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1、精选学习资料 - - - - - - - - - 浅谈建立和完善我国行政法上的财产权制度和理论朱书强中国的经济体制改革实质上就是行政体制以及整个政治体制的改革；这并不是指人们通常 所认为的那样,与经济体制改革相适应才有了对行政体制改革的迫切要求,而是指以往的经济 体制以行政命令为特点,经济体制同时就是行政体制的一部分,改革旧有的经济体制也就是改 革这一部分行政体制以及其他相关的行政体制和政治体制；因此,经济体制改革和市场经济的 建立,首当其冲的不是民商法,而是行政法；西方一些国家,如法国对国有财产制定了完备的法律制度,行政法上的财产权理论也较为 完善,其行政主体的财产依不怜悯形分别适用私法和公
2、法,这恰恰是它们行政法的精髓；我国 经济体制改革应当而且必需借鉴这些制度和理论,但我国行政法及其理论至今仍无此划分；本 文试图粗略地提出和阐述我国行政法上的财产权问题,以期引起行政法学界和民商法学界同仁 的重视和争论；由于种种原就,文中的观点不肯定都正确,欢迎读者指正；一、行政法上的财产权从内容上看,各部门法中,只有民商法对财产权的规定最为详尽,其理论也最为精致；从 历史上看,民法早于行政法产生而独立于其它部门法,因此,行政法上的财产权制度和理论在早期必定脱胎于民法,以至于很多分歧由此产生: 行政法上也有物权和债权. 行政法上也有物权；笔者称“ 行政物权” ；它主要包括 产的物权； 2 用于行
3、政目的的他人全部的财产的物权；:1 行政主体自己拥有全部权的财 3 用于行政目的的行政主体与他人共有的财产的物权；行政主体通过间接或直接方式拥有全部权的财产分为两类,一类原就上适用 行政法,笔者称之为“ 行政财产” ；一类原就上适用民法,这一类财产和普遍民事主体拥有的1 / 6 名师归纳总结 - - - - - - -第 1 页,共 6 页精选学习资料 - - - - - - - - - 财产无异；笔者把一切民事主体的、原就上适用民商法的财产称为“ 民事财产” ；行政物权中 权能最完全的是行政法上的全部权,限于篇幅本文主要从行政法上的全部权争论行政财产；行政财产和民事财产有如下区分,或者说满意
4、以下条件的为行政财产 : 1. 表达的社会关系不同；民事财产表达的民事关系,当事人之间公平,其全部权作为民事 权益也只能对抗公平的民事主体；行政财产表达的是行政关系,一端是行政主体,另一端就是 不特定的公民或组织,双方的位置不公平；这种行政关系具备行政关系的一般特点；行政主体 在这种关系中具有公权力,由此导致行政主体享有民事关系中不行能具有的行政特权；行政财 产的法律制度就是这种关系的生动表达；2. 设立的目的不同；民法上的物权基于物权人自己的利益而存在,其占有、使用、处分、抵押、留置等活动都是为了获得自己的经济利益；而行政主体设立行政财产必需以设定公共使 用目的为前提；这种公共使用要么是公众
5、直接使用,要么是特地或主要用于某种行政公务；如 果财产的设立主要是为了猎取经济利润,那么就不属于行政财产,而是民事财产了；3. 爱护的方法不同；民法上的物权爱护,由物权人向侵权人提出恳求来实现,当事人之间 仍旧是公平的；假如浸权人不予接受,物权人一般只能提请法院或有权国家机关解决,不能自行采纳暴力；而行政财产的爱护就不然；定法就,限制公民或组织的有关权益；1 行政主体自己可以制定有关行政法规、规章、设 2 当义务人侵害行政财产时,治理行政财产的行政主体可以依法律实行强制手段爱护行政财产,甚至惩罚义务人；如大路治理条例第 34 条规定: “ 对违反本条例的单位或个人,大路主管部门可以分别情形,责
6、令其返仍原物、复原原状、赔偿缺失、没收非法所得并处以罚款；”3 恳求赔偿行政财产损害的诉讼没有时效限制；最高人民法院关于贯彻执行如干问题的看法 试行 第 170条规定 : “ 未授权给公民、法人经营、治理的国家财产受到侵害,不受诉讼时效期间的限2 / 6 名师归纳总结 - - - - - - -第 2 页,共 6 页精选学习资料 - - - - - - - - - 制；” 此条是否包括行政财产尚难明确,由于我国立法上和理论上始终认为财产权好像只有民商法才规定,相当一部分人仍不知道行政法上也有财产权理论；4. 适用的法律规章不同；一般说来,行政财产适用行政法,民法上的财产适用民法,它们的详细制度
7、除前文已述及的外,仍有以下不同:1 民法上的财产全部权除法律禁止外,可以自由转让,而行政财产在公共使用目的废止以前,全部权不能转让,否就转让无效；2 禁止在行政财产上为私人利益设立民法上的物权关系,例如用益权、抵押权；3 行政财产不能作为取得时效标的；我国民法目前尚无取得时效制度,学者们主见建立这一制度,假如建立起来,行政财产就不受这一制度约束；4 行政财产不能作为强制执行对象；在法国,国家的一切财产不能扣押和强制执行,在我国就没有这一制度；应当考虑对行政财产适用这一原就；5 行政财产的使用制度不同于民法上的财产使用；公众直接使用的行政财产可以依法自由使用,以不收费为原就,并且应当同样对待以同
8、样方式共同使用行政财产的人；对于需独占使用行政财产的人,适用行政许可制度；6 是行政财产仍是民法上的财产发生疑议时应推定为行政财产；就笔者所知,目前我国只有第 5 项制度较为完善,第 1 23 4 6 项制度尚付缺如,函待建立；除行政财产外,行政物权仍有用于行政目的的他人全部的财产 笔者称“ 他有行政公物 和用于行政目的的行政主体与他人共同全部的财产 笔者称“ 混有行政公物” 的物权；这两类公物也适用行政法,其制度至少应适用上述第 3 4 项；行政物权仍有诸多理论需要探讨,如行政物权的取得和设立,行政财产的分类及其范畴,行政财产全部权的权能,相对人享有的行政财产上的权益受到侵害时的救济等等；法
9、国行政法关于公产和私产的划分比较成熟,但由于种种缘由这种划分在立法上是不完全的,公产和私产的法律制度相互交叉,只具有相对性质；此外,法国和其它西方国家的国有财产在其国内的比3 / 6 名师归纳总结 - - - - - - -第 3 页,共 6 页精选学习资料 - - - - - - - - - 重并未占据主要位置,而我国作为社会主义国家,国有财产的范畴和数量极为广泛,民事财产 权制度却相对萎缩,这是我们在借鉴外国行政法时所必需留意的问题；民法上有债权,以合同之债和侵权之债最为重要；既然行政法上有物权,那么有没有债权 呢.有；主要是两类,即行政合同之债和行政侵权之债；但我国行政法学界一般是从行政
10、行为 和行政责任来看待它们的,以便与依法行政的目标相一样；我们假如从财产权的角度来看待它 们,它们自然也应划归债权,即行政主体与特定相对人之间的特定权益义务关系而与行政物权 相对应；顺便提一下,从前述我们对行政法上财产权的表达仍可以得出另一个结论 : 行政法学可以 借鉴民法学的争论方法,绽开多角度多视野的争论；二、确立我国行政法上财产权理论和制度的意义人身权和财产权是一切部门法中的两个最基本最重要的问题和内容；行政法上的财产权理 论和制度的重要意义必将随着实践的进展愈加显露,它对我国经济体制改革乃至国际交往将起 着不行估量的作用；这里略谈几点；旧有经济体制的最大弊端是把国有企业当作行政机关的附
11、属物,成为行政机关的一部分；国有企业制度的改革不会因政府职能的转变而完成即所谓政治权力承担者和财产全部人的双 重职能的分别,也不会因财产全部权一体爱护的实现而完成；我们在强调政府职能转变的同 时,仍必需同时留意部分国有企业职能的转变；中共中心十四届三中全会的打算指出,现代企 业制度的基本特点之一是“ 企业根据市场需求组织生产经营,以提高劳动生产率和经济效益为 目的,政府不直接干预企业的生产经营活动；” 应当“ 减轻企业办社会的负担” ；其实是对这 一问题的模糊熟悉和不准确的提法；从行政法的角度来看,以往的国有企业实际上履行了行政 机关的职能,把实现行政目标当成了自己的目标,由此导致了“ 企业办
12、社会” 等一系列恶果；4 / 6 名师归纳总结 - - - - - - -第 4 页,共 6 页精选学习资料 - - - - - - - - - 我们细加分析,就会惊人地发觉,国有企业财产作为行政主体行使全部权” 的财产,其占有、使用、收益、处分等权能均符合行政财产的特点,而与民法上的财产大相径庭；政府的社会经济治理职能和国有资产全部者职能分开” ,政府作为国有资产全部者的职能与其社 会经济治理职能在行政法上是无法分开的；政府作为民法上的财产全部者的职能与其社会经济 治理职能倒是可以分开的；可见国有企业改革的一端是政府职能的转变,另一端应当同时是部 分国有企业职能的转变,即由主要实现行政目标转
13、为主要实现经济目标；国有财产只有在民法 领域才谈得上与其它财产一体爱护；假如不加区分地把一切国有企业财产都当作民事财产来对 待,势必把作为行政财产的国有企业当作民事财产来处理,或者把国有企业中的行政财产当作 民事财产来处理,造成理论上、立法上和实践中的纷乱；国有企业财产应按其适用的法律制度 和不同特点分别对待；它们履行各自的主要职能；有人已经模糊地提出了这一问题,但未引起 理论界的重视；全民全部制工业企业承包合同、租赁合同是行政合同,国有土地有偿出让合同、公共工程 合同等也是行政合同,一些学者敏捷而正确地指出了这一点；这意味着,在中国大量存在的 以承包经营责任制等为基础的改革是以行政关系,是以
14、行政法为基础开展的；这是一个极其重 要的突破口； 1 假如上述合同是行政合同,那么由其涉及的财产也应是行政财产；而目前我国行政法学界对行政财产的争论几近空白；2 上述行政合同以往是当作民事合同、经济合同来争论的,现在看来民法学界是走了点弯路；从今以后,在经济领域特别是在国有企业向现代 企业转换的过程中,行政法应当与民商法齐头并进,而不是由民商法孤军奋战,更不是将行政 法局限在行政立法、行政惩罚这些纯粹的政府权力行为以内,而应将行政法上的财产权问题当 作重要内容来争论；既然行政财产表达的是行政关系,那么就必定存在特定或不特定的相对人；行政主体在管 理行政财产时就可能侵害相对人的合法权益；法国行政
15、法对相对人在行政财产上的权益保证得 相当完备；例如,道路便利权是道路公产供公众使用使命的一部分,是行政法上的权益；在道5 / 6 名师归纳总结 - - - - - - -第 5 页,共 6 页精选学习资料 - - - - - - - - - 路的公共使用使命没有废止之前连续存在；行政机关的打算侵害这一权益时,受害人可向法院 提起撤销之诉；而我国迄今没有类似的保证制度,把对行政财产的治理单纯当作了行政机关的 权力,没有想到行政财产同时也是相对人的权益；在这种情形下,确立行政法上的财产权成为 保证相对人合法权益的必要前提；在国际法上,认定财产的公、私法性质直接打算着国际法的适用,例如国家管辖权和国家 豁免问题；确立行政法上的财产权就更为重要了；6 / 6 名师归纳总结 - - - - - - -第 6 页,共 6 页