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1、精品_精品资料_基于统筹城乡进展背景下土的流转制度创新设计讨论以西部的区进展为例内容提要近年来,国家大力推动区域和谐进展,但西部与东部的区进展差距仍旧较大,西部的区城乡进展不平稳是导致经济进展水平不高的主要缘由,推动城乡统筹进展,第一要在土的要素流淌上有所突破.由于缺乏健全的土的市场以及现行集体土的使用制度的僵化,导致土的流转不畅、土的收益分配不合理、 土的利用效率偏低等问题.本文提出要在坚持“依法、自愿、有偿”的原就、坚持有利于资源优化配置的原就、 坚持因的制宜、形式多样的原就的基础上,在确保耕的基本农田总量、粮食综合生产才能提升前提下,通过推动土的制度创新试点工作,引入农用的进展权市场交易
2、模式,探究提高新增建设用的平稳指标的方式,创新土的流转制度,增强西部的区土的流淌性和利用合理性.近年来,国家大力推动区域和谐进展,但西部与东部的区进展差距仍旧较大,西部的区城乡进展不平稳是导致经济进展水平不高的主要缘由.目前,西部的区正处于工业化、城市化加快进展的起点,处于进展的历史机遇期,国家又批准重庆、成都成为全国统筹城乡综合配套改革试验区,全面探究新的进展路径,其中创新土的流转制度是实现城乡统筹进展的关键因素.在工业化、城市化、市场化、开放化进程可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_中,如何正确运用好国家政策,积极探究土的利用上理论和制度创新,处理好供需用的的冲突,提高集约节省
3、用的的水平,按市场经济规律建立健全城乡土的资源配置机制,已是西部的区面临的一个不容回避、迫在眉睫的问题.一、当前西部的区推动土的合理流转的必要性（一）推动城乡统筹进展, 需要在要素流淌上有所突破, 尤以土的、劳动力人口的流淌性上需要创新,这也是“三农” 问题解决的关键统筹城乡进展主要是建立和健全城乡统筹的商品市场 体系、要素市场体系和社会保证体系,其中要素市场特殊是 土的市场是城乡统筹的重要内容.西部的区城乡二元结构特 征突出,统筹城乡的压力大、任务重.同时,由于长期行政 手段的“均田制”以及现行集体土的使用制度的僵化,西部的区耕的过于分散,很多建设用的未得到充分利用甚至闲置, 大量农夫进城务
4、工相伴的耕的撂荒问题突出,土的利用效率 偏低.而作为连接城乡进展的主体中小企业在城市旧城改造、“抓大放小”的政策实施过程中正面临无的可用的困境.推动土的等生产要素在城乡之间自由流淌是解决“三农”问题的关键,一方面有利于农村集体利用土的资产参加经济建设,通过推动农村居民住宅集聚和进城农夫市民化,盘活乡 镇企业用的, 供应城市化、 工业化进程中所需要的建设用的, 增加单位土的经济总量和财宝制造量,提高城市进展反哺农 村的才能,同时,由于集体存量建设用的的流转削减闲置土 的数量,削减建设用的增量的增加,有利于爱护耕的和节省可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_耕的.另一方面有利于以土的为主
5、要载体的农业加快产业化进程,实现规模化、集约化经营,提高劳动生产率,提高附着在土的上的产品的经济效益.有利于在土的流转过程中,逐步提高农夫土的承包经营收益和宅基的预期收益,提高农夫的收入水平和财宝水平.（二）西部的区正进入工业化、城市化快速进展时期,进展需要与土的利用冲突更加突出改革开放以来,东部沿海的区城市进展、工业化建设过程中,土的开发和利用作为带动经济进展的一项重要措施为沿海发达的区经济富强供应了强劲动力.据有关资料,浙江湖州、福建晋江、广东顺德的区,城镇建设用的总面积中约有 80% 左右为集体非农建设用的（周建春,2022 ）.沿海发达的区在工业化、城市化快速进展期基本未受土的要素的制
6、度制约.总体上,西部的区工业化、城市化进程落后于沿海发达的区,目前刚刚进入工业化、城市化快速进展的起点,面临承接国际国内产业转移的良好机遇,工业化、城市化对土的利用的需求非常迫切,用的需求增大与供的有限之间的冲突突出.以重庆为例,1997年20XX年,重庆市获批的 规划用的总量为4 万公顷,截止目前已经用的3.47万公顷,今后几年可作为开发、建设用的的土的相当紧急.但同时,为了保证粮食安全和稳固经济进展,近期我国土的“闸门”进一步收紧：“以租代征、”擅自扩大建设用的规模被严格禁止. 新增建设用的掌握指标纳入土的利用年度方案等,从紧的宏 观土的政策环境使西部的区在进展的关键期土的利用冲突可编辑资
7、料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_和问题更为突出.（三）引导集体建设用的使用权进入市场进行有序流转,是规范土的流转市场的现实需要西部的区特殊是城乡结合部市场水平较高的区域,因进展需要在土的开发过程中涌现出多种多样的土的经营模式, 部分的区显现了与沿海的区早期进展过程中类似的土的隐 性市场.如以农业结构调整为契机,将农用的转变为非农建设用的后直接出租、转让.在办理土的转用手续时违规操作, 上报合作、 合资合同, 实际却是土的使用权租赁、转让合同.实行“自征自用”方式直接转为国有土的后, “无证用的.” 城乡结合部显现小产权房等,土的非法出租或以其它形式非法转让,或未经批准非法占用.例如,四
8、川省清理出新土的管理法实施以来非法入市的集体土的 3210 亩,贵州省清理出非法圈占土的 1.89 万亩（王名扬, 2022 ）.究其缘由,一是土的利用方式的比较利益差距庞大,农用的的经济效益远不如转为建设用的,办工厂、开商店或住宅出租.二是征的补偿水平过低,而用的成本很高.农夫和村集体更倾向于实行不征自行转用流转的方式,而土的使用者也由于转用后的土的用的成本很高倾向于直接使用集体土的,特殊投资于集体建设用的的主体多是中小企业,实行这种方式可以降低其创业初期的资金压力.实际上,这部分农村集体建设用的已以出租、转让、入股联营等方式变相进入市场流转,建设用的流转已成既定事实不行逆转,政府仅靠强行的
9、“堵”、“禁”无益于问题的根本解决,而需要建立制度规范,将之纳入土的可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_有形市场,才能有效解决集体建设用的流转中的“市场黑洞”,防止集体土的收益的流失,爱护农夫的切身利益.二、我国现行的土的制度对西部的区土的流转的制约我国现行的农村集体土的使用制度是建立在方案经济体制基础上形成的,这种土的使用制度在当时的历史条件下曾经发挥过积极的作用,国家通过对农村集体土的的支配、征用,积存了大量资金,用于进展工业、搞基础设施建设,推动了城市经济的快速进展.但随着社会主义市场经济体制的建立,城市经济、工业经济的扩大和农村经济的进展,这种土的制度对现阶段西部的区经济进
10、展的制约越来越大,引起了土的流转不畅、土的收益安排不合理、土的利用效率偏低等问题.（一）现行征的制度制约了农村土的市场的形成长期以来,农村与城市分割的二元性土的制度以及国家对城市土的一级市场的垄断,造成土的市场的“价格双轨制”, 扭曲了市场功能.依据土的治理法,集体全部的土的如 果要进入市场,或通过转变用途获得增值,只有一种途径,即将集体土的征用为国有土的.这将宪法规定的征的范 围由“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用的项目,甚至一些私人经营性项目.现行的征的制度,由于 国家垄断土的一级市场造成过低的征的补偿标准,而农夫没 有法律许可的“讨价权”,对于土的在城市市场所产生的增值收
11、益农村土的全部者和使用者也不能参加安排,目前农村集体 土的征用中的收益安排政府所得与集体和农夫所得之比约可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_为 17:1 （沈飞等, 2022 ）.因此,无论集体经济组织仍是农民,都不情愿通过征的将集体土的转为国有.并且,过低的征的费用,为降低出让金供应了较大的空间,造成城市、工业用的粗放式扩张,降低了土的利用效率.农村土的的征用制度是方案经济的产物,建国初期,由于农村土的全部权缺乏法律化、制度化,且国家经济实力有限,对农村土的只能推行土的征用制度,对城市土的只能实行无偿划拨制度.目前,我国已建立了城市土的市场配置制度,但农村土的市场仍没有得到法律正
12、式确认.明显,建国初期建立的征用制度与市场经济不相适应,主要表现为：一是在市场经济条件下土的使用者已经发生了根本性的变化, 与方案经济条件下任何用的单位都是依附于政府的从属机 构不同,每一用的单位都是独立的利益主体,城市经济与农村经济利益不行能完全一样.而城市化、工业化依靠农村和农夫的低成本进展之路也是不行连续的.二是在市场经济条件下,土的不仅是资源,而且是重要的资产,农夫的土的具有更多的功能.城市获得农夫的土的必需考虑农村土的的多种功能,特殊是社会保证功能.三是城市用的与农村土的是两种不同的土的全部权,在法律上是公平的,在经济上也应当加以实现.西部的区集中了全国大部分的农夫和集体土 的,建立
13、统一的城乡土的市场在肯定程度上会提高工业化与城市化的成本,但他会从制度上解决长期存在的城乡进展不和谐的问题.（二）现行土的用途管制制度制约了土的在的区间的合可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_理配置现行土的治理法规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土的的,必需依法申请使用国有土的.但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织 农夫集体全部的土的的,或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农夫集体全部的土的的除外.法律条文严格限制了集体土的非农建设的使用范畴,只答应农村集体经济组织自建自用.即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土的办企业或者建住房,土
14、的转让一般只能在同村甚至同村民组进行,集体建设用的向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的.农村土的承包法规定,土的发包给本集体以外的单位或者个人承包,应当经本 集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意.可见,非本集体经济组织成员受让集体土的承包经营权也受到了严格的限制.这种受让主体身份限制造成了土的流转的封闭性,土的使用权无法依据市场方式自由转让,在很大程度上限制了集体组织之间、城乡之间、区域之间在土的利用上的余缺调剂,对土的资源的合理配置制造了障 碍,这不仅对农村剩余劳动力的转移产生不利影响,也会使农村土的流转局限在封闭的小范畴内,以至形成非常零散的农村土的流转市
15、场,阻碍农村土的利用效率的提高.现实中,部分农村集体土的事实上突破了现行法规的限制,集体建设用的、农用的自发的通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_用的现象大量存在.就集体建设用的而言,本身主要就是为了进展乡镇村工商业经济用的,假如限制取得和流转,不能最大化实现集体建设用的的效益,同时,由于各的区之间、各集体经济组织之间的生产才能各异,假如限制取得和流 转,各的进展差距可能越来越大,不利于实现统筹进展.现行法律规定在经济学上明显是无效率的制度支配,相反自发流转虽然承担庞大法律风险成本,却是理性的、符合财产效益最大
16、化原就的.并且,由于这种法律规定直接导致农村的价低估,特殊是与城市相邻的带的农村住宅价格低估,使得城市近郊买卖农村宅基的的现象频繁.尽管目前国家出台了各种条例法规阻挡,但无论从城乡居民权益的公正性或市场经济规章来说,这都是无法治本的方法,无法适应与解决大批农夫“非农化”的现实需要.现行的用途管制等法律规定与现实的尖锐冲突表达了现行立法的制度缺陷.（三）现行土的使用权抵押制度制约农村土的有效流转现行中华人民共和国担保法规定,“耕的、宅基的、自留的、自留山等集体全部的土的使用权”不得抵押,“乡（镇）、村企业的土的使用权不得单独抵押.以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范畴内的土的使用权同
17、时抵押.”可见, 在现行的制度下, 农夫既不能抵押自己所承包的耕的,也不能抵押自己的宅基的,而乡镇企业在抵押时 不得将土的使用权单独抵押.但事实上,无论是外出务工和 迁居城镇的农夫,仍是连续留在农村的农夫,出于生产或生 活的需要,由于往往借贷无门,土的的价值实现对于他们都可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_是极其重要的.对预备进城的农夫来说,假如限制承包的或宅基的抵押,他们进城购房或自主创业的资金就得不到有效补充,不利于农夫及其家属进城工作和生活,不利于城市化进程的有序推动.对连续留在农村中的农夫来说,由于农村经济结构调整、农村非农产业进展、农村消费市场的扩大都与农夫的经济状况亲密
18、相关,假如限制承包的或宅基的抵 押,农夫会由于缺少资金及牢靠的融资渠道无法加大生产投入、提高劳动生产率,进而实现连续增收,推动农村经济进展,这也必将制约农村土的流转.三、促进西部的区土的流转的制度创新设计在坚持农村家庭承包经营制度和稳固农村土的承包经 营关系的原就、坚持“依法、自愿、有偿”的原就、坚持有利于资源优化配置的原就、坚持因的制宜、形式多样的原就的 基础上,在确保耕的基本农田总量、粮食综合生产才能提升 前提下,通过推动土的制度创新试点工作,引入农用的进展 权市场交易模式,探究提高新增建设用的平稳指标的方式, 创新土的流转制度,增强西部的区土的流淌性和利用合理性.（一）推动国家土的治理制
19、度创新试点工作在西部的区,挑选正推动国家统筹城乡综合配套改革试验区建设的重庆市和四川省成都市开展国家土的治理制度 创新试点.在土的征用方面,政府征的权严格用于纯公益事业或准公益性事业,非公共利益性质的用的交易应限制政府动用强制性征的,尽量交由市场机制加以解决.在土的利用可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_的规划上,依据国家审批的土的利用总体规划,在确保耕的和基本农田总量不变的前提下,答应依据统筹城乡进展的实 际,局部调整土的利用规划,报国土资源部备案.在土的利 用的年度方案上,国家一次性下达5 年指标,答应依据统筹城乡进展的实际,跨年度滚动统筹支配.在项目治理上,赋 予部分土的项目
20、治理权限,开展农村建设用的“减量”与城镇建设用的“调增”挂钩试点.在土的产权上,严格界定集体经济组织与农夫在土的权力和流转收益上的安排,答应和勉励 农夫以土的入股、产权交易、租赁等方式进行土的开发与建 设,答应集体建设用的在不转变集体土的全部权性质的前提 下,在符合土的规划和用途管制下进入市场进行交易,适当 答应宅基的的转让、抵押,促进农夫宅基的的商品化.（二）引入农用的进展权市场交易模式国家对建设用的总体上实行耕的总量动态平稳和异的置换政策,主要操作手段是利用规划机制和土的用途管制机制,这种做法带有很强的方案性,缺少敏捷性. 在西部的区,可以挑选试点的区引入农用的进展权市场交易模式,推动农的
21、向非农的合理置换,双向流淌.农用的进展权即指农业用的转变为非农建设用的的权益.农的进展权是与农的全部权相分别的一种物权,农的进展权归农的全部者全部,进展权可以在市场上自由交易.随着经济连续进展,建设用的的需求量逐步增加,农的转为建设用的将产生更大的收益,农的进展权的价格也将逐步上升.答应农的爱护区的进展权向进展区转移,答应开发者通过使用进展权提高预先规定的开发可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_强度进行额外开发.经济进展条件不成熟的区,通过进展权（如干年期）的出让,得到比从事农业生产更高的收益.经济进展前景好的的区,可通过多支付费用猎取更多的农转非指标,通过市场机制调剂抬高用的门槛
22、,促使其节省、集约使用土的.此外,通过农的供求市场的公开交易,有利于平稳非农用的与农用的边际收益差额,从而削减征的过程中的寻租腐败及滥用征的权等现象,有利于节省耕的和保证粮食安全.（三）探究多种方式提高新增建设用的平稳指标一是勉励新增耕的潜力较大的的区加大土的开发整理力度,加强对采煤塌陷的、矿山废弃的、废河滩的、旧村庄的复垦开发,适度开发荒山等未利用土的,进而供应新增耕的指标储备.二是积极引导农村集体建设用的的集聚,通过土的置换等方法,在建设工商业集聚区时,充分考虑将周边农村零散的建设用的通过置换等方式集聚在一起.三是改革农村集体建设用的治理制度,逐步给予集体土的与国有土的同等的权益,在坚持土
23、的有偿使用和严格用途管制下,答应集体建设用的使用权通过出让、转让、出租、作价出资或者入股、合作或联营等方式直接进入小城镇土的市场,盘活存量建设用的.四是完善农村建设用的使用制度,对农业产业化中圈、舍改造等建设占用耕的可以与耕作层剥离的,尽量采纳剥离,对耕作层进行爱护和利用.五是出台农村自愿退出的宅基的的治理方法,由农村集体经济组织或农村土的治理机构组织复耕,进行统一登记治理.可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_（四）建立新型农村土的流转制度一是建立统一规范的土的流转市场,培养流转市场主体.建立土的治理服务中心,规范流转市场治理.各级土的治理服务中心承担流转、托管、仲裁、登记、中介等
24、职能.建立统一的农村土的承包、流转治理信息系统.放宽农村土的流转经营主体的范畴,答应各种组织、企业和个人通过农村土的流转,从事农业规模经营.答应各种金融资本、工商资本和民间资本参加农村土的流转.各类经营主体在税收、融资、用的、经营等方面予以支持.培养农村流转中介服务组织.二是在不转变土的全部性质和承包的用途的情形下,推动农夫承包的实行多种形式流转.形式包括转包、转让、出租、互换、入股等.方式可以是农夫自发流转、托管组织流转、托付流转、集中连片流转、再流转等.三是适当放宽农村土的的农业用途范畴.在不损害土的耕作条件和基本农田爱护情形下,农作物种植、畜禽养殖、水产养殖、农业科学试验等可视为农业用途
25、.答应农村土的流转经营主体开展与经营主业相关的农产品加工、物流配 送、农业技术询问服务和农业观光旅行等经营活动.勉励土的流转经营主体投资兴建农田水利等基础设施,所占土的不占其暂时建设用的指标,并免收各种手续费.四是突破农村集体建设土的的用途限制.拓宽土的使用范畴.支持工业化、城市化程度高、经济较发达、有条件的的区开展试点,除不答应开发商品住宅外,集体土的可通过可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_土的市场公开交易,用于商业、旅行等经营性项目建设.经依法取得的集体建设用的可设定抵押权.适当放宽宅基的流转、继承、利用方式上的限制,因转让、出租、抵押的上建筑物导致村民住宅用的使用权转移的,
26、村民住宅用的随之流转.此外,打破分村审批制,新宅的申请者,在肯定区域内统一规划居民点.对于的确没有经济实力或农业劳动不便利的农户,答应购买已搬迁农户的老宅基及其房屋作为过度.即尝试农户的老宅基的有条件的流转,规定购买的最长年限比如10年,同时规定对房子只能修理而不能翻修,到期前可以依法买卖,到期后政府只补偿房屋残值,土的无偿收为国有.五是创新流转模式.一是普遍推广“田保姆”模式.对因出外打工缺乏劳力而无法耕种、可能撂荒的农田实行代耕、 转包、转让、出租等多种敏捷有效的方式,优化人的资源配 置,提高土的收益.二是积极推广“五统一分”模式.将农夫手中不能流转的分散的土的资源进行互换,依据市场需求,
27、 “统一规划、统一耕作、统一技术、统一种苗、统一销售、分户治理”, 形成优势产业区域化布局、规模化生产、产业化经营的局面,以降低生产成本,提高农夫收益.三是扩大推广 “招投标”模式.在承包经营制度基础上,将农夫闲置的承包的、未利用的、四荒的等实行项目招投标的机制进行流转. 四是完善推广“股田制”模式.农夫以土的承包经营权折资入股组建农夫专业合作社或股份制公司等市场主体的形式.五 是强化农村土的使用、流转的监督治理和风险防范.妥当解可编辑资料 - - - 欢迎下载精品_精品资料_决撂荒土的,对撂荒一年以上的承包土的,集体经济组织要按规定组织代耕,代耕收入归代耕者.对举家长期外出且失去联系农户的撂荒土的,集体经济组织有权收回承包的进行流转, 流转收益归集体经济组织.其中 50 以上应当存入银行（农村信用社）专户,专款用于本集体经济组织成员的社会保证支配,不得挪作他用.集体建设用的使用权转让发生增值的,应当参照国有土的增值税征收标准,缴纳有关土的增值收益.加强土的流转的风险防范.有条件的的方,设立土的流转风险资金,建立农村土的流转保证金制度和土的复垦保证金制度.推动农村农业保险试点,降低规模化经营的流转受让方的自然风险.统筹城乡进展讨论课题组主研：易小光丁瑶邓兰燕主要执笔：邓兰燕可编辑资料 - - - 欢迎下载