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1、对完善税收管理员制度的思考随着税收征管改革的不断深入，税务机关内部形成了以规范的税收专业化分工管事制度代替专管员管户制度的工作模式，较好地防范了随意执法、为税不廉等现象的发生，征管质量得到了较大幅度的提高。尽快解决“ 疏于管理，淡化责任” 问题，建立税收管理员制度，对纳税人进行动态监控，提高税源控管能力已成共识。但在工作实践中，管事制度与管户制度相分离，税收信息缺乏综合利用， 管理手段单一等问题没有得到有效地解决，稳定、 完善的税收管理员工作模式还没有建立起来，减缓了税收管理员制度的推行速度。笔者认为，在全面落实管事制度的同时，借鉴管户制度的优点，强化日常稽查与纳税评估，发掘税收信息的综合利用
2、价值，进一步完善税收管理员制度，明确职责，加强监督，对提高税收征管质量将起到积极的推动作用。一、影响税收管理员制度顺利推行的因素分析（一）税务机关与纳税人之间的日常联系被切断，税收管理目标分散。“ 一人进厂、各税统管”的专管员制度取消后，取而代之的是分工越来越明晰的管事制度，这项制度更多地强调为纳税人服务和加强稽查，坐等纳税人上门申报，大幅度地减少税务人员进入纳税户经营场所进行管理的次数， 税务机关与企业的日常联系被切断，造成了税源监控管理上的空档。由于征收和管理基本上都是柜台式服务，税务机关获得的各类涉税信息，大多数来自于纳税人的主动报告，纷繁复杂的项目、内容、数字，分散了税务机关的管理目标
3、，涉税信息的真伪性、完整性没有可靠保证，容易造成漏征漏管现象。（二）税收管理没有落实到纳税人经营的全过程，降低了征管质量。市场经济的持续发展，以经营最终消费品的个体、私营业户发展迅速，这些纳税人的纳税意识普遍淡漠，依法纳税自律能力较低，经营分散，流动性、隐蔽性强，再加上现金交易的普遍存在，造成了税收征管中的“ 死角” 和“ 盲点 ” 。（三）税源监控工作主要通过计算机系统来进行，税收信息缺乏综合利用。实际工作中，计算机系统接受的是纳税人申报的资料，税源监控以静态资料分析为主，而且征收、管理、 稽查各环节的税收信息缺乏综合利用，无法对纳税人的生产经营、财务收支等情况实施全方位、立体化、动态控管。
4、税务机关对纳税人的管理停留在发票、申报表、 财会报表上， 没有深入到纳税人实际经营的全过程，税务机关花费大量的人力物力来管理纳税人的进项税额、销项税额， 管理的方式以就票审票为主，辅之以交叉协查，对工业企业的生产过程、商业企业的实际库存没有有效的管理措施，形成了“ 卡两头，漏中间” 现象。据青岛市有关部门统计，全青岛市的工业企业2000 年下脚料价值1 亿元，按照17%的税率计算应当实现增值税1700 万元，按小规模纳税人6%的征收率计算也应当上缴税金600 万元， 而实际数字却相去甚远，这正是对企业缺乏有效监管的例证。帐外经营行为大量存在，低税负、零税负、负税负现象得不到有效遏制。（四）管理
5、层次肤浅，降低了整体税收管理效能。以基层分局为例，办事程序增多，虽然规范性得以强化， 征收与管理主要是事务性工作，加大了日常工作量。税收管理停留在静态资料分析、以票管税等手段上，未能真正起到管理作用。每到一般纳税人年检、税务登记证年审，申报入库期申领发票， 整个服务厅如同集市，有的税务人员一天需要审核表格600 余份， 年度审查不可能深入。税务机关在发票验旧售新时，只是审查是否用完、发票开具是否规范，对开出发票所载销项税额是否已全额申报则不能审查。另外，考核基层分局管理质量，主要通过申报率、入库率、申报准确率等指标反映，为提高相关比率， 基层管理人员增加了一项重要的工作内容-催报催缴，而纳税人
6、是否真实地反映了自己的纳税情况、“ 申报准确率 ” 是否准确却缺乏细致深入的审核。二、建立税收管理员制度，是提高税收征管质量的可靠保证（一）借鉴 “ 专管员 ” 制度的优点，会增强税收管理员的工作针对性。对“ 专管员 ” 制度，许多专精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 1 页，共 4 页家和税务同仁都已作出了不同的评价。笔者认为， “ 专管员 ” 制度在税源控管方面有其积极的因素：一是能够保证税收收入及时完成；二是专管员较全面地掌握企业的各类情况，能够根据企业财务核算、资金周转、货物购进、生产经营过程、销售方式不同时期的变化，发现企业在
7、纳税方面有无异常，做好税收控管；三是日常管理具体到人，减少了互相推诿扯皮现象。现阶段， 发挥管户制度的长处，将管事制度和管户制度进行有机结合，对强化税收管理员的职能非常有益。 就同一纳税人而言，其与税务机关交涉各类事物之间有着必然的联系，如果孤立地看待每件事物，多人管理一个企业，往往形成都管都不能深入，难以发现纳税人的异常情况，使企业脱离了税务机关的有效监控。强化税收管理员职能，实行分企业、分类别、分地域的管理，责任到人，对税源企业进行跟踪监控。建立健全征管资料档案管理制度，设置征管资料数据库，通畅征收、管理、稽查各部门之间的信息交流渠道，建立高效的税收信息共享网络，提高税收信息的综合利用效率
8、，使税收管理员能够利用静态和动态的资料对税源企业进行综合分析、预测、管理和监控，将会有效地减少税收征管中的盲目性，促进征收、管理、稽查的协同发展。（二）职责明确的税收管理员制度对提高税收征管质量将起到积极的促进作用。税源监控是税收管理工作的基础，贯穿于税收征收、管理、稽查全过程。全面、及时、准确地掌握税源的规模和分布情况，用动态的控管方式掌握纳税人的经营方式、会计核算方式、税源变化趋势，能够较大的提高征管工作中的主动性。在基层，根据管辖户数、纳税人的经营规模、纳税数量等实际情况，设置数量不等的税收管理员专岗，对重点税源实行定人管理；对中等规模的纳税人实行专人分类管理；对个体、规模较小的纳税人实
9、行划片管理，重点、中等税源规定统一的标准，便于税务机关内部考核、管理。以即墨市国税局为例，全局将年纳税100 万元以上的69 户企业列为重点税源，实行定人管理；50 万元以上100 万元以下的57 户企业列为中等税源，实行分类管理；50 万元以下和个体业户实行分片管理。城区设立个体税收管理分局，农村分局设立个体税收管理岗位。 税收管理员的基本职责为：在做好户籍管理的基础上，对控管的纳税人进行长期的跟踪式监督， 及时了解纳税人的经营情况和纳税情况，加强纳税评估和税务稽查的衔接，对出现纳税异常的企业进行评估、稽查，在分管的区域内开展清查漏征漏管工作。2000 年同 1999 年相比，年纳税额在50
10、 万元以上的增加80 户，重点税源增收14472.7 万元，增长122.5%，清理双漏户近 400 户，税款 90 余万元。这样的管理制度，将税收管理员从纷繁的事务性工作中解脱出来，使税务机关由坐家等税的被动局面变为主动出击管理，取得了较好的管理效果。（三）税收管理员制度内容的基本构思。建立税收管理员制度，应当适应市场经济发展的需要、适应税收征管改革的需要、适应税务机关加强内部管理提高管理质量的需要，建立“ 以管事制度与管户制度相结合， 以健全高效的税收信息共享网络为依托，以日常稽查和纳税评估为主要手段，明确职责，加大内外监督力度，对纳税人实际经营活动进行动态监控” 的税收管理员工作制度，对提
11、高税务机关整体税源监控能力将起到有力的促进作用。三、完善税收管理员制度的配套措施如上所述，税收管理员要做好日常管理，三项重要的工作就是调查、分析和预测， 对企业的经营情况、 财务情况不了解，或者仅仅依靠企业编报的各类报表要做好税源控管，无疑是纸上谈兵。健全管理措施，赋予税收管理员相应的权利，正确划分管理员与其他岗位的执法权限和责任，成为保障管理员制度顺利推行的先决条件。（一）赋予税收管理员稽查权，保证税收征管信息的准确性。实行“ 一级稽查 ” 后，稽查权集中在各级稽查局，而稽查局的日常工作被专案稽查、专项稽查、重点稽查、“ 金税工程 ” 发票协查占用了大量时间， 没有形成对申报资料准确性和完整
12、性的核实制度，不能保证纳税人向税务机关所提供的税收信息的准确、完整，难以形成强有力的以查促管工作局面。因此， 应当授予税收管理员日常稽查权，将日常稽查作为税源管理中的“ 重中之重 ” ，保证纳税人如实、及时申报。根据新征管法的要求，对纳税人进行检查必须出示检查证件和检查通知书。因此，建议建精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 2 页，共 4 页立稽查局统一管理，基层定期汇报、申请制度。即：稽查通知书由稽查局统一管理，设置稽查通知书发放权限； 各基层局上报税收管理员名单和控管纳税人名单，基层局需要对纳税人进行日常检查时，通过计算机网络向稽查
13、局提出申请，由稽查局选案部门及时作出决定，下发通知书， 保证日常稽查的正常进行。这样做的目的既可提高稽查的时效性，增强打击力度， 也可以减少工作被动性。（二）赋予税收管理员纳税评估权，依靠纵向和横向的纳税评估信息交流网络，提高整体税源监控能力。目前，纳税评估工作规程还没有统一，对纳税人申报资料的真实性分析、指标分析、专项审核分析及审核的方法没有规范，纳税评估工作不能全面、准确地掌握纳税人的实际经营情况，对纳税人生产工艺流程、物料消耗、成本费用等指标缺乏综合评价，评估过程又受到人员业务、政治素质、社会环境等条件的约束，影响了评估监控效果，建立纳税评估信息网络已势在必行。做为税源监控的有效手段，纳
14、税评估要对纳税人的纳税情况的真实性、准确性及合法性进行综合评定， 查找具有普遍性和规律性的异常现象，提出日常税收监控管理目标和税收征管措施，达到对纳税人整体性和实时性控管，对税收征管质量进行监督检查。赋予税收管理员纳税评估权，建立起纵向和横向的信息交流网络，能够从宏观和微观的不同层次对纳税人进行监控。纵向的评估信息交流网络，以市局的纳税评估部门为中心，辐射各基层局。 市局纳税评估部门设立信息资料库，各基层局定期 （按季度或半年）汇总本地不同行业、不同规模、 不同类型纳税人的销售额、税负、存货、期间费用、销售利润、其他利润等项目的变动情况，上报上级纳税评估部门。上级纳税评估部门根据运用统计技术分
15、析各个指标，确定不同指标的峰值及合理的区间值，下发给基层局供评估参考使用。横向的评估信息交流网络在基层局之间、内部建立。 基层局根据各自的情况，对上述指标进行分析统计后，确定本地的指标峰值和区间值，提供给一线评估人员参考使用；邻近的基层局之间进行评估信息交流，可以防止地域相近而税负不等情况的发生。建立纵向和横向的评估信息交流网络，不仅能够提高税务机关的宏观监控能力，还可以增强基层评估工作的针对性和准确性，减少地区差异，强化税务机关的内部管理，充分发挥纳税评估在税源监控中的桥梁作用。（三）加快计算机网络建设，提高税收管理员对涉税信息的利用效率。通过近几年的实践看，计算机的依托作用得到了较好地体现
16、，计算机成为税务机关处理涉税信息的基本手段。但也存在问题：一是系统运行速度慢，加大了劳动量；二是数据采集主要依据纳税人的申报资料、财务报表、发票购买、使用、进项税额抵扣等方面的信息，日后发现错误需要甄别和修改，浪费时间和人力物力；三是征收、管理、稽查部门之间的信息交流局限于“ 金税工程 ” 流程中的规定项目，各部门处理各自的涉税信息，没有形成对纳税人进行综合管理、监控的信息系统。所以， 税务机关在做好计算机系统硬件建设的同时，应当尽快建立起征收、管理、 稽查信息交流软件系统。在内部信息交流系统没有建立之前，可以考虑由各基层局信息中心担任起“ 周转站 ” 的任务， 税收管理员需要征收、 稽查环节
17、的信息时，通过局域网或“ 电子邮件 ” 先向信息中心提交出要查阅信息的内容，由信息中心在服务器中查阅后转回，以便最大效率地利用现有设备，提高税源监控效果。（四）加大培训力度，培养高素质的税收管理员队伍。税源监控质量的高低，与税收管理员有着直接、 内在的联系。 思想政治水平高、业务素质过硬的管理员能够通过复杂的涉税信息发现异常，并做出正确、合法的纠正意见，配合形式多样的税法宣传，提高纳税人的依法纳税意识。加强税务人员的培训，着力点应放在思想政治和税收、财会知识的上，可以在加强系统内培训的基础上，聘请院校专家、企业财务人员充实师资队伍，全面讲授税收和财会知识，根据财会软件的工作特点，提高税务干部的
18、计算机操作和会计电算化水平，选准税法运用和帐务核算的结合点，分析可能出现的问题，增强干部的理性认识。实践中，根据人员素质的高低，适当搭配人员组成管理组， 较长时间管理特定对象，通过工作实践增强管理员的感性认识，使管理人员成为某个区域或者某个行业的管理专家，提高税源监控的针对性和稳定性。精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 3 页，共 4 页（五）健全税收管理员权力制约机制，杜绝随意执法行为。要防止“ 专管员 ” 制度的弊端在落实税收管理员制度过程中重现，强化税收执法监督是关键。税务机关应健全权力制约机制，完善岗责体系建设，严防随意执法。一
19、是税务机关在加强内部制度建设、落实“ 税收执法权 ” 、“ 行政管理权 ” 监督措施的同时，要加大外围监督力度，公开税收管理员制度的各项内容，提请纳税人和社会各界监督；二是在保证管理稳定性的同时，实行税收管理员定期轮换制度，预防依情依权不依法问题的发生；三是加大考核力度，实行责任追究制度。税收管理员岗位重要，权力也比其他岗位人员大，考核力度也要比其他岗位大，应当制定详细的考核办法：各管理局内部建立复核、复查制度，避免管理过程中出现“ 人情税 ” 、“ 关系税 ” 等问题；建立征收、管理、稽查相互监督制度，加强对税收管理员的监督；落实管理责任制度，发现随意执法问题从严处理，防止为政不廉导致管理松懈，确保税源监控富有成效。精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 4 页，共 4 页