的2.3倍，是“十一五”完成投资的1.6倍，约占“十二五”期湖北省全省固定资产投资总规模的4%。顺利完成“十二五”湖北交通固定资产投资规划目标，将有力推动湖
6、北经济社会实现跨越式发展目标。 在公路水路交通项目的总体安排上，体现了以转变交通运输发展方式为主线，以结构调整为主攻方向的发展思路。港航、站场及物流设施投资大幅提升，分别为“十一五”的2.5倍、4.1倍。港航投资占交通固定资产投资总规模的比例由“十一五”的5.6%提高到8.8%，湖北内河航运的优势将进一步凸显。场站及物流设施投资占交通固定资产投资总规模的比例由“十一五”的1.2%提高到2.9%，交通枢纽建设将得到加速推进。 在港航项目安排上，体现了对建设武汉长江中游航运中心、振兴湖北水运这一目标的支撑。港航建设的重点放在高等级航道、集装箱和大宗散货等专业化泊位的建设上。长江湖北段的航道治理安排
7、投资达69亿元，荆江航道治理成为重中之重，长江中游航道通航条件将得到显著改善。在港口建设方面，主要体现在集装箱、大宗散货等专业化泊位的推进，重点推进武汉新港阳逻港区和三江港区、宜昌云池港区、荆州盐卡港区、黄石棋盘州港区集装箱项目的建设。 在公路项目安排上，体现了着力完善网络、优化路网结构、提升服务能力的发展思路。在高速公路规划布局上，东部以加密为主，西部重点考虑联网，实现县县通高速。继续加强高速公路投资力度，以支撑国土资源的均衡开发，全省高速公路密度将由“十一五”期末的2.0提高到3.5公里/百平方公里。调整国省道网布局，扩大国省干线的覆盖范围，普通国省道占公路通车总里程的比例由“十一五”末的
8、7.5%提高到12.5%以上。国省干线升级改造成为“十二五”建设重点，国省干线投资总额将由“十一五”的264亿元提高到600亿元以上。在站场及物流设施项目安排上，体现了对综合交通方式优化衔接和现代物流发展的支持。已纳入省级项目库的综合客运枢纽、物流园区项目总投资约143亿元，“十二五”期完成投资约90亿元，占站场及物流设施总投资的63%。 b.规划的横向比较 根据各省市上报国家交通运输部的规划数据，我们将湖北省公路水路交通运输发展“十二五”规划与有关省市进行了比较。总体指标从纵向比较看，我省“十二五”投资目标较“十一五”完成指标增幅达61%，与安徽一起为增幅最高的省份；从横向比较看，扣除沿海港
9、口投资，我省“十二五”投资目标仅次于广东，从总体上体现了湖北交通跨越式发展的要求。从公路通车里程的规划目标看，高速公路的规划目标在中部地区低于湖南，与河南省基本相当，高速公路网密度位居前列。 投资结构“十二五”期，我省港航投资规划目标在中西部地区位居首位，高于内河航运发达的安徽和重庆，港航投资占交通固定资产投资总规模的比例由“十一五”的5.6%提高到8.8%。站场及物流设施投资规划目标在中西部地区也居首位，其投资占交通固定资产投资总规模的比例由“十一五”的1.2%提高到2.9%。从总体上看，我省在“十二五”期注重了投资结构的调整，内河航运、客货运枢纽建设得到了更大的支持。从公路内部投资结构看，
10、我省高速公路的投资比例相对较高，达到了60.3%，在中部省份中仅次于湖南，但低于重庆、陕西等西部省份。国省干线建设规划投资规模在中西部地区居首位，国省干线投资占交通固定资产投资总规模的比例达20.4%，在中西部地区仅低于河南，从总体上看，国省干线建设得到了更大的支持。由于国省道调整力度较大，农村公路投资比重低于中西部其它省份。 路网密度“十二五”期末，我省高速公路密度将达到3.50公里/百平方公里，在中部低于河南、山西，但人口密度将达到1.14公里/万人，复合密度将达到1.99，仅次于山西，将实现对河南的超越，所有密度指标均高于湖南、安徽、江西。与东部发达省份相比，我省高速公路面积密度落后于东
11、部，但人口密度将显著高于东部，复合密度也超越了东部。一二级公路密度处于中西部领先水平，除在面积密度上仅次于河南外，人口密度、复合密度均实现了对河南的超越。2.2湖北省集中连片特困地区交通建设扶贫规划（2011-2020年）2.2.1规划目标a.总体目标到2020年，湖北集中连片特困地区的国家高速公路基本建成，所有县城通二级及以上公路，所有乡镇和建制村通沥青（水泥）路、通班车，基本建立农村物流服务体系，城乡客货运输服务效率明显改善，农村公路服务水平和防灾抗灾能力明显提高，交通安全和应急保障能力显著增强。湖北集中连片特困地区“外通内联、通村畅乡、班车到村、安全便捷”的交通运输网络基本形成，交通运输
12、基本公共服务主要指标接近全国平均水平，适应区域经济社会发展和全面建设小康社会的总体要求。 b.“十二五”目标 干线公路框架基本形成。基本建成原国家高速公路路段，所有片区县城通二级及以上公路比例达到100%；调整后的普通国道二级及以上公路比例达到95%；现有省道二级及以上公路比例达到98%。农村公路通畅水平显著提升。所有具备条件的乡镇和建制村通沥青(水泥)路。 客货运输服务水平明显提高，班车服务城乡的范围进一步扩大。县城客运站条件明显改善；95%的乡镇建有等级客运站；所有具备条件的建制村建有汽车停靠点（招呼站或候车亭牌）。所有具备条件的乡镇和建制村通班车;结合农村客运站点建设的农村邮政物流得到快
13、速发展，农村客货运输效率和服务水平明显提升。公路安全水平和应急保障能力进一步提高。农村公路上的安全防护设施、桥涵等构造物逐步配套，安全性明显提高。国省干线公路安全监管和应急保障信息化程度显著提高，能力进一步增强。2.2.2规划目标解读根据中央扶贫工作会议精神，结合全国集中连片特困地区交通扶贫规划工作布置会精神和规划大纲要求，湖北省交通扶贫开发的总体思路是找准片区里面制约脱贫的突出交通问题，通过有针对性的规划、实施一批交通基础设施和运输服务设施项目，提升片区的自我发展能力和交通运输基本公共服务均等化水平，为脱贫目标的实现提供交通运输保障。交通扶贫开发规划主要从找准要点，突出重点，抓住特点入手，力
14、求解决制约片区扶贫开发的一些迫切的交通问题。在各片区特色和发展重点把握上,注重连贯性和一致性，注重结合片区的资源禀赋、区位优势、城镇体系和产业发展等特点，分析研究片区交通扶贫开发的特色和定位。a.武陵山片区武陵山片区地处武汉城市圈、成渝城市群等经济区交流要冲，是长江上游的重要门户，是面向长江中下游平原的窗口。规划着重体现其交通枢纽地位，以发挥长江水运优势，加强片区与重庆、武汉等经济中心以及黔江、万州、张家界等外围区域中心城市的便捷沟通和片区内县市之间的高效连接，从而发挥片区的区位优势；突出交通服务生态旅游与现代农业发展，促进优势资源的整合和开发，以满足片区经济快速发展、新型城镇化建设对交通发展
15、的新形势和新要求；重点支持清江航运发展，充分发挥航运的比较优势，以适应片区生态环境保护性开发对加快转变交通发展方式的要求。b.秦巴山片区秦巴山片区处于我国中西部地区的结合地带和鄂、豫、陕、渝四省市的中心区域，是连接南北、承东启西的重要交通枢纽，对加快我国东西部经济交流走廊的形成，以及延伸东部地区经济的辐射，带动西部地区经济的发展具有重要的作用。规划突出其交通枢纽地位，加强片区与周边省市大中城市的便捷沟通，充分发挥片区的区位优势；以将十堰打造成为区域性中心城市为目标，按照建设国际知名生态旅游区、国家级汽车产业聚集区、国家生态文明示范区和区域性现代服务中心的要求，突出交通在服务汽车和装备制造业、生
16、态文化旅游产业等特色优势产业中的基础性和先导性作用；充分利用片区丰富的河流资源，大力加快汉江、丹江等主要内河航运发展，充分发挥内河航运的比较优势，加快转变发展方式、实现绿色发展，将交通扶贫规划与库区移民安置规划相结合，切实改善库区移民的生产生活条件。c.大别山片区大别山片区地处鄂豫皖三省交汇处，是武汉城市圈面向皖江经济带及其以东的长三角地区等区域的“门户”，具有承接经济较发达地区产业梯度转移的能力和空间。规划突出其依托武汉城市圈、毗邻皖江经济带、便捷沟通长三角的区位优势，以交通发展引领和加强中部、东部区域经济中心之间的经济联系；突出交通服务旅游与现代农业发展，满足片区旅游景区联动发展、产业规模
17、化发展对交通发展的新要求；将转变交通发展方式，调整交通发展结构，构建综合运输体系作为片区交通发展的主线，充分发挥综合交通对区域扶贫开发及经济发展的支撑和引领作用。d.幕阜山片区幕阜山片区位于湘鄂赣三省交汇处，是武汉城市圈的南大门，具备接受“中三角”的辐射影响，并推动片区各县之间经济贸易合作的区位优势。规划体现其在全国综合交通网中的通道枢纽作用，突出交通服务“中三角”等发展战略的先导功能；突出交通服务旅游、现代农业发展及推动区域协作发展；重点支持富水等内河航运发展，充分发挥内河航运的比较优势，适应片区生态环境保护性开发对加快转变交通发展方式、实现低碳运输的要求。2.3湖北省省道网规划（2011-
18、2030年）2.3.1规划目标到2030年，将构建“省会辐射市州、市州便捷连接、市县互相连通、乡镇全面通达、邻省有效沟通”，“功能明确、层次清晰、结构优化、规模适度、布局合理、服务高效”的干线公路网，全面适应湖北省跨越式发展的需要。其中：普通干线公路网以提供便捷可靠的基本公共运输服务为指引，通达所有建制乡镇，推动城镇化进程；与周边省市的普通干线公路网有效衔接，与邻省（市）相邻县级以上节点有效沟通；增加高速公路连接线，提升高速公路对县域经济的辐射影响力，增强高速公路的集散能力。到2030年，形成约2.8万公里的普通干线网，其中普通国道网约9380公里，普通省道网约1.9万公里。高速公路网以形成集
19、约高效的运输网为指引，覆盖全省所有规划20万人口以上城市并实现“县县通高速”；武汉与市州之间实现当日往返，市州、大中城市之间实现当日到达；与相邻省市形成2条以上高速公路通道，武汉至相邻西部省会城市实现当日到达，至周边其他省会城市实现当日往返；加强“两圈一带”高速公路网建设，加密“一主两副”高速公路网络，重要城市形成高速公路环线。到2030年，形成约8260公里高速公路网，其中国家高速公路约5000公里，地方高速公路约3260公里。干线公路网（含普通干线公路网和高速公路网）覆盖我省主要的公路、铁路、港口、机场等运输枢纽，形成干线公路集疏系统，满足现代物流发展的需要，提高运输服务效率，保障各种运输
20、方式的有效衔接；覆盖产业布局重点地区，促进产业发展和结构优化升级；串联重要旅游景区，促进旅游资源开发。2.3.2规划目标解读a.布局思路省高速公路国家公路网规划和湖北省公路水路发展“十二五”规划（省政府发布，鄂政发201146号）已经对湖北省高速公路网进行了布局，形成了“七纵五横三环”约7069公里的高速公路网格局，并提出力争实现“县县通高速”的奋斗目标。鉴于现有高速公路网规模还有一定的发展空间，路网布局也还有一定的优化余地，因此本次高速公路网布局的思路是：继承现有规划布局成果，以总体规模和功能定位为指引，采用单因素分析法对路网布局进行完善，不单纯追求规模数量而重在结构优化和增强服务能力，以满
21、足我省经济社会发展的长远需求。普通省道国家公路网规划已经对我省境内的普通国道进行了布局，并与我省进行了多次衔接和优化，普通国道一方面全面保留了我省境内的现有国道，另一方面也将相当比重的现有省道升级为国道，这使得我省的省道网格局发生了重大变化。同时，我省提出的“100%的建制乡镇通国省道及二级以上公路”的奋斗目标也对普通省道的规模和布局提出了新的要求。针对普通省道的功能和奋斗目标要求，普通省道的布局总体上采取了“自下而上”的思路，主要从满足地方需求，尤其是通达建制乡镇的需求出发，在地方提出的需求的基础上，按照总量控制和网络化的要求，采取逐层展开法、单因素分析法等进行整合和优化，再经过省市县各级交
22、通主管部门的反复沟通和协调，对普通省道网的规模和布局基本达成一致，再结合专家咨询，最终形成普通省道网的布局方案。b.规划布局方案说明湖北省2030年干线公路网总里程约3.6万公里，其中国道约1.4万公里（含国家高速公路和普通国道），占40%，省道约2.2万公里（含省级高速公路和普通省道），占60%；其中高速公路约8260公里，占22%，普通干线公路约2.8万公里，占78%。湖北省干线公路占公路网总体比例预计约为13%左右，与发达国家及全国干线公路结构比重数据对比来看，总体上仍低于全国预期的平均水平，与发达国家的总体水平差距还较大。从普通国省道的内部结构看，普通省道与普通国道的比重关系为1.98
23、:1，与目前已经掌握的国内部分省份相比，相对较高，这主要是因为我省“100%建制乡镇通国省道干线”的连接目标与其他省份相比，通达深度和覆盖范围相对较高。从普通国省道线路行政等级构成看，利用现状国省道占约52%，县道约占37%，其他公路约占11%，县道以上路段约占规划普通国省道公路网的89%。从普通国省道线路技术等级构成看， 二级及以上公路约占58.2%，等级公路约占96.3%。按照普通国省道基本达到二级公路的要求，需要实施改扩建的比重为23%，需要新建的比重为19%。c.省际出口情况高速公路与“十二五”规划高速公路布局的26个省际出口相比，本规划新增4个省际出口。高速公路总的规划省际出口为30
24、个，其中现状省际出口为15个。普通干线公路与现状相比，规划方案增加了普通干线公路网的开放性，普通干线公路的省际出口增加了51个。其中与河南新增省际出口14个，与安徽新增省际出口5个，与陕西新增省际出口4个，与重庆新增省际出口13个，与江西新增省际出口4个，与湖南新增省际出口11个。全省干线公路网规划省际出口共计131个，较现状增加66个，其中高速公路省际出口30个（新增15个），普通干线公路省际出口101个（新增51个）。3.对交通规划工作中几个问题的讨论编制交通规划时，首先需要研究交通发展的目的。交通发展总是具有阶段性和承接性的，中短期的发展目标与长远发展愿景的内容可以不同，但其所呈现的发展
25、趋势应高度一致。比如从全局性的交通发展思路来看，在中短期内，我们需要分析世界交通运输发展趋势，在把握交通运输发展规律的基础上来审视我们的交通运输发展，需要从我国国民经济发展全局的角度来审视交通运输的适应能力，需要从人民群众对交通运输需求的角度来审视交通运输的服务水平，需要跳出交通行业以外来审视交通运输存在的问题。在此基础上，研究确定交通运输发展的目标，选择合理的发展路径，制定有力的发展政策。而从长远的发展愿景看，交通发展的目的，不仅是为了交通运输行业自身而发展，也不仅是为了某级、某届政府具体的经济目标而发展，当然更不单是为了我们的交通投入能获得多少预期的收益而发展。交通发展的目的，应使人们视出
26、行为享受，使人们在移动的过程中身心都能获得充分的自由，并保持经济、社会全面可持续发展的活力。从这种角度来审视我们现在的交通规划，在国家层面和省市县地方政府层面都存在一些突出问题。在全国层面上，制定交通规划时，更多地是从交通运输系统自身发展与完善以及基于部门的改革发展来进行。虽然也强调交通运输发展要为经济社会发展服务、满足和适应人们生活水平的提高等，但缺乏一些具体的定量的关联指标来表征，因而难以对交通运输发展为经济社会发展服务、满足和适应人们生活水平的提高进行量化评价和考核。交通规划很少从整个国民经济的大系统出发来进行全面系统的规划，更多的是从自身的子系统出发，追求子系统的发展和在国民经济中的地
27、位。发展的主要思路和注重解决的问题主要是围绕着如何增加基础设施满足交通需求，而对交通运输占用的经济社会资源、为经济社会发展目标服务时需要的所有内、外部成本的经济性和可承担性等研究分析不足。尽管目前我国交通运输发展的规模还不存在全面过剩的问题，但如果不从整个国民经济和社会发展的战略高度进行把握，不对交通运输发展的方向是否能够与国民经济和社会其它行业的发展相协调、交通运输系统的结构形态及交通运输发展对资源的占用是否合理、交通运输提供的基本公共服务是否全面充足有效、交通基础设施建设是否因为将内部成本外部化而造成社会成本浪费过大等问题进行科学评价，我国交通运输发展一旦造成较大的结构失衡或形成某一不合理
28、的发展趋势，再进行纠偏的难度和代价将极大。 在省市县的交通规划中，广泛存在着对规划的承接性尊重不够和对规划的阶段性正视不足的问题。每一阶段的规划，都是对上一阶段规划的继承和为下一阶段的发展所打的基础。但不少规划，特别是一些五年规划，既很少考虑对过去发展成果的继承和发扬光大，也很少考虑为下一阶段的发展预留足够的发展空间，很少研究有多少外部资源能为规划期的交通发展所用及存在哪些制约因素。规划常常只是当下主政者决策意志的说明书。随着主政者的更迭，规划首先遭到变更，其对发展的指导作用很少能持续到整个规划周期。由于各层级主政者对交通运输发展规律的认识程度不一，造成很多规划脱离实际，难以发挥指导引领作用。
29、既浪费了人力物力，也虚化了规划的价值。由于省市县的行政区域往往与具有完整功能结构的各层次交通网络的范围不一致，以行政区域为范围进行的交通规划，常常不断地给交通网络制造着新的发展不均衡。分布于某一区域的具备某种功能的交通网络，是与区域经济地理格局长期共生演变而形成的，而行政区域主要是人为划分的，这两者的不统一，使省市县层面的交通规划常常因为难以协调衔接一致而不能使区域交通网络发挥完整功能，造成交通投入低效。基于完整功能的交通网络来编制区域交通发展规划，目前还存在许多现实问题。一些根据区域经济社会发展需要编制的交通规划，其实只是次一级行政区域交通规划的拼合。对不同功能的交通网络进行分级，从而确定各
30、级行政区域编制相应交通规划的权限及边界，还需要进一步研究编制规划的方法和制定相应的管理制度。在交通规划的实施方面，部分交通规划在策划项目时求大求全，忽视交通发展的阶段性，安排实施方案时节奏过快，造成规划难以实施。部分交通规划存在较为随意的现象，在规划编制阶段，各级政府在未论证充分时拼命争取项目列入上位规划；但在实施阶段，受政府换届、决策者思路转换等影响，过于频繁地调整项目；一些规划内的项目并未得到积极推动，部分规划外的项目又想抢先实施，从而导致了规划执行不力。由于各区域和交通行业各部门之间优先发展的目标不同，各层级交通规划实施不同步的现象也时有发生，如区际断头路问题，部分综合客货运枢纽缺乏衔接配套问题等。解决这些问题，需要进一步提高规划工作水平与完善规划管理制度。4.结语 我国各区域资源禀赋的巨大差异及区域经济发展不平衡的现实状况意味着我国的交通运输发展还任重道远。在这负重前行的进程中，我们正迎来我国城镇化的加速推进、国内市场的一体化发展、经济全面融入全球化、交通运输技术快速进步、运输组织及运输方式不断创新、新能源的开发利用、人口压力与环境约束不断加大等对交通发展有着重大影响的新问题，在今后的交通规划工作中，需要面对这些不断涌现的新的问题提出我们的解决方案。同时，我们的交通规划管理体制也有待进一步完善。期待着有更多的优秀人才投入到这些相关的研究和工作中来。7