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1、“碳关税”的性质界定研究 关键词: 碳关税/边境调节税/性质/界定 内容提要: 本文从碳关税问题的缘起出发,在深入分析支撑碳关税的相关理论基础上,对碳关税的性质进行了厘定,认为“碳关税”属于WTO规则中的边境调节税,是一种区别于关税而被定性为税收调整的制度,其主要目的是为了平衡国内被征收“碳税”产品与相同进口产品之间的税收负担,但由于WTO规则的模糊性,“碳关税”措施尚有待于进一步澄清。 一引言 在钢铁般的国家利益、锱铢必较的权利分割和无休止的争吵面前,人类的前途何其渺小,经过十二天的漫长会谈,联合国气候变化框架公约第十五次缔约方会议和京都议定书第五次缔约方会议通过的哥本哈根协议并没有就201
2、2年后的全球减排行动、资金技术支持等方面达成具体共识,不具有法律约束力。就在全球失意哥本哈根气候大会后,有专家便指出,可以预料的是,全球气候政治的激烈博弈不会随着哥本哈根大会的结束而停止,而是会在一个相当长的时期内继续作为国际政治经济领域的重要议题,被探讨、谈判乃至争执。碳关税作为一种国际气候政治博弈的手段,在哥本哈根气候大会后,越来越受到以欧美为首的一些发达国家的重视。欧洲政策研究中心能 源气候项目负责人伊恩霍夫表示:“如果启动碳关税,那么可以帮助欧盟在未来的气候变化谈判中获得主导地位。”法国总统萨科奇也多次在各个场合不遗余力地“推销”碳关税,表示将继续推动欧盟设立碳税边界机制,以加强针对“
3、环境倾销”行为的斗争。2009年12月22日,欧盟各国环境部长在布鲁塞尔召开会议,很多欧盟国家部长均认为碳关税将是一种最终的选择。事实上,这是碳关税引起的第二轮冲击波了。2009年6月,美国国会通过清洁能源与安全法案,第一次提出了“碳关税”相关条款,虽然没有马上出台具体实施细则,但仍然在国际上引起轩然大波。可见,在征收碳关税的问题上,欧洲和美国正遭受着巨大的压力,以至于碳关税被热炒成箭在弦上、伺机而发的问题。面对严峻的形式,亟需国内学者在对碳关税相关问题进行深入研究的基础上提出我国的合理应对策略。本文拟从碳关税问题的缘起出发,在深入分析支撑碳关税的相关理论基础上,力求对碳关税的性质进行厘定,为
4、其后对碳关税规则的全面研究打下坚实基础。 二碳关税问题的缘起 碳关税(carbon tariff),根据笔者掌握的资料,目前尚无权威定义,一个普遍的看法是:是指对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。早在2006年11月6日至17日在肯尼亚内罗毕召开的第12届联合国气候变化大会上,法国前总理多米尼克.德维尔潘就提议:“应对没有签署后2012气候变化国际公约(即所谓的“后京都议定书”)的国家的工业产品出口征收额外关税(extra tariff)”。 1由于欧盟委员会认为该提议与WTO规则存有潜在的冲突而提出 反对,因此,这一所谓的“额外关税”尚未在普遍范围内引起人们的关注。一般认为,碳关税
5、这一提法最早由法国前总统希拉克提出。2007年1月,法国前总统希拉克要求美国签署京都议定书和后京都议定书时,警告美国如果不签署该协议,则会对进口自那些不签署京都议定书的国家的产品征收碳关税。2其用意是希望欧盟国家应针对未遵守京都协定书的国家课征商品进口税,否则在欧盟碳排放交易机制运行后,欧盟国家所生产的商品将遭受不公平之竞争。由此,“碳关税”作为一种新形势下政治经济手段日益受到有关国家的重视。法国现任总统萨科奇在2007年11月,再次重申了碳关税的提议,旨在保护在欧盟排放交易体制下(EU ETS)面临沉重执行成本的欧盟企业。32009年6月,萨科奇再次将碳关税的讨论升级,建议若哥本哈根气候变化
6、大会没有达成一致,则可考虑将碳关税作为一种机制来控制温室气体排放,为欧洲公司与来自尚未进行二氧化碳减排的国家的产品间的竞争建立一个“公平的环境”。面对法国在碳关税问题上的狂飙突进,在大洋彼岸的美国也不甘示弱,美国国会众议院于2009年6月26日投票通过了由议员韦克斯曼和马基共同提出的美国清洁能源与安全法案,这部法案中虽然没有carbon tariff的直接表述,但规定了International Reserve Allowance Program(国际储备配额,笔者译注),指从2025年1月1日起,在与美国参加的国际协定一致的基础上,对于未采取相应温室气体减排措施的国家,凡进口自这些国家所涉产
7、品的进口商必须购买国际储备配额,来抵消与他们进口有关的排放,否则不能进入美国市场,配额的购买价格将等于美 国国内最近一次碳排放配额拍卖的交易价格;占世界温室气体排放比例不到0.5%的国家和最不发达国家进口的产品无需购买特殊配额。 4 三碳关税的基础理论解析 二氧化碳排放导致的气候变化,用经济学的术语来说,是一种负外部性。为了纠正这种负外部性,需要内化这些环境成本,按照“污染者付费”的原则采取一些措施,促使环境破坏者为自己行为造成的后果负责,将环境成本内化到其经济活动中去。目前,被广泛讨论,并被一些发达国家青睐的内化二氧化碳排放的环境成本的国内措施主要包括两种机制:二氧化碳排放的国内税收机制和排
8、放交易机制。这些机制的运用固然会起到控制二氧化碳的排放作用,但同时也会在实践中产生不公平竞争和碳泄漏的问题。 首先,按照京都议定书的规定,非附录1缔约方暂无硬性减排任务,所以,对那些履行京都议定书协议的附录1国家(主要是欧盟)而言,实施强制性的温室气体减排政策,必然会增加其企业的生产成本,进而影响相关产业的国际竞争力,带来所谓的“竞争力损失”问题。以欧盟为例,为了控制温室气体的排放量,欧盟各国实施了较为严格的气候保护政策,并通过征收环境税、排放交易措施等来提高能源使用效率、降低能耗。由于欧洲大面积地开征能源税,已形成了能源价格相对(美国)不断上升的局面,这种局面正使欧洲各国政府面临着能源密集型
9、行业或出口导向型行业越来越多的抱怨与政治压力,这些行业认为他们受到了来自美国或其他国家同类行业的 不公平竞争。可以预见,随着各种更为严格的环保措施的出台与实施,欧洲各国的传统能源价格还会进一步上升。由此可见,一个国家无论是通过开征碳税,还是利用减排交易手段对环境实施保护,都会增加该国相关产品的生产成本,进而引发相关企业或行业竞争力的损失问题。而对于那些没有采取相应环保措施或环境保护力度小的国家,其产品或企业就可能获得价格上的竞争优势,从而带来国际贸易中的不公平竞争问题。其次,在减排义务上,由于存在着附录1缔约方与非附录1缔约方的区别;同时,在附录1缔约方之间,还存在着减排标准高低不一的问题,所
10、以,在履行京都议定书协议的过程中,高能耗、高排放的产业很可能会由附录1缔约方转移到非附录1缔约方,或由减排标准高的国家转移到减排标准低的国家,这就是所谓的“碳泄漏”问题。具体而言,如果一国通过开征碳税的手段来实施减排,在不是所有的国家都同时征收相同的碳税的情况下,企业出于避税的倾向会从征收碳税的国家转移到不征收碳税的国家,或从碳税负担重的国家转移到碳税负担轻的国家。这样一来,某些国家或地区减少的温室气体排放量被其他国家或地区增加的温室气体排放量所抵消,“碳泄漏”问题将使得全球温室气体的减排目标难以实现,同时还会带来工作机会的转移,即产业(能源密集型)的转移必然带来工作机会的转移与减少,从而影响
11、一国的经济发展。 为了解决上述问题,2008年诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼对“碳关税”在WTO框架下的合理性提出了明确的设想,他认为“碳关税”本质上就是一种增值税,是政府对市场所产生的扭曲一种矫正。克鲁 格曼认为,WTO应当将碳排放限量及交易中减少各国扭曲的边境税与增值税一样对待,即碳排放许可价格最终是加在消费者身上的税,并且消费者应该对进口品所发生的碳排放与国内生产品所发生的碳排放支付同样的税负。他进一步指出,如果美国国内减排而没有对外国未减排的产品征收碳关税,会使国内处于不利的不公平地位,使消费者没有动机去避免购买外国没有承担碳减排义务的进口产品,从世界来看这种结果没有效率,与增值税一样,碳
12、关税起到了平整竞技场的效果,不是保护主义。由于各国采取控制全球气候变化的政策差异会导致能源成本差别,会涉及竞争优势。假如仅仅美国采取气候管制,并且没有采取投资先进的低碳和无碳技术行动,那么,未来20年里给碳排放定价的气候政策可能对美国能源密集制造业竞争力具有实质影响,因此,碳排放成本高的国家会有对来自没有或较小碳限排政策和低能源成本国家的进口商品加征边境调节税的政治压力。这种调节税会基于与每种进口商品生产相关的碳排放,并且调节税要使发生的成本增加与出口国比照进口国所采纳的气候政策相匹配。与等同于对碳排放限量及交易的碳税所发挥的作用一样,对尚未内部化二氧化碳排放外部性的任何国家课征碳关税是最优的
13、。相反,如果没有碳关税,却对碳排放进行限量及交易或征收碳税会使市场扭曲。只有各国协调达成最优关税,才会增加全球福利,减少碳排放。因此,边境调节的碳关税能够得到经济学理论的支持。5简言之,在克鲁格曼看来,碳关税是为了公平竞争而夷平竞技场,不是为了保护。没有缴纳类似碳关税的进口产品会有“不公平”的竞争优势。承担了强制性减排 义务的发达国家有权选择在边境采取贸易措施,提高国外相似产品生产者的生产成本,即所谓的边境调节措施,对进口产品,根据其含有的二氧化碳(或产品生产过程中排放的二氧化碳),成比例的征税;同时对其本国出口的含有二氧化碳的产品,进行免税或退税。 四碳关税的性质厘定 出于对新生事物认识的缺
14、乏,“碳关税”的名称本身极易使人认为它是一种关税,那么,碳关税就是一种普通关税吗?众所周知,关税一直被用作管理贸易尤其是限制货物进口的措施,由于世贸组织致力于倡导单一关税保护原则,因此,关税措施是世贸组织多边贸易体制内管理贸易的主要手段。GATT1994在允许成员方使用关税手段的同时,也确立了约束关税和分阶段削减的原则,一国在作出关税减让后不得再进一步提高,成员方有义务不再实施超过减让表所列的关税水平或其他税费。从在Henry Waxman和Edward Markey提出的美国清洁能源和安全法案征求意见稿中可以看出,钢、铁、铝、水泥、玻璃和纸浆、纸、化学制品、工业陶瓷是碳关税针对的主要产品,而
15、这些产品大多在美国的关税减让表中进行了明确的约束。因此,如果把碳关税视为一种普通关税,其不具有在WTO多边贸易规则框架下的合法性。如上所述,既然碳关税不应被视为一种普通关税,如何对其性质加以界定呢,这就需要全面辨析碳关税的征收规则。由于欧盟内部对实施碳关税尚存极大争议,也缺乏相关的具体法案,因而下文拟主要围绕美国清洁能源与安全法案中的相关规定进行辨析。 从美国清洁能源与安全法案的相关规定来看,碳关税是作为 美国在国内开征“碳税”的辅助手段而提出的。碳税从本质上说属于环境税,是一种针对日趋恶化的生态环境,为改变环境资源无价的状况而提出的全新税种,它是对生态环境的一种补偿,通过税收的形式平衡应由资
16、源开发者或消费者承担的对生态环境污染或破坏后的补偿。环境税既具有保护环境的潜在效用,同时也有利于提高经济效率,而从世贸组织的宗旨来看,世贸组织强调在扩大贸易的同时保护和维护环境,实现经济的协调发展,因此,实施环境税对实现WTO的宗旨,促进经济、社会、环境的协调发展有着重要意义。但征收环境税会增加国内企业的生产成本,影响到企业在国际市场上的竞争力,又为各国所不愿。有鉴于此,2009年6月26日,世贸组织(WTO)在与联合国环境署(UNEP)共同发表的贸易与气候变化报告中首次提出了各国政府可以通过诸如“碳税和能源税的边境税调整”来制衡因一国采取碳税或排放贸易而增加的成本所带来的与别国产品的价格差异
17、的可能性,并通过该“边境措施”来解决“碳泄漏问题”。根据上述报告,笔者以为“碳关税”只能定位于WTO规则中的边境调节税(border tax adjustment,简称BTA),是一种区别于关税而被定性为税收调整的制度。其主要目的是为了平衡国内被征收“碳税”产品与相同进口产品之间的税收负担,同时也实现保护环境的目的。根据世贸组织的相关文件,1970年GATT边境调节税工作组适用了OECD对边境调节税的定义:指(一国)根据目的地原则,全部或部分,实行的任何财政措施。可将其分为两种类型:(1)出口国家,通过实施一种措施,将出口产品,相对于在其本国市场上销售给消费者的相似国 内产品,从其承担的部分或
18、全部税收中解放出来,例如采取退税,减免税的措施;(2)进口国家,参照其本国相似的国内产品,对进口产品征收部分或全部税收。从上述定义可以看出,边境调节税既可以适用进口环节也可以适用出口环节,而美国清洁能源与安全法案中的“碳关税”显然属于进口环节的税收调整。由于WTO在贸易与气候变化报告中强调WTO的多边纪律将调整上述涉及国际贸易的国内措施和边境措施,GATT和WTO规则都将适用于基于含碳产品或具有“可比性”的气候变化减缓措施的边境措施。由于进口环节的BTA 是一种调节税,而不是关税,是对进口产品征收的一种费用,等于国内“相似”产品承担的税收。换句话说,“边境税”和“边境调节税”是不同的。前者是一
19、种施加在进口产品上的税(或关税),而“边境调节税”是当产品进口后,进口国对施加于其上的国内税的一种调整。因此, GATT1994第2.2(a)条应成为界定碳关税的法理基础。第2.2(a)项允许两种类型的进口税费(即边境调节税):(1)对与国内产品相似的进口产品征收的费用;(2)对全部或部分用于制造或生产进口产品的物品征收的费用。对于第一种类型,被征收基于碳的边境调节税的产品即是与国内燃料“相似”的进口燃料。对于第二种类型,则引起广泛争议,用于生产特定产品的能源投入和化石燃料是否可被视为“全部或部分用于制造或生产进口产品的物品”?一些学者建议,第2.2(a)项的措词已经将第2条的适用限制在能(部
20、分)物理包含入最终产品的能源投入上,即该“物品”必须实质存在在最终产品中,这样就排除了对产品生产过程中使用的能源或化石燃料适用边境调 节税的可能性(但并没有排除对燃料本身征税进行调节的可能性)。按照这种观点,对那些并没有转化或合并到最终产品的原材料所征收的间接税是不能进行边境税调整的,显然“碳税”即二氧化碳排放税属于此列,而美国清洁能源安全法案是针对美国国内产品征收的“碳税”进行边境税调整的,因而不能够涵盖在WTO的边境税调整范围之内。但第3.2条的规定给了一些学者提出不同意见的可能。第2.2 (a)规定对进口产品征收与国内税等值的费用必须遵守第3.2条及该条附录注释中的序言。第3.2条规定,
21、对进口产品征收的税费仅限于“对国内相似产品直接或间接征收的税费”。那么“直接或间接”如何界定,这在与二氧化碳排放调节税有关的文献中被广泛讨论。这里问题的焦点在于,根据第2.2(a)和第3.2条,当最终产品被进口时,是否只有针对物理包含在最终产品中的投入所征的环境税才有资格适用边境调解。一些学者认为,第3.2条中的“间接”一词可以解释为:对特定产品在其生产过程中使用的材料投入征收的税费,可以视为是对该产品“间接”征收的税费,因此应允许对其使用边境调节税。6那么,根据这一论断,对产品生产过程中使用的能源或燃料或排放的二氧化碳(不需要物理包含在最终产品中)征收的税费是可以适用边境调节税的。例如,在G
22、ATT超级基金案(the GATT Superfund case)中,美国超级基金税并没有针对进口产品本身征税,而是对该进口产品的某种化学组成成分征税。该案专家组报告指出:进口的产品在生产或加工过程中使用了属于被征对象的化学原料,所以在国民待遇基础上对这种化学原料征收的税可以在最终产品进口 时进行边境税调整。有学者认为这个案件确定了GATT允许将进口产品的边境税调整适用于针对生产过程中对某些化学原料所征收的国内税。然而本案的专家组对被征税的化学原料是否必须包含在进口的最终产品中或最终产品是否含有被征税的化学原料,以及有关化学原料在生产过程中已经消耗尽并没有成为最终产品中的物质是否也可以进行边境
23、税调整没有做出进一步的解释。如果对产品生产过程中使用的能源或燃料或排放的二氧化碳征税也可以视为对最终产品的“间接”征税,那么美国清洁能源安全法案针对美国国内产品征收的“碳税”是可以对其适用边境调节税的。 综上所述,“碳关税”属于WTO规则中的边境调节税,是一种区别于关税而被定性为税收调整的制度。其主要目的是为了平衡国内被征收“碳税”产品与相同进口产品之间的税收负担,同时也实现保护环境的目的。但由于在对排放的二氧化碳征税是否可以视为对最终产品的“间接”征税问题尚还存在着激烈的争论,美国清洁能源安全法案中的“碳关税”措施是否属于WTO规则中的边境调节税尚有待于WTO的进一步澄清。尤其要强调的是,即
24、便是通过WTO嗣后的解释,该措施被证明为属于WTO规则中的边境调节税,仍需依据WTO 的多边纪律全面辨析“碳关税”具体规则的合法性。 注释: 1“Countries that do not sign up to a post-2012 internationaltreaty on climate change could potentially face extra tariffs on their industrial exports.”,2009-7-8. 2http: / 2009-7-8-11:00. 3:05. 4111th CONGRESS 1ST SESSION H.R.2454
25、(June22,2009), SEC.766 INTERNATIONAL RESERVE ALLOWANCE PRO-GRAM, p.945-946. 5See Trevor Houser,Rob Bradley,Britt Childs Staley,JakeWerksman and Robert Heilmayr(2008),“Leveling The Carbon PlayingField: International Competition and U.S.Climate Policy Design”,p.30, work for the Peterson Institute for International Economics andWorld Resources Institute. 6Demaret and Stewardson(1994),p.18.Pauwelyn(2007), p.20.Biermann and Brohrm(2005),p.293 9