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1、政府绩效审计文献阅读政府绩效审计文献阅读2概念定义概念定义发展历程发展历程理论基础理论基础text研究现状研究现状text 目录目录Back to school审计风险审计风险参考文献参考文献个人总结与新趋势个人总结与新趋势3Chapter 1 “绩效审计绩效审计”这一概念首见于这一概念首见于1948年年3月阿瑟月阿瑟肯特在美国肯特在美国内部审计师内部审计师杂杂志上发表的志上发表的“审计审计”一文。一文。1953年公年公布的布的英国国家审计法英国国家审计法对绩效审计的对绩效审计的定义为：定义为：“检查某一组织为履行其职能检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和而使用所掌握资源
2、的经济性、效率性和效果情况效果情况.”概念定义概念定义41994年，美国会计总署修订的年，美国会计总署修订的政府的机政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则构、计划项目、活动和职责的审计准则认为：认为：“绩效审计就是客观地、系统地检绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为采用纠正措施的有关各善公共责任性，为采用纠正措施的有关各方进行决策以便实施监督。方进行决策以便实施监督。王会金在王会金在发展中的我国政府绩效审计发展中的我国政府绩效审计（2004
3、）中提出：政府绩效审计是指由独）中提出：政府绩效审计是指由独立的审计机构和人员对政府部门、单位或项立的审计机构和人员对政府部门、单位或项目的经济活动进行审查，分析评价其公共资目的经济活动进行审查，分析评价其公共资源的使用效益以及所取得的效果是否与预期源的使用效益以及所取得的效果是否与预期目标相一致，以进一步改善经济管理工作，目标相一致，以进一步改善经济管理工作，提高政府部门、单位或项目绩效的经济监督提高政府部门、单位或项目绩效的经济监督活动。活动。5Chapter 2西方：三个阶段西方：三个阶段 中国：三个阶段中国：三个阶段6 西方：西方： 三个阶段三个阶段起源与发展起源与发展3E审计70-8
4、0年代末年代末新公共管公共管理运动理运动90年年代代Back to school70年年代以前代以前7 绩效审计出现于绩效审计出现于2020世纪世纪4040年代中期。年代中期。19291929年至年至19331933年，年，由于受世界性经济危机的影响，西方工业国家经济处于低由于受世界性经济危机的影响，西方工业国家经济处于低迷状态，政府开支日益膨胀，政府可以利用的资源越来越迷状态，政府开支日益膨胀，政府可以利用的资源越来越少，而其所承担的社会和经济义务却日益扩大。在此背景少，而其所承担的社会和经济义务却日益扩大。在此背景下，民众对提高公营部门资金支出效果和明确支出经济责下，民众对提高公营部门资金
5、支出效果和明确支出经济责任的要求越来越高，另一方立法人员和其他公务官员更关任的要求越来越高，另一方立法人员和其他公务官员更关心的是如何进一步提高管理信息系统，而不是问题和建议。心的是如何进一步提高管理信息系统，而不是问题和建议。因而从因而从4040年代中期开始，美国审计总署扩大了审查范围，年代中期开始，美国审计总署扩大了审查范围，开始进行效益审计，而此时的开始进行效益审计，而此时的“效益审计效益审计”即文中所谈即文中所谈“绩效审计绩效审计”。自此，绩效审计在世界各国开始迅速发展。自此，绩效审计在世界各国开始迅速发展。1、70年代以前的绩效审计思想的起源及发展阶段年代以前的绩效审计思想的起源及发
6、展阶段8 1972年，美国审计总署发布年，美国审计总署发布政府组织、计划项目、活动与职政府组织、计划项目、活动与职责的审计评价标准责的审计评价标准黄皮书。该书的重大意义在于第一次把绩黄皮书。该书的重大意义在于第一次把绩效审计运用于政府审计。书中对政府绩效审计的目的作了规定效审计运用于政府审计。书中对政府绩效审计的目的作了规定。美国各州大多通过法律的形式规定了。美国各州大多通过法律的形式规定了 对州政府机关每年度执对州政府机关每年度执行一次绩效审计，其范围几乎涉及所有的政府职能部门、公共行一次绩效审计，其范围几乎涉及所有的政府职能部门、公共投资项目工程、基金管理机构，内容丰富而又详细。投资项目工
7、程、基金管理机构，内容丰富而又详细。1981年，年，美国当时的会计总署署长艾尔默美国当时的会计总署署长艾尔默斯塔特在斯塔特在政府机关、计划项政府机关、计划项目、活动和职责的审计评价标准目、活动和职责的审计评价标准修订版前言中曾写到：修订版前言中曾写到：“40年前，审计人员主要致力于审计各项开支的付款凭证，而今，年前，审计人员主要致力于审计各项开支的付款凭证，而今，审计人员还需要审计政府各项业务活动的经济性、效率性和效审计人员还需要审计政府各项业务活动的经济性、效率性和效果性果性”。此外，这一时期绩效审计方法得到了一定程度的发展。此外，这一时期绩效审计方法得到了一定程度的发展，提出了审计评价的经
8、营研究、，提出了审计评价的经营研究、成本收益和统计分析法成本收益和统计分析法。2、70年代至年代至80年代末，以年代末，以“3E”（经济性，效率（经济性，效率性，效果性）为核心的绩效审计体系的创立和发展性，效果性）为核心的绩效审计体系的创立和发展。9Back to school3、90年代，在新公共管理运动年代，在新公共管理运动在新公共管理运动的推动下（在新公共管理运动的推动下（New Public mgmt）绩效）绩效审计目标审计目标3E加入了环境，公平（加入了环境，公平（5E），这一阶段，绩效），这一阶段，绩效审计研究方法不断得到丰富，包括文本分析法，事件研审计研究方法不断得到丰富，包括文
9、本分析法，事件研究法，统计数据法以及访谈等方法陆续被提出。这一究法，统计数据法以及访谈等方法陆续被提出。这一阶段美国审计署（阶段美国审计署（GAO）绩效审计占其总审计项目的）绩效审计占其总审计项目的90%，工作领域涵盖了联邦政府涉足或准备涉足的每一，工作领域涵盖了联邦政府涉足或准备涉足的每一个领域，同时还日益重视对联邦政府有关政策，如科技、个领域，同时还日益重视对联邦政府有关政策，如科技、教育、卫生、能源等政策的执行情况审计。教育、卫生、能源等政策的执行情况审计。10 中国：中国： 三个阶段三个阶段政府绩效审计政府绩效审计思想萌芽阶段思想萌芽阶段试点探索试点探索阶段阶段2121世纪初（世纪初（
10、2006-20102006-2010年年）全面推进全面推进阶段阶段2010年至年至今今smile20世纪世纪80年代初年代初2l世纪初世纪初11 1983年成立了中华人民共和国审计署，1991年，在全国审计工作会议上，审计署首次提出：“在开展财务审计的同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计(由于我国对于绩效审计并无统一说法，有称为效益审计的)。这是我国政府机关首次提出绩效审计的概念。 自自20世纪世纪90年代初开始，我国一些专家学者开始从经济效益审年代初开始，我国一些专家学者开始从经济效益审计的角度展开对绩效审计的理论研究。他们进行了一系列积极计的角度展开对绩效审计的理论研究。他们进行了一
11、系列积极的探索并取得了可喜的成果，主要有吕文基的探索并取得了可喜的成果，主要有吕文基(1992年年)、李风鸣、李风鸣等等(1993年年)、李敦嘉、李敦嘉(1996年年)、王光远、王光远(1996年年)、陈思维等、陈思维等(1997年年)、竹德操等、竹德操等(1997)、陈守德、陈守德(2000年年)、赵玉华等、赵玉华等(2000年年)、邢、邢俊芳等俊芳等(2001年年)撰写的专著。这一时期，我国审计理论界对绩撰写的专著。这一时期，我国审计理论界对绩效审计的研究颇多，主要形成了绩效审计概念、绩效审计内容效审计的研究颇多，主要形成了绩效审计概念、绩效审计内容、绩效审计种类、绩效审计评价标准及绩效审
12、计方法等一系列、绩效审计种类、绩效审计评价标准及绩效审计方法等一系列研究成果。研究成果。1.1.政府绩效审计思想萌芽阶段政府绩效审计思想萌芽阶段(20(20世纪世纪8080年代年代初初2l2l世纪初世纪初) )12Back to school 2、政府绩效审计试点探索阶段、政府绩效审计试点探索阶段(21世纪初世纪初审计署审计署2006至至2010年审计工作发展规划年审计工作发展规划发布发布) 本阶段以深圳和青岛试点探索为代表，许多地方开始本阶段以深圳和青岛试点探索为代表，许多地方开始更多地在实践方面尝试探索政府绩效审计。这些探索更多地在实践方面尝试探索政府绩效审计。这些探索一方面从实践上检验并
13、丰富了思想萌芽阶段形成的关一方面从实践上检验并丰富了思想萌芽阶段形成的关于政府绩效审计的一系列理论研究成果，另一方面为于政府绩效审计的一系列理论研究成果，另一方面为政府绩效审计在我国的全面推进奠定了坚实的基础。政府绩效审计在我国的全面推进奠定了坚实的基础。政府绩效审计的试点探索成效显著。政府绩效审计的试点探索成效显著。13 为进一步推进政府绩效审计在我国的发展，审计署为进一步推进政府绩效审计在我国的发展，审计署2006年在年在(2006至至2010年审计工作发展规划年审计工作发展规划中提出，将中提出，将“全面推进效益全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源审计，促进转
14、变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会”作为审作为审计工作的主要任务，从审计内容和审计方式上坚持计工作的主要任务，从审计内容和审计方式上坚持“两个并重两个并重”作为完成该项任务的保障，指出，作为完成该项任务的保障，指出，“坚持财政财务收支的真坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。以专项审计调查为主要方式，以揭露严审计力量的一半左右。以专项审计调查为主要方式，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有
15、资产流失问题为重点，以促进提重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审计，到计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”。它标志着政府绩效审计已经成为今后审计工作的重点内容和。它标志着政府绩效审计已经成为今后审计工作的重点内容和发展方向，政府绩效审计进入了全面推进阶段。发展方向，政府绩效审计进入了全面推进阶段。 3.政府绩效审计全面推进阶段政府绩效审计全面推进阶段(审计署审计署2006至至2010年审计工作发展规划年审计
16、工作发展规划发布至今发布至今)14Chapter 315Back to school理论基础理论基础政治学基础政治学基础社会契约理论和社会契约理论和人民主权学说人民主权学说经济学基础经济学基础 公共受托公共受托 责任理论责任理论行政学基础行政学基础新公共管理理论新公共管理理论16政府源于社会契约政府源于社会契约, 这一思想最早是由古希腊哲学家伊璧鸠这一思想最早是由古希腊哲学家伊璧鸠鲁鲁(Epicurus)提出的提出的, 近代霍布斯、洛克和卢梭对其加以系统近代霍布斯、洛克和卢梭对其加以系统的阐述。社会契约指政府及其行政行为一旦存在于社会公众的阐述。社会契约指政府及其行政行为一旦存在于社会公众的期
17、望中的期望中, 就必须遵守一定的权利与义务就必须遵守一定的权利与义务, 这些权利与义务是这些权利与义务是政府与社会之间契约的结果。政府必须保障公民的政治自由政府与社会之间契约的结果。政府必须保障公民的政治自由, 保护公民生命财产安全保护公民生命财产安全, 维护社会的共同利益。人民主权维护社会的共同利益。人民主权,就就是指人民是国家权力的终极所有者是指人民是国家权力的终极所有者, 是国家权力的源泉是国家权力的源泉, 是国是国家权力的控制者家权力的控制者, 实质就是权力在民实质就是权力在民, 就是人民当家作主民主就是人民当家作主民主政治要求政府对人民负责政治要求政府对人民负责, 一切权利属于人民。
18、一切权利属于人民。然而政府在然而政府在行使人民赋予的权力时行使人民赋予的权力时, 政府与人民之间存在信息不对称政府与人民之间存在信息不对称, 社会公众强烈要求设立代表人民利益的独立审计机构对政社会公众强烈要求设立代表人民利益的独立审计机构对政府绩效进行审计，评价政府工作的成绩和效果。府绩效进行审计，评价政府工作的成绩和效果。 1. 社会契约理论和人民主权学说社会契约理论和人民主权学说17Back to school 2、 公共受托责任理论公共受托责任理论 在政府部门所承担的所有受托责任中，公共受托责任在政府部门所承担的所有受托责任中，公共受托责任是最基本也是最重要的一种，如前所述，政府绩效审是
19、最基本也是最重要的一种，如前所述，政府绩效审计的目标就是监督其受托责任的履行情况，并强化政计的目标就是监督其受托责任的履行情况，并强化政府的经济责任和社会责任。政府绩效审计产生和发展府的经济责任和社会责任。政府绩效审计产生和发展的理论依据是公共受托责任理论，的理论依据是公共受托责任理论，公共受托责任理论公共受托责任理论就是全体人民将公共资源和财富交由政府部门经营和就是全体人民将公共资源和财富交由政府部门经营和管理管理，因此在该关系中，政府作为受托方对提高公共，因此在该关系中，政府作为受托方对提高公共资源的使用效率、优化资源配置、完善财富分配制度资源的使用效率、优化资源配置、完善财富分配制度、达
20、到最佳经济效益和社会效益负有不可推卸的责任、达到最佳经济效益和社会效益负有不可推卸的责任。这样一来，对政府的绩效审计就成为了公共受托责。这样一来，对政府的绩效审计就成为了公共受托责任能否顺利进行且完成的关键和有力任能否顺利进行且完成的关键和有力保障保障。18 新公共管理是新公共管理是80 年代以来兴盛于英、美等西方国家年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式。它以现代经济的一种新的公共行政理论和管理模式。它以现代经济学为理论基础学为理论基础, 主张引入市场机制和私营部门的管理主张引入市场机制和私营部门的管理技术和手段技术和手段, 以市场为导向进行政府行政管理以市场为导向进
21、行政府行政管理, 强调政强调政府绩效府绩效, 重视消费者重视消费者, 鼓励竞争等等。新公共管理实际鼓励竞争等等。新公共管理实际上是一种分权化管理上是一种分权化管理, 实行严格的工作责任制实行严格的工作责任制, 政府主政府主管部门为了完成组织战略目标管部门为了完成组织战略目标, 对各分权机构制定绩对各分权机构制定绩效标准、设计具体程序和绩效测定方法效标准、设计具体程序和绩效测定方法, 进行绩效评进行绩效评价。通过绩效评价价。通过绩效评价, 可以控制公共服务社会化不过于可以控制公共服务社会化不过于偏离正常轨道。新公共管理理论偏离正常轨道。新公共管理理论“政府服务民众政府服务民众, 负负责于民众责于
22、民众”的思想和进行绩效管理的做法的思想和进行绩效管理的做法, 为政府绩为政府绩效审计提供了理论基础和实施的可行性。效审计提供了理论基础和实施的可行性。 3. 新公共管理理论新公共管理理论19Chapter 4 纯理论研究，包括对绩效审计基本概念、理纯理论研究，包括对绩效审计基本概念、理论基础等问题的研讨。（受托经纪责任，决论基础等问题的研讨。（受托经纪责任，决策有用性，新公共管理运动）策有用性，新公共管理运动） 围绕西方国家绩效审计理论与实务展开文献围绕西方国家绩效审计理论与实务展开文献综述。（比较分析英、美等国绩效审计制度综述。（比较分析英、美等国绩效审计制度变迁，国际主流政府审计的发展等）
23、变迁，国际主流政府审计的发展等） 技术方面的研究，这类研究主要是针对如何技术方面的研究，这类研究主要是针对如何开展具体的绩效审计进行研讨。（项目效益开展具体的绩效审计进行研讨。（项目效益审计评价指标体系，系统评价方法，价值链审计评价指标体系，系统评价方法，价值链分析）分析）课本分类课本分类绩效审计的主要研究方向绩效审计的主要研究方向：20 绩效审计目标绩效审计目标1绩效审计职能定位和作用绩效审计职能定位和作用2政府绩效审计整体框架政府绩效审计整体框架3绩效审计的实践绩效审计的实践4绩效审计的比较研究绩效审计的比较研究56绩效审计评估体系研究绩效审计评估体系研究21Back to school
24、1. 绩效审计目标绩效审计目标 吴泽民和施青君（吴泽民和施青君（20092009）认为绩效审计的目标按照范围和层次）认为绩效审计的目标按照范围和层次可以分为一般目标和具体目标两大类。一般目标可以分为一般目标和具体目标两大类。一般目标( (即即“3E3E”) )由由绩效审计的本质决定，是所有的绩效审计所共有的，体现绩效绩效审计的本质决定，是所有的绩效审计所共有的，体现绩效审计的普遍性。具体目标反映绩效审计的个性或特殊性，它是审计的普遍性。具体目标反映绩效审计的个性或特殊性，它是一般目标在特定社会政治经济环境下的产物。政府绩效审计目一般目标在特定社会政治经济环境下的产物。政府绩效审计目标随着审计环
25、境、审计主体、审计客体等条件的变化而变化，标随着审计环境、审计主体、审计客体等条件的变化而变化，呈现出一定程度的多样性、复杂性和不确定性，具有动态和阶呈现出一定程度的多样性、复杂性和不确定性，具有动态和阶段性特征。段性特征。倪巍洲（倪巍洲（20102010）认为绩效审计作为政府审计的一个形式可以通）认为绩效审计作为政府审计的一个形式可以通过对不经济、不效率的行为进行评价和纠正，来实现增加价值过对不经济、不效率的行为进行评价和纠正，来实现增加价值的目的。与财务审计通过审前调查就能在审计具体实施方案中的目的。与财务审计通过审前调查就能在审计具体实施方案中确立审计目标和锁定审计重点不同，绩效审计的目
26、标通常不是确立审计目标和锁定审计重点不同，绩效审计的目标通常不是审计人员在调查初期就能确定下来的，而是通过对项目的现状审计人员在调查初期就能确定下来的，而是通过对项目的现状和收集的大量细节问题反复论证而确定下来的和收集的大量细节问题反复论证而确定下来的 。22 孟华（孟华（20112011）指出政府绩效审计日益成为对政府职能运作与项）指出政府绩效审计日益成为对政府职能运作与项目管理的经济、效率、效果实施问责，并据此改善政府管理绩目管理的经济、效率、效果实施问责，并据此改善政府管理绩效的重要工具与途径，但是增强政府责任性与改善政府绩效二效的重要工具与途径，但是增强政府责任性与改善政府绩效二者之间
27、存在着明显的差异甚至是矛盾。在这样的背景下，政府者之间存在着明显的差异甚至是矛盾。在这样的背景下，政府绩效审计目标应该是力求提高政府责任性，而并非兼顾两者。绩效审计目标应该是力求提高政府责任性，而并非兼顾两者。 陈骏（陈骏（20082008）结合对新公共管理的批判，认为目前政府绩效审计的目）结合对新公共管理的批判，认为目前政府绩效审计的目标仅考虑了成本因素，忽略了公共政策和公共服务的原本属性，其目标仅考虑了成本因素，忽略了公共政策和公共服务的原本属性，其目标应增加公平性和公正性标应增加公平性和公正性 。总的来说，多数研究人员均注意到了政府绩效审计目标与一般总的来说，多数研究人员均注意到了政府绩
28、效审计目标与一般审计目标有区别，但是现有的研究仍无法从经济和政府管理学审计目标有区别，但是现有的研究仍无法从经济和政府管理学理论的高度阐述政府绩效审计的终极目标，大都只是关注于实理论的高度阐述政府绩效审计的终极目标，大都只是关注于实际操作中侧重点的不同。际操作中侧重点的不同。 Back to school23Back to school 2.绩效审计职能定位和作用绩效审计职能定位和作用 我国人们对绩效审计职能定位和作用的研究很多，具有代表性的观点有我国人们对绩效审计职能定位和作用的研究很多，具有代表性的观点有两类：两类：谢志华（谢志华（2006）等认为绩效审计的职能可初步划分为两个层面：一是）
29、等认为绩效审计的职能可初步划分为两个层面：一是确证或解除受托责任层面；二是决策有用性层面。他们通过对我国绩确证或解除受托责任层面；二是决策有用性层面。他们通过对我国绩效审计研究与实践的考察，认为我国当前的政府绩效审计工作仍主要效审计研究与实践的考察，认为我国当前的政府绩效审计工作仍主要关注关注“问责查处问责查处”，绩效审计的有效作用未能充分展现，在建立公共，绩效审计的有效作用未能充分展现，在建立公共服务型政府时代背景下我国绩效审计的职能应向更高层面的对宏观政服务型政府时代背景下我国绩效审计的职能应向更高层面的对宏观政策决策有用性转变。策决策有用性转变。杨茁（杨茁（2009）研究认为，由于政府审
30、计与政府职能两者密不可分，基）研究认为，由于政府审计与政府职能两者密不可分，基于政府职能转变，我国政府审计职能创新主要体现在问责与绩效评价于政府职能转变，我国政府审计职能创新主要体现在问责与绩效评价应成为政府审计的基本职能，以政府审计职能的创新来弥补应成为政府审计的基本职能，以政府审计职能的创新来弥补“政府失政府失灵灵” 。可见，人们研究绩效审计职能和作用更强调的是从宏观层可见，人们研究绩效审计职能和作用更强调的是从宏观层面看其对社会公共领域以及政府管理所应有的贡献。面看其对社会公共领域以及政府管理所应有的贡献。 24Back to school3、政府绩效审计整体框架、政府绩效审计整体框架
31、Percy（2001）提出了）提出了“最佳价值最佳价值”审计框架。他认为，绩效审计应当审计框架。他认为，绩效审计应当以最佳价值为最终标准。低成本并不代表最佳价值，真正的最佳价值以最佳价值为最终标准。低成本并不代表最佳价值，真正的最佳价值是审计过程而不是审计产出。审计师通过实施是审计过程而不是审计产出。审计师通过实施“最佳价值最佳价值”审计，评审计，评价组织中是否存在可以持续改进经济性、效率性和效果性的制度安排价组织中是否存在可以持续改进经济性、效率性和效果性的制度安排，实现最佳价值。，实现最佳价值。吴清华（吴清华（2004）认为简单地借助反映经济活动结果的财务维度来评价）认为简单地借助反映经济
32、活动结果的财务维度来评价经济活动的真实效益，形成的审计结论是空泛的，其解释力是有限甚经济活动的真实效益，形成的审计结论是空泛的，其解释力是有限甚至是误导的。因此，他从作业的角度来分析得出了绩效审计的三阶梯至是误导的。因此，他从作业的角度来分析得出了绩效审计的三阶梯层次模型，亦即：一是资源动因价值分析，评价作业的有效性；二是层次模型，亦即：一是资源动因价值分析，评价作业的有效性；二是作业动因价值分析，判断作业的增值性；三是作业综合分析，评估作作业动因价值分析，判断作业的增值性；三是作业综合分析，评估作业链的绩效。业链的绩效。 施青军（施青军（2005）通过对）通过对“3E”和管理本质的分析，认为
33、效益审计的实和管理本质的分析，认为效益审计的实质就是质就是“成本一效益成本一效益”分析，分析，“成本一效益成本一效益”分析应成为基本的分析分析应成为基本的分析框架。他将效益审计对象分为框架。他将效益审计对象分为“盈利性盈利性”和和“非盈利性非盈利性”，分别阐述，分别阐述了了“成本一效益成本一效益”分析在效益审计中如何运用。分析在效益审计中如何运用。25温美琴和胡贵安（温美琴和胡贵安（2009）从政府行政管理的视角将政府绩效审）从政府行政管理的视角将政府绩效审计放在政府绩效评估体系的框架下进行研究。他们通过对市场计放在政府绩效评估体系的框架下进行研究。他们通过对市场经济国家政府绩效评估、政府绩效
34、审计产生、发展历史的考察经济国家政府绩效评估、政府绩效审计产生、发展历史的考察，认为评估是政府绩效管理的一项重要手段，而绩效审计则是，认为评估是政府绩效管理的一项重要手段，而绩效审计则是政府绩效评估的重要组成部分。在分析了政府绩效审计在政府政府绩效评估的重要组成部分。在分析了政府绩效审计在政府绩效评估体系中的地位与作用之后，他们提出了在我国政府绩绩效评估体系中的地位与作用之后，他们提出了在我国政府绩效审计的地位、目标、内容和范围以及在现行法律的框架下推效审计的地位、目标、内容和范围以及在现行法律的框架下推行绩效审计的两种立法之路。行绩效审计的两种立法之路。由此可见，基于不同的理论，不同的研究者
35、对绩效审计整体框由此可见，基于不同的理论，不同的研究者对绩效审计整体框架提出了自己的见解，但是大部分，研究都是浅尝辄止，缺乏架提出了自己的见解，但是大部分，研究都是浅尝辄止，缺乏整体性、系统性，尤其是在与现有审计框架的衔接上鲜有成果整体性、系统性，尤其是在与现有审计框架的衔接上鲜有成果。目前审计理论界以风险审计为导向架构起当前的审计理论框。目前审计理论界以风险审计为导向架构起当前的审计理论框架，政府绩效审计如何体现对当今政府管理领域风险的关注，架，政府绩效审计如何体现对当今政府管理领域风险的关注，是值得研究者深入探究的一个重要方向。是值得研究者深入探究的一个重要方向。 Back to scho
36、ol26Back to school4、绩效审计的实践、绩效审计的实践来明敏（来明敏（2009）等以深圳市开展的绩效审计项目为样本，）等以深圳市开展的绩效审计项目为样本，从审计方法的角度研究了我国绩效审计的实施情况。他们从审计方法的角度研究了我国绩效审计的实施情况。他们指出现有的绩效审计方法在运用上具有多样性、综合性和指出现有的绩效审计方法在运用上具有多样性、综合性和与其他学科方法相融合的特点，同时存在着未对绩效审计与其他学科方法相融合的特点，同时存在着未对绩效审计项目做出综合评价等不足，并提出了关于投资项目绩效审项目做出综合评价等不足，并提出了关于投资项目绩效审计方法的新思路计方法的新思路
37、。许宁宁（许宁宁（2012）通过问卷调查的方式对我国政府绩效审计）通过问卷调查的方式对我国政府绩效审计系统的各构成要素进行分析，发现我国的绩效审计实践存系统的各构成要素进行分析，发现我国的绩效审计实践存在着审计内容不完善、评价标准不明确、评价主体缺乏独在着审计内容不完善、评价标准不明确、评价主体缺乏独立性等问题，并提出了具有针对性的完善对策。立性等问题，并提出了具有针对性的完善对策。 27 侯晓靖（侯晓靖（2008）分析了深圳市）分析了深圳市2003年一年一2007年间开展的绩效年间开展的绩效审计项目，认为深圳市的政府绩效审计目标不清晰，缺少审计审计项目，认为深圳市的政府绩效审计目标不清晰，缺
38、少审计的法律、准则、指南，且项目的选择过于集中，加上事后审计的法律、准则、指南，且项目的选择过于集中，加上事后审计多、事前审计少使得政府绩效审计应有的作用没有完全发挥出多、事前审计少使得政府绩效审计应有的作用没有完全发挥出来。来。 由此可见，对绩效审计实践的研究大都带有工作总结或是问题由此可见，对绩效审计实践的研究大都带有工作总结或是问题解决方案的性质，鲜有能够从实践人手，运用规范的研究方法解决方案的性质，鲜有能够从实践人手，运用规范的研究方法(如实证的研究方法如实证的研究方法)进行实践研究的文章，使得现阶段绩效审计进行实践研究的文章，使得现阶段绩效审计实践的研究整体层次不高，没有发挥应有作用
39、。此外，绩效审实践的研究整体层次不高，没有发挥应有作用。此外，绩效审计实践最为核心的问题就是绩效评估方法的运用，但是我国在计实践最为核心的问题就是绩效评估方法的运用，但是我国在这方面的研究仍然缺乏重大突破，至今尚未提出真正有指导意这方面的研究仍然缺乏重大突破，至今尚未提出真正有指导意义的评估原则和方法。义的评估原则和方法。 Back to school28Back to school5、绩效审计的比较研究、绩效审计的比较研究Johnson（2001）对比研究了芬兰和挪威两个欧洲国家的）对比研究了芬兰和挪威两个欧洲国家的县市级地方政府的绩效审计，认为两国的地方政府绩效审县市级地方政府的绩效审计，
40、认为两国的地方政府绩效审计在实施人员、发挥的作用、出现的问题等方面都存在着计在实施人员、发挥的作用、出现的问题等方面都存在着很多差异。很多差异。 陈亮（陈亮（2007）等在分析大量绩效审计案例的基础上归纳、）等在分析大量绩效审计案例的基础上归纳、分析英、美、澳三国政府绩效审计在内容和评价标准上的分析英、美、澳三国政府绩效审计在内容和评价标准上的差异，得出对中国效益审计的启示和借鉴作用。在审计内差异，得出对中国效益审计的启示和借鉴作用。在审计内容方面，绩效审计应在经济性、效率性和效果性基础上体容方面，绩效审计应在经济性、效率性和效果性基础上体现公平性内容和环境性内容；在评价标准问题上，评价标现公
41、平性内容和环境性内容；在评价标准问题上，评价标准应宽泛，以与准应宽泛，以与“3E”审计有关的评价标准为主，并尽可审计有关的评价标准为主，并尽可能多地包含与服务质量和良好管理有关的评价标准。能多地包含与服务质量和良好管理有关的评价标准。 29Back to school 刘玉娟（刘玉娟（2009）首先对不同绩效审计模式进行了比较，在此基础上分）首先对不同绩效审计模式进行了比较，在此基础上分析了发挥析了发挥“免疫系统免疫系统”功能对政府绩效审计模式选择的影响，并结合功能对政府绩效审计模式选择的影响，并结合对我国绩效审计现状的探讨，指出政府绩效审计模式应坚持风险导向对我国绩效审计现状的探讨，指出政府
42、绩效审计模式应坚持风险导向，最后阐述了风险导向模式在我国政府绩效审计实践应用中的基本构，最后阐述了风险导向模式在我国政府绩效审计实践应用中的基本构想，即从宏观方面进行风险的总体把握，从微观方面对具体审计项目想，即从宏观方面进行风险的总体把握，从微观方面对具体审计项目进行风险的综合评价。进行风险的综合评价。戚啸艳（戚啸艳（2013）等从历史视角比较分析了英国、美国以及我国绩效审）等从历史视角比较分析了英国、美国以及我国绩效审计制度的变迁与特征。他们认为我国的绩效审计带有明显的本土特征计制度的变迁与特征。他们认为我国的绩效审计带有明显的本土特征，如绩效审计与财务审计杂糅；审计对象主要是国有企业；绩
43、效审计，如绩效审计与财务审计杂糅；审计对象主要是国有企业；绩效审计主要由企业内部审计机构进行；事后审计多，事前、事中审计少；绩主要由企业内部审计机构进行；事后审计多，事前、事中审计少；绩效审计制度体系尚不健全。效审计制度体系尚不健全。 从总体上讲，现阶段我国学者在进行绩效审计比较研究时选择的对从总体上讲，现阶段我国学者在进行绩效审计比较研究时选择的对象往往是绩效审计实践较为成熟的西方国家，如美国、英国、法国象往往是绩效审计实践较为成熟的西方国家，如美国、英国、法国、比利时等，研究内容主要集中在审计目标、审计对象、审计标准、比利时等，研究内容主要集中在审计目标、审计对象、审计标准、审计环境和法律
44、体系这几个基本要素的各国比较上。、审计环境和法律体系这几个基本要素的各国比较上。30Back to school6、绩效审计评估体系研究、绩效审计评估体系研究 覃易寒（覃易寒（20102010）认为政府绩效评估是一）认为政府绩效评估是一个复杂的体系，包括了评估主体、评估个复杂的体系，包括了评估主体、评估对象、评估标准、评估技术等多项评估对象、评估标准、评估技术等多项评估要素，这些要素通过评估运行方式使评要素，这些要素通过评估运行方式使评估目标最终得以实现。根据主体估目标最终得以实现。根据主体不同，不同，政府绩效评估运行方式可以分为政府绩效评估运行方式可以分为“政府政府内部评估内部评估”与与“政
45、府外部评估政府外部评估”两种基两种基本类型。本类型。 政府内部评估是由政府内部人员完成的政府内部评估是由政府内部人员完成的评估，一般包括：评估，一般包括：(1)(1)上级部门对下级上级部门对下级部门的评估；部门的评估；(2)(2)政府内设评估管理机政府内设评估管理机构的评估：构的评估：(3)(3)各部门自我评估及对员各部门自我评估及对员工个人的绩效考核。政府外部评估是由工个人的绩效考核。政府外部评估是由政府外部的评估者完成的评估，主要包政府外部的评估者完成的评估，主要包括：括：(1)(1)权力机关或审计机关的评估；权力机关或审计机关的评估；(2)(2)社会公众的评估；社会公众的评估；(3)(3
46、)大众传媒的评大众传媒的评估；估；(4)(4)民间组织的评估。民间组织的评估。 31Back to school 桑助来（桑助来（2009)，认为评估体系对政府绩效审计功能作用的发挥具有一定的，认为评估体系对政府绩效审计功能作用的发挥具有一定的负面影响，主要体现在三个方面：负面影响，主要体现在三个方面：评估主体单一评估主体单一，政府审计机关在绩效评估体系中的主体地位不明确目，政府审计机关在绩效评估体系中的主体地位不明确目前，我国政府绩效评估基本是由政府主导型评估，主要以内部评估为前，我国政府绩效评估基本是由政府主导型评估，主要以内部评估为主，评估主体较单一。由于我国审计体制的原因，政府审计机关
47、实际主，评估主体较单一。由于我国审计体制的原因，政府审计机关实际是作为是作为“内部评估者内部评估者”的身份参与政府绩效评估，且在绩效评估体系的身份参与政府绩效评估，且在绩效评估体系中的作用不大，未成为政府绩效评估的主体力量。中的作用不大，未成为政府绩效评估的主体力量。评估路径单向，评估路径单向，影响政府绩效审计作用的发挥我国政府绩效评估路径影响政府绩效审计作用的发挥我国政府绩效评估路径主要是自上而下的，各地方和部门更加重视来自上级的评估。如前所主要是自上而下的，各地方和部门更加重视来自上级的评估。如前所述，政府审计机关对于同级政府整体评估而言是内部评估者的身份，述，政府审计机关对于同级政府整体
48、评估而言是内部评估者的身份，而对同级其他职能部门又是作为外部评估者独立开展绩效审计。从现而对同级其他职能部门又是作为外部评估者独立开展绩效审计。从现实情况看，由于政府绩效审计的法定地位不够明确，地方政府或部门实情况看，由于政府绩效审计的法定地位不够明确，地方政府或部门的重视程度有限，导致政府绩效审计结果的利用度不够，政府绩效审的重视程度有限，导致政府绩效审计结果的利用度不够，政府绩效审计在政府绩效评估中的作用未得到充分发挥。计在政府绩效评估中的作用未得到充分发挥。评估过程不透明评估过程不透明，导致政府绩效审计的社会影响力受限在我国政府绩，导致政府绩效审计的社会影响力受限在我国政府绩效评估和绩效
49、审计过程中，绩效评估和绩效审计采用的数据来源、评效评估和绩效审计过程中，绩效评估和绩效审计采用的数据来源、评估方法和指标等缺乏透明度；绩效评估和绩效审计的结果主要上报上估方法和指标等缺乏透明度；绩效评估和绩效审计的结果主要上报上级部门，一般不向社会公布。不透明的评估过程和评估结果不仅影响级部门，一般不向社会公布。不透明的评估过程和评估结果不仅影响到社会公众的知情权，也降低了政府绩效审计工作结果的影响力和权到社会公众的知情权，也降低了政府绩效审计工作结果的影响力和权威性。威性。 32Chapter 5 内生风险内生风险&外在风险外在风险政府绩效审计内生风险分析政府绩效审计内生风险分析单单审计部门
50、不可能每年对每一机构的每审计部门不可能每年对每一机构的每一项目进行逐一审计一项目进行逐一审计, 必须首先明确项必须首先明确项目的选题范围目的选题范围, 范围一般应确定在社会范围一般应确定在社会公众关注的热点、焦点及难点问题上公众关注的热点、焦点及难点问题上, 或是重大改革政策与措施的推行情况和或是重大改革政策与措施的推行情况和结果结果;抑或是审计部门近期关注的重点抑或是审计部门近期关注的重点, 或国家关注的重点领域或问题。这些领或国家关注的重点领域或问题。这些领域大多数情况下是非常敏感的域大多数情况下是非常敏感的, 一旦出一旦出错影响很大错影响很大, 所以审计面临的风险也就所以审计面临的风险也