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1、-武汉市住房保障体系建设现状调查-第 9 页武汉市住房保障体系建设现状调查一、武汉市保障性住房政策回顾武汉市作为中部崛起的城市，在保障性住房建设方面一直走在全国的前列。1988年武汉率先开展建设解困房和住房合作社，1992年实施武汉市住房改革方案，开展了名为“汉康工程”的经济适用房计划，同年成立了经济适用住房发展中心。1993年武汉市下发了武汉市人民政府关于建设经济适用住房的通知，标志着武汉市经济适用房的建设开幕。自1994年起，武汉市先后出台了市人民政府关于建设经济适用住房的通知、市人民政府关于加强我市经济适用住房建设的步伐通知、武汉市经济适用住房管理办法及其细则、武汉市经济适用住房实现公开
2、登记及摇号销售的试行办法、武汉市被拆迁住房困难户收购经济适用住房试行办法等政策文件。2002年出台武汉市城镇最低收入居民家庭保障暂行办法，明确规定了廉租房申请人的条件及租金标准等要求。2008年出台市国土房产局关于加快解决我市城市低收入家庭住房困难的实施意见，在2008年年底之前建立起以廉租住房、租赁住房、经济适用住房、进城务工人员住房为主的住房保障政策体系。2009年武汉市出台的武汉市经济适用住房管理办法及武汉市廉租住房保障办法为全市保障性住房的建设管理工作提供了依据与参照途径。总之，经历十多年的发展，武汉市先后出台的政策为全市保障性住房的建设与发展奠定了良好的政策基础。近几年来，武汉市在保
3、障性住房的建设方面上投入较大。在管理上，市委市政府将保障性住房的建设情况与政府绩效目标管理挂钩。在保障体系上，有效地推进住房保障的各项工作，初步建立了以经济适用房和廉租房为主，以集资合作建房、农民工公寓、限户型限房价的普通商品房为补充的住房保障体系。在建设力度上，从2006年至2010年，武汉市在江岸区、硚口区、汉阳区、武昌区等中心城区以及东西湖区、东湖高新等远城区都配有保障性住房的项目，从下表中可以看出各区保障房的分布与建设计划进度情况。2011年武汉市计划建设保障性住房11.17万套，其中包括新建廉租房5500套，经济适用房15000套，公共租赁房30000套，改造棚户区30000套，改造
4、国有工矿棚户区7208套，限价安置商品房20000套。其中，主要分布在江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、洪山区、青山区等近城区，远城区如东西湖区、江夏区、汉南区等也有保障性安居工程项目。在“十二五”规划期间，全市的生产总值将突破1万亿元，人均生产总值将突破10万元，固定资产投资将达到2万亿元。在经济建设的同时，武汉市汲取“十一五”建设期间的宝贵经验，坚持以民生为本，始终把保障和民生作为一切工作的出发点，着力建设人民幸福城市。“十二五”期间，保障性住房建筑面积新增1000万平方米，棚户区改造建筑总量265万平方米，城镇居民人均住房建筑面积达到35平方米二、2013年前武汉市住房保障体系建设
5、情况 （1）保障制度逐步细化、明确，保障体系建设逐步完善。改革开放以来，武汉市在不断深化住房制度改革，大力发展商品房市场的同时，提出了“政府主导、市场运作、统一规划、有序推进、总体平衡”的危旧房改造思路。逐步建立并完善了以经济适用房、廉租房为主，限价房、农民工公寓等其他类型为补充的多渠道的住房保障体系。（2）经济适用房和廉租房建设全面提速，保障范围明显扩大。随着武汉市商品房价格的水涨船高，在社会各界的呼吁和努力下，武汉市住房保障建设取得了突飞猛进式的发展，经济适用房和廉租房建设全面提速。2008年7月1日武汉市还专门成立了统一管理经济适用房、廉租房和维修基金的住房保障中心，从组织机构上为保障性
6、住房建设提供保障。在加大经济适用房供应比例的同时，武汉市还重点加大廉租房的供应。（3）住房保障任务仍很艰巨，保障措施需要不断创新。随着武汉市政府对保障性住房建设大力有序推进，武汉市保障性住房建设无论是从体系完善程度上，还是建设规模，甚至是筹资方式和配置方式上都走在全国的前列，成为全国的表率。其中，通过房展会冠名权拍卖筹集保障房资金和经济适用房公开摇号，电视、网络现场直播等创新手段得到了建设部和相关部门的高度赞许。但是随着武汉城市圈建设推进，武汉市城市化进程和旧城改造的加快，保障性住房建设的需求还比较大，保障性住房建设任务依然十分严峻。三、2013年起武汉市启动保障房体系重大变革：由公租房逐渐取
7、代经适房“唱主角”。新入市的公租房首次将“夹心层”和大学毕业生纳入保障房范围。1、主动谋变：让“夹心层”也能住上保障房武汉的保障房建设在全国有诸多领先：全国最早开展经适房建设城市之一，全国首创公开电视直播摇号的城市，经适房建设规模最大的副省级城市。在新时期，面对经适房出现的销售、管理方面的弊病，武汉主动谋变，将保障房从产权式为主向租赁式为主转变，建立以公租房为主的新型保障体系。市房管局负责人说，以往的保障房主要面对低收入家庭，公租房的保障面更大，将游离在保障与市场之外的无能力购房的“夹心层”纳入其中。接下来，在汉稳定就业的外来务工人员也能住上保障房。2、尊重民意：及时调整“一刀切”补贴政策公租
8、房的推出受到社会各界好评，然而掌声往往伴随着批评声。有人质疑公租房租金补贴“一刀切”政策，使收入较低者得到的租金补贴不够，住不起公租房。然而今年全市公租房政策出台后，政策悄然发生了变化，租金补贴根据租房者收入高低分成三档，收入越低补贴越高。公租房是新生事物，全国各大城市具体情况不一样，没有特别成熟的制度和经验可以照搬，只能摸着石头过河。这不仅需要“先行先试”的勇气，还需要直面各种批评，有及时调整的勇气和能力，要根据民意，进行人性化安排。3、质量监管：20项指标验收合格才能交房在公租房主管部门看来，公租房要做到真正的便民、惠民，还要从制度上完善。经适房“渗、漏、劣”问题近三年来两次被列入武汉市“
9、治庸问责”重点督办问题，很多市民担心公租房会重蹈经适房覆辙。武汉市市新建立的保障房质量分户验收制度的新举措，建委、房管等部门联合“会诊”，新建立了一套保障房质量监管体系，应用到在建的公租房中。4、全民监督：三级公示让造假者无处遁形充分调动社会各种资源，多渠道筹集房源，这在全国独树一帜，形成了具有武汉特色的公租房房源筹集模式。房源来源可以多种多样，申请者却不能鱼龙混杂。市房管局负责人表示，每一位租户必须通过社区、区、市三级审核和公示，接受公众监督，房管部门会对每例投诉第一时间核实处理。在技术手段上，一个包括房管、民政、公安、金融、统计等多部门信息的住房保障资格认定信息平台正在建设，这将让造假者无
10、处遁形。四、武汉市住房保障工作现存问题武汉市住房保障工作的开展,主要以廉租房和经济适用住房的建设和供给的体系,满足弱势群体的需求。（1）廉租房问题根据武汉现廉租房的资金来源,根据武汉市廉租住房保障办法的规定是有七种方式,反映出廉租房的资金对政府的财政支出有着较强的依赖效应。这种依赖无论是从廉租房持续运营、还是从资金利用效率的角度去考量,都不能将其纳为一个最优的选择。首先,廉租房的持续运营,它所涉及的主要是房源的归集和修缮工作。就房源的归集这一项而言,无论是重新构建的廉租房还是从存量房源转化而成为的廉租房,都是需要大量资金作为支持的。这对于地方财政而言,是一个沉重的负担。如果长期肩负着重荷,政府
11、在其他方面的职能的体现就会受到限制,从而顾此失彼,造成其他的社会问题。此外,从资金使用效率的角度去考量,由于政府的收入来自于预算收入、预算外收入、基金收入、社会保障收入,而地方政府的负债来源也只有发行政府债券,因此政府运用的资金和融资的渠道都显得相对的有限。正是因为资金的有限性,在对于政府资金的使用上更要注重资金的使用效率,这样才能够使政府更高效的履行其职能。具体到政府在住房保障上的职能履行过程,应该体现出更丰富的杠杆效益。通过各种经济和行政手段,吸引更多的资金涌入住房保障领域。这样,住房保障作为一项福利性的制度,也可能因为政府引导,从而获得良好的外部支持。（2）经济适用房问题由于免交土地出让
12、金以及市政性费用,经济适用性住房在体现一定的商业特性的同时,更多的为中低收入群体提供了保障的功能。符合购房条件的购房对象在缴纳低于市场价格很多的房款后就能拥有一套具有完全产权的住房,真正的达到了“居者有其屋”的目标。与此同时,由经济适用住房产权价值与价格之间背离所造成的收入分配问题也成了众多学者探究的对象。政府在提出经济适用住房运行机制时,是建立一个全方位多层次的住房保障体系,从而满足不同收入阶层的住房问题,并非作为一种直接经济补偿给予中低收入群体。然而,随着这项制度的演进,经济适用住房的业主们在购置经济适用住房后,将其按商品房价格出售,从而获得一笔不菲的差价。（3）对保障性住房建设重要性的认
13、识还需进一步统一目前，在市委、市政府领导层面对保障性住房建设重视程度较高，而具体到基层、到部门的认识还有待进一步提高，主要表现在两个方面：一是对保障性住房建设的长期性认识不足。一些部门和同志始终认为保障性住房只是为弱势群体提供的一种救助性质的公共产品，是一项只有投入没有经济效益的工作，是中央调控房价的权宜之计，不能站在改善民生、促进社会和谐稳定，完善住房供应结构，改善投资环境、吸引创业人才的高度理解保障性住房建设的重要意义，导致实际工作中缺乏长效措施。二是对保障性住房建设的综合性、社会性认识不足。少数政府部门、基层政府和少数同志对国家“十二五”加大保障性住房建设的空前力度关注不够，在工作落实上
14、离中央要求的高度还有一定距离，仅仅把建设保障房当作是为了完成上级下达的任务，只是个别部门的工作职责，导致在具体推进过程中缺乏协同配合机制，难以形成强大的工作合力。（4）保障性住房建设用地规划力度还需进一步加大过去我市保障性住房主要是依靠开发企业带地建设，政府专门的保障房建设供地近乎为零，表面看来用地问题并不突出，随着中央对保障性住房建设要求的不断提高，土地供应不足的矛盾将十分突出。特别是公共租赁住房建设大规模推进，仍然依靠企业带地建设已不现实。因此在宏观上对保障性住房项目的布局及选址缺乏整体的把握,部分保障性住房项目是见缝插针,地块分散且零碎,个别项目无法有效与保障性住房实际需求对接。对“十二
15、五”保障性住房用地需求，如果没有整体的用地规划和必要的土地储备，势必会影响今后几年保障性安居工程目标任务的完成。（5）保障性住房建设资金不足的瓶颈还需进一步突破目前，我市财政资金只能基本保障廉租住房资金需求，但公共租赁房和棚户区改造等保障房建设资金缺口较大。若不加快建立多元化的筹融资体制吸引各方面的资本投入，要完成建设任务无疑是纸上谈兵。（6）保障性住房建设管理工作还需进一步加强 随着保障性住房建设的大规模推进，我市保障性住房建设管理工作中的一些弊端也日益显现。一是运行机制还不够完善。由于各区土地资源多穷不一，造成区际之间建设任务分配不均衡，有的土地资源紧张但保障房需求量较大，完成任务的成本和
16、压力很高；有的土地资源相对宽松而保障房需求量不大，压力较小，加上中心城区区级政府没有相应的土地规划等权限，导致政府令的落实还比较困难，工作推进效率不高。二是管理力量严重不足。目前随着经济适用房、廉租房、公共租赁房建设规模的扩大，涉及申请对象的资格审核、租金的收取、房屋的维修等需要有相应的管理力量，而目前我市管理力量不足的问题更为突出。三是对保障性住房尤其是公共租赁房如何进行科学管理缺乏系统研究。对可能出现的管理上的问题缺少超前谋划，至于应对预案、应对举措更无从谈起。五、建设保障房体系的建议武汉市住房供应体系应坚持“市场”和“保障”的双轨运行制度，保障型住宅由政府主导，服务特定群体，实行价格管制
17、；而市场型住宅则由市场机制配置资源，政府不再直接干预价格。同时优化土地、税收、金融等宏观调控手段，形成两个系统良性互动协调运行的格局。（1）覆盖层次要相互衔接，覆盖面适当扩大首先在保障层次上，经济适用房与廉租房的保障层次要相互衔接，动态调整保障层次，做好住房资格清查工作；在保障方式上，要以经济适用房为主的保障方式向公共租赁房为主的保障方式过渡；在保障覆盖面上，适当扩大保障范围，将来汉务工人员及刚就业的职工，且属于中低收入水平的纳入保障体系中来。（2）保障性住房的建设与规划要和城市规划、土地利用总体规划相衔接保障性住房的用地结构与布局要在城市规划、土地利用规划中单独体现出来，同时，保障性住房的建
18、设还要充分考虑武汉市各区的经济发展战略和资源环境的承受能力，保证保障性住房的建设要有良好的市政基础设施、便利的交通等条件支持，真正发挥便民、惠民的作用。（3）优化住房供给结构1、 提高保障性住房供给比重2、 弱化发展经济适用房3、 大力推广公共租赁房4、 培育和完善住房租赁市场（4）创新保障性住房供给主体1、明确政府作为保障房供给主体的责任，进一步动员和组织社会机构参与保障性住房建设工作。 一是完善优惠政策吸引社会力量参与保障性住房建设。二是及时总结正在试行的有关做法，探索将“城中村”改造中村集体经济组织和村民的多余安置房源，以政府统一包租的方式用作公共租赁住房。2、促进住房开发主体的多元化3
19、、公共租赁房建设可以采取多种方式（5）提高保障房供应体系的效率1、 加强保障房管理2、 稳定房价，充分发挥市场供应潜力3、 探索改革土地出让制度，尽快制定科学的保障性住房土地供应规划并改进项目审批工作（6）为住房保障可持续地融资，积极探索行之有效的筹融资模式一是加大财政资金对公共租赁房建设的投入。二是加快探索利用公积金贷款和住房维修基金支持公共租赁房建设。三是加快探索社保基金投入公共租赁房建设。可借鉴南京等市的做法，探索吸引国家和省市的社保基金以信托贷款的形式为公共租赁房建设项目发放贷款。 四是探索建立以政府为主导的、专门的保障性住房建设投融资机构。建立全市统一的保障性住房投融资机构有利于实现
20、全市保障性住房资金的统筹安排，也便于吸收社会资本和银行贷款。五是从吸收社会资本入手，进一步拓宽保障性住房融资渠道。可借鉴上海、重庆等地的做法，探索“租售并举、产权共有”模式，分类鼓励有条件的公共租赁房申请对象，力所能及地出资购买政府投资建设的公共租赁房的部分产权，回收部分资金再用于新的公共租赁房建设。六是采用PPP模式建设保障性住房，拓宽融资渠道。PPP模式是PublicPrivatePartnership的缩写，是指政府公共部门与私人企业基于某特定项目而形成的合作关系。在政府保障性住房的建设中，采取该模式，有助于政府转换职能，减少财政压力。政府应从以前的政策制定者转换为监督者、建设者、经营者，同时促进投资主体多元化，利用私人企业解决保障性住房建设中的融资、技术等问题。（7）进一步加大保障性住房建设管理的创新力度一是进一步探索完善我市保障性住房建设管理体制。二是注重充实保障性住房管理力量。针对保障性住房建设和管理工作任务日益加重的状况，相应地调整基层管理机构和增加工作人员，尤其是解决好街道、社区此方面的工作力量，确保管理工作正常有序开展。三是建立保障性安居工程公共信息平台。建议由市住房管理部门在征求相关部门意见的基础上拿出建设公共信息平台的具体方案，报市政府同意后实施，以保证保障性住房分配的公平、公正、公开。