政府投资项目开发效益审计.ppt

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1、0109,234525423423452,1,政府投资项目效益审计,南京审计学院 陈思维 2007年11月,2,0109,234525423423452,一、客观基础和背景,（一）政府绩效审计的客观基础 1、公共资源所有权属于国家和社会公众的 资源。 （1）广义公共资源包括：土地、森林、矿山、 海洋、环境、物种等； （2）狭义公共资源包括：国有资产、财政资金等。 在国外，政府绩效审计已经涉及广义的公共资源； 在我国，受到法律环境的限制，效益审计暂时 只涉及狭义的公共资源。,3,0109,234525423423452,（一）客观基础,2、公共资源责任的形成 所有权：国家和 民选立法 公共 社会

2、公众 机构 资源 承担公共 资源责任 管理、使用：政府机关和事业单位 支配权：,4,0109,234525423423452,（一）客观基础,3、检查公共责任是政府绩效审计的客观基础 （1）由审计机关代表公共资源所有者，对使用 、管理、支配者公共资源责任的履行情况进行 检查； （2）检查公共责任是现代国家审计的本质； （3）有利于降低交易成本。 （4）公共资源的所有者需要通过审计获得政府、 事业单位公共资源责任履行情况的信息，用于进行 财政支出方面的决策。,5,0109,234525423423452,（二）背景,1、国外绩效审计的产生发展 （1）二战后财政支出和纳税规模扩大； （2）政府预算

3、制度改革 由传统的资金规模预算改为零基预算： 项目（机构）的资金预算 支出项目的法定目标（机构的管理目标）； （3）公众民主意识（公共责任观念）的增强 杨时展的“三阶段论”； （4）各国政治体制不同，尤其是国家审计法律 地位不同，导致绩效审计发展不平衡；,6,0109,234525423423452,(二）背景,（5）议会和政府的不同态度； （6）1986年最高审计机关国际组织悉尼会议 具有一定的历史意义 2、我国开展效益审计的背景 （1）审计法规定财政、财务收支的效益性 审计是我国审计机关的法定职责； （2）我国审计机关的法律地位使我国开展绩效 审计落后于发达国家； 90年代初的“两个延伸”

4、,7,0109,234525423423452,二、效益审计的理论结构(一）绩效审计的定义,（1）一组同义词：国外流行的叫法 “货币价值审计”（Value for Money) 绩效审计（Performance Auditing ) 综合审计（Comprehensive Auditing ) （2）1986年悉尼会议上对绩效审计提出的定义： “对公营部门管理的经济、效率、效果性的评价” （3）我国的效益审计可定义为：由国家审计机关 对政府机关和事业单位以及它们所管理、实施的 预算支出项目的经济、效率和效果性进行独立监督 和评价的活动。,8,0109,234525423423452,（二）绩效审

5、计的对象,审计对象客体 政府机关或事业单位（统称机构） 是公共资源的使用、管理、支配者； 预期目标为管理目标或法定职责。 预算支出项目和投资项目（统称项目） 被审单位为项目的管理部门和实施单位； 预期目标为项目的法定目标； 例如：退耕还林（还草）项目的法定目标 是在规定期间内完成退耕的面积和质量标准。,9,0109,234525423423452,（三）审计的主体和目的,1、审计主体：国家审计机关 在国外也有委托或聘用职业中介组织的做法。 2、审计目的： 直接目的：经济、效率、效果性 最终目的：检查公共资源责任，加强人大的 立法监督； 最终目的：促使公共资源利用效益提高。,10,0109,23

6、4525423423452,（四）审计范围,1、对预算支出项目审计的审计范围 （1）项目的预期目标的实现程度 法律文件规定的法定目标 （零基预算） 预算支出的 可行性研究设计的目标 预期目标 专家推荐的目标 决策文件规定的目标,11,0109,234525423423452,（四）审计范围,（2）项目的管理有效性 例如：退耕还林（还草）专项资金项目： 项目管理部门 （监督管理） 项目实施单位 项目实施单位 财政部（拨款） （资金拨付到位） 省、市、县 国家林业局 （配套资金到位） 林业部门 （组织实施） （可行性论证） 乡、镇政府 国家计委 （工程、采购招投标）村、农户 （审批项目）,12,0

7、109,234525423423452,（四）审计范围,2、对机构的审计范围 （1）机构的管理目标（法定职责）实现（履行） 情况可以定性描述，也可用定量指标，例如： 非法砍伐（m3) / 全部砍伐（m3）*100% 非法销售海鱼（吨）/全部海鱼销售（吨）*100% （2）公共资源的利用效益，例如： 管理森林面积（平方公里）/管理人员数 完成海鱼销售量（吨）/渔场占有土地面积（亩） （3）机构的管理控制有效性 针对与目标（职责）有关的内部控制。,13,0109,234525423423452,（五）审计评价标准,1、评价标准的内容 （1）预期目标实现评价的标准 （2）管理有效性的评价的标准 前期

8、决策管理：决策程序、内容和方法 工程建设管理：招投标、合同、质量、工期 资金财务管理：资金到位使用、概算执行、 财务核算监督等； 后期营运管理：管理方式、社会经济效果 2、评价标准的不确定性 审计风险的防范,14,0109,234525423423452,三、局限性和风险（一）,1、被审项目或机构的预期目标难以确定 例：某医院内设自助餐厅明年亏损几十万元，审 计人员与有关人员讨论的结果如下； 医院院长： 工作效率目标 营养学家： 健康、营养目标 医院员工： 福利目标 餐厅经理： 就业目标 防范对策：尽量采用权威性的目标来源，例如： 医院管理层关于设立餐厅的决策文件； 自助餐厅的章程等。,15,

9、0109,234525423423452,三、（二）,2、评价体系和审计程序不确定 （1）效益审计的对象差异很大，表现为环境、目标、 职责、所使用的资源、提供的服务、管理方式等。 （2）与企业相比，评价体系的不统一,有两种风险： 评价指标的确定受主观影响大； 评价结果不为被审单位（项目）管理层接受。,16,0109,234525423423452,三、（二）,（3）审计程序不统一 准则和指南无法就工作内容和操作规程 作详细的规定； 审计过程的设计随意性大，受主观影响强； 与被审机构（项目）自身业务相冲突。 （4）以上风险的控制方法： 与被审机构（项目）管理层充分协商； 借鉴国际、国外的审计准则

10、或指南； 尽快制定我国审计机关效益审计的指南或 手册。,17,0109,234525423423452,三、（三）,（3）缺乏法律依据 审计机关的行为是政府行为（我国），必须 有法律依据； 各国法律对审计机关职责的授权程度不同； 我国的效益审计处于非完全授权的状态； 效益审计可能遭遇越权审计的风险； 解决途径： 延伸审计（在现有职责中寻找突破口） 补充授权（行政法规或部门规章） 修订法律（修改审计法）,18,0109,234525423423452,三、（四）,（4）依据的资料缺乏可靠性 效益审计应以财务审计、合法性审计为前提， 以确保评价指标测算和评价结果的正确性； 对非财务信息的可靠性缺乏

11、认定的手段， 例如技术统计资料等； 科学设计收集资料的方法；注意现象之间的 相关联系。,19,0109,234525423423452,四、审计项目的选择（一）,1、国外的选题范围很广泛 英国审计署对苏格兰博物馆和艺术馆的服务 和收藏品的安全性进行审计； 对入境机场口岸工作效率的审计，涉及到口 岸员工和入境旅客的人数比例、员工休病假的时 间占全部工作时间的比率等； 英国审计署对肥胖问题的效益审计，指出因 为国人体重超标，国家每年增加15亿英镑的医疗 支出，还提出了一些减少和防范肥胖的措施。,20,0109,234525423423452,（二）选择的背景和步骤,（1）选择的背景 效益审计不属于

12、常规审计，立项需要选择； 审计对象众多（机构和项目）和审计资源不 足存在矛盾，选择有利于审计资源利用效率提高； 编制年度审计项目计划（战略规划）的需要。 （2）选择的步骤（INTOSAI） 确定进行选择的潜在审计领域； 建立用于选择的标准； 确认用于选择的主要信息渠道。,21,0109,234525423423452,（三）选择的标准,1、公共责任风险的大小 审计机关对管辖范围内的审计对象建立动态 的信息资料库，对其潜在的风险进行关注； 编制年度审计项目计划时，对审计对象的公 共责任风险进行初步评估； 例如：固有风险-被审机构业务的性质、项目资金 的拨付层次多少、管理层和实施人员素质的高低；

13、（采购、工程承包、现金、人事一般属于高风险） 控制风险项目管理部门对实施单位的监管力度、 财务制度和帐户设置、职务分离和授权控制等。,22,0109,234525423423452,（三）选择的标准,（2）重要性的判断 对信息使用者判断、决策的影响程度； （效益审计结果的使用者是立法机构即预算的决 策者、政府和其他公共资源的管理者） 对国家政策和地方经济发展的影响程度； 预算支出（投资）金额的大小等； 是否建立重要性水平？判断基础和比率如何 确定？有待于进一步研究。,23,0109,234525423423452,（三）选择的标准,（3）议会和社会公众关注的程度 （包括政府和新闻媒体）； （4

14、）增值性，即节约资源或改进服务质量的空间 和潜力； （5）对审计风险的初步评估，包括 审计主体的资源和能力； 预期效果（法定职责目标）是否明确； 评价标准是否明确； 收集资料的技术要求和难易程度等。,24,0109,234525423423452,五、审计程序和方法（一）,（一）概述 效益审计可以按审计目的分为两类： 经济性侧重于资源消耗 管理审计 效率性侧重于管理程序 （客户中心） 效果性侧重于期望目标 效果审计 （立法中心） 管理审计服务于被审机构和项目的“增值”，效 果审计服务于对公共责任的检查，对于外部审计后 者用得较多。,25,0109,234525423423452,（一）概述,一

15、个完整的效益审计过程，可以包括以下步骤： 1、战略规划选择效益审计的项目（领域） 2、初步研究审前调查 意义：是否立项（开展全面审计）的依据； 编制审计方案（计划）的依据。 3、审计方案（工作计划）-确定效果及目标体系 4、信息收集与分析测算指标、评价效果 5、报告和传递审计结果 6、后续审计,26,0109,234525423423452,（二）实施方案,除6号令一般要求外，应该包括： 1、审计范围，被审单位和延伸调查范围。 2、评价标准的选择，包括被审计项目的预期目标。,27,0109,234525423423452,（三）审计报告,除6号令一般要求外，我国的实务惯例是： 1、情况段：被审

16、项目概况、审计项目概况（可作前言） 2、评价段：就审计范围和目的作全面评价 3、问题（发现）段（详细） 4、建议段：包括对政府宏观管理的建议、对被审项目 的建议。 如果是长式报告，可以设内容摘要。 合法性问题与效益有关的要反映，并分析其对效益的影 响。,28,0109,234525423423452,（四）审计方法,除常规审计方法外，还包括效益审计的特有方法： 1、与管理层讨论（访谈）； 2、调查表（问卷）； 3、利用专家工作（专业技术性）； 4、统计数据测算指标； 5、查阅文件资料（会议记录、决策文件等）。,29,0109,234525423423452,（二）初步研究（审前调查）,1、初步

17、研究的目的：确定开展全面审计的前提 是否存在， 为编制审计计划提供依据。 2、初步研究的内容（亚审附件3） （1）被审项目的管理、实施机构及权限； （2）项目的效益目标； （3）有关部门和单位的责任关系； （4）项目和利益关系方的内、外环境； （5）影响项目执行的限制因素； （6）管理过程和运作情况； （7）项目有关的公共资源等。,30,0109,234525423423452,（二）初步研究,3、审前调查的渠道（INTOSAI） （下列渠道的选择应考虑成本效益原则） （1）法律文件或政府决策文件； （2）近期的审计报告和评估结果； （3）科学研究和相关调查； （4）项目可行性研究报告和机构章

18、程； （5）年度报告和管理层会议记录； （6）与被审项目（机构）管理层或利害关系人 的讨论； （7）管理信息系统等。,31,0109,234525423423452,（三）编制项目计划（方案）,1、审计实施方案的理论实质 （1）实施审计的事前规划； （2）选择耗用资源少而效用大的最优方案。 2、实施方案的基本内容： （1）确认审计目的和审计范围（时间和事项）； （2）开发审计框架和筹划 （包括准则、方法、标准、数据收集等） （3）确定审计的质量保证、时间表和资源配置。,32,0109,234525423423452,（三）项目计划（方案）,4、编制审计方案的步骤（INTOSAI） （1）收集被

19、审项目的信息（知识和问题）； （2）确定审计目标、范围和标准（使用者的需 求）；（立法中心和客户中心使用者不同） （3）初步分析，确定需采取的方式和审计测 试的范围和性质； （4）人员分工、经费预算和时间安排； （5）与被审项目管理层就目标、范围和标准进 行讨论协商。,33,0109,234525423423452,（四）效果和目标体系,1、案例A 为了达到公共卫生法所规定的医生人数比例， 美国议会通过对医学院学生实施资助的支出法案。 具体目的：一是提高进入医学院的学生人数和 质量，二是鼓励毕业生到缺少医生地区就业。 项目措施：一是奖学金，二是低息贷款，三是 免除部分偿贷责任。 项目实施十年后

20、审计机关开展效果审计。,34,0109,234525423423452,（四）效果和目标体系,2、效果和目标体系的确定 案例A中：通过法律文件、委员会报告、听证会资 料的审阅进行确定。 总目标：缓解将会出现的缺少医生的状况。 （指标：医卫人员占人口的比重） 二级目标：a-1提高入学人员的数量和质量 （指标：申请人数、录取比率） a-2鼓励到缺医地区工作 （指标：人数、比例、年数） a-3来自低收入家庭学生的增加 （低收入家庭学生所占的比例）,35,0109,234525423423452,案例： 某公路建设项目效益审计案例(杭州市审计局）,1、项目概况 某公路建设项目是省政府批准的重点工程，本

21、项目审计的 分为A、B、C三段，全长71.35公里。 三段工程都由ABC三县政府成立指挥部负责建设管理； A/B段后期又成立项目法人，进行收费经营； 设计单位、监理单位和施工企业（略）； 三段工期为1年半至3年半不等，分别于1999年2月和2000年 3月开始收费。,36,0109,234525423423452,1概况,三段概算总额84129万元； 审计核定总投资83665万元。 建设资金来源： 省交通厅拨款20%； 地方政府投资39%； 企业投资16%； 银行贷款25%； 共计82991万元。,37,0109,234525423423452,1概况,审计目的： （1）项目建设活动的合法、公

22、允、效益性； （2）建设项目投资的经济、效率、效果性； （3）促进项目提高管理水平和政府投资效益。 审计范围 建设项目涉及到的项目主管部门、以及建设、勘察、 设计、施工、监理、运营、采购等单位和企业。 （时间？）,38,0109,234525423423452,1概况,审计内容： 前期管理包括：立项审批、规划、勘探、设计、概算编制、 征地和拆迁等； 建设管理包括：招投标、概算执行、损失和质量、内部控制、 设备材料采购、合同及承包、工期、环保； 资金管理包括：资金来源与到位情况、资金使用、建设成本 与工程造价、运营收入、税费计缴等； 项目投资绩效：投资控制、质量、社会效益、经济效益、 环境效益。

23、,39,0109,234525423423452,2项目选择与评价标准,审计项目选择 省属重点项目，职责范围，省厅要求； 投资规模大，与经济发展联系密切； 筹资渠道多元化，后续经营新模式，有探索意义。,40,0109,234525423423452,2选择与标准,评价标准 （1）投资决策评价 决策过程 国家规定程序 决策内容 国家政策、行业规范、实际情况、时效； （2）建设管理评价 管理水平 法规制度规定职责和范围 管理效果 技术规范标准,41,0109,234525423423452,2选择与标准,评价标准 （3）资金管理评价 管理内容范围 法规制度 资金使用效果 可行性研究、概算 （4）投

24、资效果评价 经济、社会、环境效益 项目建议书、可研报告 中的决策目标和技术经济指标,42,0109,234525423423452,3实施过程,（1）审前调查： 收集项目前期决策和报批等资料； 问卷调查和咨询有关人员； 了解项目概况和重点关注的问题。 （2）工程审价： 委托中介机构对工程结算进行审核，利用审价软件对审核 结果进行复核分析； 根据审前调查和审价的结果，分析工程建设中问题和线索； 编制审计实施方案。,43,0109,234525423423452,3实施过程,（3）进点审计 根据审计实施方案，紧扣决策、工程、资金（财务）、效 果（运营）四个环节进行检查； 分析问题对效益性的影响；

25、延伸审计了施工单位、经营企业等。 （4）评价报告 编制各种明细表、对比分析表； 评价合规、经济、效率效果性； 提出审计结果报告。,44,0109,234525423423452,4审计评价,投资决策 决策阶段进行了项目建议和可行性研究，其后又编报了初 步设计和概算，决策程序合规；决策内容符合国家宏观调 控政策和投资方向。 建设管理 内部控制基本齐全，项目建设基本顺利。,45,0109,234525423423452,4审计评价,资金（财务）管理 项目多种渠道筹措资金，资金到位基本符合工程进度要求； 会计核算比较规范。 投资效果 改善当地交通、投资和旅游条件； A段收费当年实现可分配利润843万

26、元； C段测算静态投资回收期约16年，少于批准的项目收费期 30年。,46,0109,234525423423452,4审计发现,（1）设计、监理不到位，影响投资、质量和工期 B段大桥因设计考虑不周，停工半年重新设计和施工， 延误了工期； C段设计考虑不周，导致加固工程支出700万元损失； B段监理单位未尽职责，对应该由承包商承担的自然 灾害损失182.32万元审签由业主承担.,47,0109,234525423423452,4审计发现,(2)概算编审不严,多处超概算支出和投资 AB两段概算漏列建设期借款利息1161万和3300万； 管理费用控制不力，B段建设单位管理费用超概66%； 任意变更

27、大搞计划外工程，C段改变建设内容，用 237万元对亿由外资控股经营的某公路一期工程进行整修； 还扩大规模建设管理用房，导致超概算460万元； 绿化、交通设施等工程以概算包干代替决算，相关 职能部门的垄断，使建设单位无法对款项拨付、施工进度 和质量验收监控。,48,0109,234525423423452,4审计发现,（3）招投标违规现象较多，地方行业保护严重 采取“定向议标”规避公开招标，由建设单位指定发包 给当地施工企业； 设计、监理不经法定招投标程序，由行政主管部门 或建设单位直接指定，而且均由省、市、县交通系统内 的单位统揽，导致缺乏有效制约； 省交通厅利用行政审批干预投标结果，将已中标

28、的 外地企业发文改为不中标； 直接指定施工企业购买当地企业生产供应的建筑材 料，涉及金额2000万元等。,49,0109,234525423423452,4审计发现,（4）违规分（转）包严重，无资质承接工程 C段两个标段的施工单位将工程分包给4家单位，分别 占本标段工程总价的75%和30%，分包单位基本无施工资质， 其中两家因自身无能力又分包给其他无资质工程对或个人， 层层分包，层层抽取管理费，增加投资由造成质量隐患； A段某中标方无施工能力，2277万元的工程全部由其 挂靠单位施工； B、C段违规指定当地不具备一级公路勘察资格的内部 设计单位承担设计任务，造成设计深度不足，漏项甩项等。,50

29、,0109,234525423423452,4审计发现,（5）合同管理有漏洞，执行不严肃 部分非主体工程、零星工程未签定合同，或在实质性 内容改变时不按规定重签合同； 合同条款未明确工期、质量奖惩等内容，影响价款 结算； 违反合同规定支付应由承包商承担的工程机械设备、 工具用具等费用。,51,0109,234525423423452,4审计发现,（6）“搭车”现象突出，扩大建设成本 搭车征地：C段超计划征地149亩，其中89亩用于 县开发区建设； 搭车购置：CA段都有搭项目购置小车、办公家具， B段购入商品房安置非拆迁范围人员； 搭车摊派：C县搭车征收教育费附加和粮食补偿金， 将820万元地方

30、不当收费挤入项目成本。,52,0109,234525423423452,4审计发现,（7）建设资金管理薄弱 C段未实行项目法人制和资本金制，出资各方资金未 按协议及时到位，导致缺口2796万元； 大量资金无偿出借，三段累计14852万元，大部分无 利息，借款单位均为当地交通局和系统内单位； 工程结算审核不严，施工企业高估冒算，重复计量 计价，经审计核减工程款974万元；某附属工程结算时还 漏扣预付备料款，多付施工单位40万元； 私设“小金库”33万元（水泥厂回扣）。,53,0109,234525423423452,4审计发现,（8）经营不规范，影响投资效益 A段按现金流量分利，导致超业绩分红8

31、74万元， 资本回流影响后续经营； 未与股东协商，实行车辆通行费统缴，导致每年少 收入700万元，影响投资效益。,54,0109,234525423423452,5审计建议,（1）强化项目建设单位管理 包括：履行招投标规定、依法签定和执行合同、保持批准 概算的严肃性、设计监理施工履行职责、完善和执行基建 财务制度等； （2）加大部门行政执法力度 行政主管部门加强对关键环节的监管、建立市场准入和清 退机制、打破行业垄断和地方保护；,55,0109,234525423423452,5审计建议,（3）改进政府投资项目管理模式 推行国际通用的政府投资项目管理模式代建制、选择 社会专业化的项目管理组织、加强项目内部控制的建设； （4）建立政府投资监督体系 明确各职能部门在项目建设、管理、监督中的职责， 建立决策、管理、监督三分离的现代政府责任体系。,56,0109,234525423423452,