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1、国道G102线某某市区段改建工程PPP项目财政承受能力论证报告 国道 G102 线某某市区段改建工程 PPP 项目 财政承受实力论证某某市财政局某某二一八年三月 书目 1 编制依据及编制原则. 2 1.1 编制依据 . 2 1.2 编制原则 . 3 2 项目概况. 3 2.1 项目名称 . 3 2.2 项目实施机构 . 3 2.3 建设内容 . 3 2.4 项目总投资 . 4 2.5 项目运作方式 . 4 2.6 项目合作期限 . 6 2.7 项目回报机制 . 6 3 责任识别. 7 3.1 股权投资支出责任 . 7 3.2 运维补贴支出责任 . 7 3.3 风险担当支出责任 . 7 3.4
2、配套投入支出责任 . 10 4 财政支出责任测算. 10 4.1 股权投资支出责任测算 . 10 4.2 运维补贴支出测算 . 10 4.3 风险担当支出责任测算 . 12 4.4 配套投入支出责任测算 . 14 4.5 汇总分析 . 14 5 财政支出实力评估. 16 6 行业和领域均衡性评估. 18 7 财政承受实力论证结论. 19I21 1编制依据及编制原则1.1编制依据l 财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受实力论证指引>的通知（财金201521 号）；l 某某院关于加强地方政府性债务管理的看法（国发201443 号）；l 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作
3、模式的指导看法（国办发201542 号）；l 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；l 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113 号）；l 基础设施和公用事业特许经营管理方法（中华人民共和国国家发展和改革委员会 中华人民共和国财政部 中华人民共和国住房和城乡建设部 中华人民共和国交通运输部 中华人民共和国水利部 中国人民银行令2015第25 号）； l 关于在收费马路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施看法（财建2015111 号）； l 关于印发<车辆购置税收入补助地方资金管理暂行方法>的通知（财建2014654 号）；l
4、 交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导看法（交财审发201567 号）；3 l 河北省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施看法（冀政201444 号）；l 河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施看法（冀政2014125 号）； l 其他相关政策法律法规文件。1.2编制原则本项目财政承受实力论证坚持合理预料、公开透亮、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，规范 PPP 项目财政支出管理，有序推动项目实施，有效防范和限制财政风险，实现 PPP 可持续发展。2 2项目概况2.1项目名称国道 G102 线某某市区段改建工程 PPP 项目（以下简称本项目）。2.2项目
5、实施机构经某某市人民政府（下称市政府）授权，某某市交通运输局（下称市交通局）作为本项目实施机构。2.3建设内容依据本项目可行性探讨报告，建设路途全长 54.84km，其中利用旧路改线0.93km（八里铺-边墙子 102 国道），新建 53.91km。采纳四车道一级马路标准建设，设计速度 80km/h，中心分隔带宽 2.0m，左侧路缘带宽 0.5m，行车道宽 4 ×3.75m ,右侧硬路肩宽 3m，两侧土路肩宽 0.75m，路基全宽为 25.5m。4 2.4项目总投资依据本项目可行性探讨报告，项目估算静态总投资合计 401784.77 万元（不含建设期利息），其中建筑安装工程费 20
6、7199.38 万元，设备购置费为 734.18 万元，其他基建费（工程建设其他费）160676.33 万元（含土地费用），预备费 33174.89 万元。考虑建设期利息（约 9395.67 万元）后，项目总投资约 411180.45 万元。其中：（1）项目资本金为 82236.09 万元，占项目总投资的 20%，由某某交通建设投资有限公司（以下简称交投公司）和社会资本方以 1：99 的股权比例成立项目公司，通过共同出资解决，交投公司出资 822.36 万元（市财政局拨付）， 社会资本方出资 81413.73 万元。（2）项目建筑安装工程费约 207199.38 万元，拟通过申请上级专项补助资
7、金解决，上级专项补助资金不足部分，由项目公司通过融资解决并计入项目总投资。（3）项目其余资金约 121744.98 万元（项目其余资金=项目总投资-补助资金-项目资本金），由项目公司通过融资解决。2.5项目运作方式本项目为新建公共基础设施项目，以 PPP 模式运作，采纳企业化管理模式， 通过引入社会资本，引进其技术、资本和经营管理优势，分担风险，提高效率， 在合作期内投资、融资、建设、运维本项目，并在合作期结束后将本项目设施无偿完好地移交给市政府指定机构。5 本项目运作结构图如下图 1 所示：图 1 项目结构图 项目运作结构图详细描述如下：(1) 由市政府授权某某市交通运输局作为本项目实施机构
8、，负责推动本项目前期工作、社会资本的选购和项目全生命周期内的监管； (2) 社会资本和交投公司合资成立项目公司，社会资本方持有项目公司 99%的股权，交投公司持有项目公司 1%的股权，双方根据持股比例分红；(3) 实施机构与依法选定的社会资本方签订本项目特许经营协议，项目公司成立后，实施机构与项目公司签订本项目 PPP 项目合同，授予项目公司经营权；6 (4) 项目公司自负盈亏，自行担当责任、风险，负责本项目的融资、建设、运维工作（包括日常养护、小修、中修及大修）； (5) 项目建设及运维过程中，项目公司应依法选择相关供应商并与之签订合法合同； (6) 项目建成后，项目公司无偿向社会公众开放本
9、项目马路设施，项目公司通过收取运维补贴支出弥补建设投资及运维成本并获得合理回报； (7) 合作期满终止时，项目公司应将本项目范围内设施无偿、完好、无债务地移交给市政府指定机构。2.6项目合作期限本项目的 PPP 合作期为 22 年，其中建设期 2 年，运维期 20 年，自本项目的PPP 项目合同生效日起计算。2.7项目回报机制项目回报机制主要说明项目公司取得投资回报的收益来源，通常包括以下三种状况：运用者付费、政府付费、可行性缺口补助。本项目为干线马路，社会资本方在项目中投入的资本性支出和运维成本采纳政府付费的回报机制。详细而言，根据基于可用性的绩效合同模式。当年运维补贴=可用性付费+运维绩效
10、付费73 3 责任识别3.1股权投资支出责任本项目的项目总投资（含建设期利息）估算为 411180.45 万元本，项目资本金比例为 20%。政府指定出资方持有项目公司 1%股权，中标的社会资本方持有项目公司 99%股权。3.2运维补贴支出责任运维补贴支出责任是指在项目运维期间，政府担当的干脆付费责任。在不同付费模式下，政府担当的运维补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府担当全部运维补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府担当部分运维补贴支出责任； 运用者付费模式下，政府不担当任何运维补贴支出责任。本项目采纳政府付费方式，政府担当的运维补贴支出包括可用性付费和运维绩效付费。3.3风险担当支出责任
11、本项目涉及各类潜在风险，根据风险安排优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有实力消退、限制或降低风险的一方担当风险。在 PPP 合同中详细明确项目风险的安排，使政府和项目公司间合理安排项目风险。风险安排是为了削减风险发生概率，降低风险发生后造成的损失和风险管理 成本，合理的风险安排有利于参加者在项目全生命周期内留意理性和谨慎的行为， 使各项目参加者能达到互惠互利、共赢的目标。因此，本项目风险应满意以下分 担原则：8 （1）风险由对其最有限制力的一方担当，降低风险发生概率和风险限制成本。（2）担当风险的程度与所获得收益相匹配，有效调动风险担当方的主动性。（3）担当的风险要有上限，避开一方担当
12、过多的风险。主要风险安排支配如下：表 1 政策风险风险因素政府部门单独担当共同担当社会资本单独担当政府干预 √政府信用 √决策、审批延误√ 环保风险√ 法律变更√表 2 建设风险风险因素政府部门单独担当共同担当社会资本单独担当公众反对√ 通货膨胀√ 完工风险 √技术风险 √工程/运维变更 √融资风险 √建设成本超支风险 √建设质量风险 √文明施工及环境爱护 风险√分包商违约风险 √9 表 3 法律风险风险因素政府部门
13、单独担当共同担当社会资本单独担当第三方延误/违约 √不行抗力√表 4 财务风险风险因素政府部门单独担当共同担当社会资本单独担当税收调整√ 费用支付风险 √利率风险√ 财务监管不力 √ 表 5 运营风险风险因素政府部门单独担当共同担当社会资本单独担当运营成本超支 √运营者实力不足 √ 表 6 移交风险风险因素政府部门单独担当共同担当社会资本单独担当项目移交风险 √10 n 3.4配套投入支出责任配套投入支出责任是指政府承诺将供应的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理，项目配套
14、设施，完成项目与现有相关基础设施和公共事业的对接，投资补助，贷款贴息等。本项目工程前期工作，包括征地拆迁等由政府方负责，相关费用均已计入项目总投资，无其他额外配套支出，故暂定为政府无额外配套投入支出责任。4 4 财政支出责任测算依据初步实施方案关于运作模式的设定以及识别出的相关责任，测算财政支出责任。4.1股权投资支出责任测算股权投资支出=项目资本金×本项目政府方占股比例在本项目中，政府方和社会资本方股权比例为 1:99，本项目的项目总投资（含建设期利息）估算为 411180.45 万元，其中的 20%为项目资本金，即 82236.09万元。依据占股比例，政府方担当 822.36
15、万元的资本金出资责任，考虑在建设期第一年投入。4.2运维补贴支出测算(1)可用性付费支出本项目测算可用性付费采纳等额本息公式：n 年可用性付费 = 付费基数 × 回报率 × （1 + 回报率）（1 + 回报率）− 111 付费基数：本项目动态总投资扣除补助资金，即 203981 万元；n 为 20；回报率按 6%。经计算，年可用性付费金额为 17784.00 万元。(2)运维绩效付费年运维绩效付费 = 年度运维成本 × （1 + 合理利润率）合理利润率为 3%； 经调研某某市现状 102 国道的运维状况，日常维护及小修、中修、大修每公里年运营维护
16、成本如下：表 7 年运营维护成本项目 单价 （万元/km）备注 日常维护及小修 14.4中修 150大修 440 参考某某市现行马路运维水平，结合项目公司的运维范围，以运维期第一年为基准，进行财务分析，测算得出本项目运维期内每年的日常维护及小修费用约 813 万元，须要中修的年份（暂定运维期第四年、第七年、第十三年及第十六 年）额外发生中修费用约 8473 万元，须要大修的年份（暂定运维期第十年和第十九年）额外发生大修费用 24854 万元。此外，运维期依据 CPI 值对运维绩效付费进行调整，假设运维期内运维绩效付费以每年 3%的幅度增长(CPI 一般每年变动幅度在 2%3%)，每三年一调价，
17、 计算得到政府运维绩效付费支出责任如下：12 表 8 运维绩效付费支出总表 ( 单位：万元 )年份20202021202220232024运维绩效付费支出 813.00813.00813.00 10147.06 888.39 年份20252026202720282029运维绩效付费支出 888.3911087.97970.76 970.76 33489.61 年份20302031203220332034运维绩效付费支出 1060.781060.7813239.62 1159.14 1159.14 年份20352036203720382039运维绩效付费支出 14467.291266.63126
18、6.63 43696.35 1384.08 合计 140642.384.3风险担当支出责任测算风险支出责任是指项目实施过程中政府担当风险带来的财政或有支出责任。本项目中，参考行业阅历，产生较大政府支出责任概率且支出额度较高的风险事务主要是指完工延误、建设成本增加、运营维护标准提高等。4.3.1完工延误假定由政府方造成延误风险事务的概率为 50%，完工延误期为 180 天，工程每延误一天需支出 1 万元违约金，则项目延误风险金为 90 万元，此风险均摊在运维期前两年。4.3.2建设成本增加依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受实力论证指引（财金201521 号）文：比例法。在各类风险支出数额和
19、概率难以进行精确测算的状况下，可以根据项目的全部建设成本和肯定时期内的运营成本的肯定比例确定风险担当支出，本项目风险担当支出采纳比例法进行测算。13 假定由于工程变更等缘由导致本项目建设成本大幅提升，假设增加支出 5%， 自留风险担当比例取 15%；可转移风险担当比例取 85%，则总计增加支出的金额为 1529.86 万元，风险分摊在运维期每一年。4.3.3运营维护标准提高假设在经营期内，由于运营维护标准提高导致运维费用支出增加，假设增加支出 5%，自留风险担当比例取 15%；可转移风险担当比例取 85%，则总计增加支出的金额为 1054.82 万元，结合当年的运维绩效付费金额在运维期每一年考
20、虑。综上所述，本项目风险担当支出如下表所示：表 9 风险担当支出表(单位：万元)年份完工延误支出 建设成本增加支出运营维护标准 提高支出合计 2018 2019 2020 45.00 76.49 6.10 127.59 2021 45.00 76.49 6.10 127.59 202276.49 6.10 82.59 202376.49 76.10 152.60 202476.49 6.66 83.16 202576.49 6.66 83.16 202676.49 83.16 159.65 202776.49 7.28 83.77 202876.49 7.28 83.77 202976.49
21、251.17 327.66 203076.49 7.96 84.45 203176.49 7.96 84.45 203276.49 99.30 175.79 203376.49 8.69 85.19 203476.49 8.69 85.19 203576.49 108.50 185.00 203676.49 9.50 85.99 203776.49 9.50 85.99 203876.49 327.72 404.22 203976.49 10.38 86.87 合计 90.00 1529.86 1054.82 2674.6814 4.4 配套投入支出责任测算本项目中虽然政府负责征地拆迁及补偿工
22、作，但相关费用由项目公司担当。所以政府配套投入支出责任暂不考虑。4.5 汇总分析本项目财政支出责任包括股权投资支出、运维补贴支出、风险担当支出及配套投入支出。因此，财政支出责任=股权投资支出+运维补贴支出+风险担当支出+ 配套投入支出。依据上述分析，市财政股权投资支出从 2018 年到 2039 年共计约为 822.36万元；运维补贴支出从 2018 年到 2039 年共计约为 496322.38 万元；风险担当支出约为 2674.68 万元；无配套投入支出责任。财政支出责任合计 499819.40 万元。整个 PPP 合作期内，财政支出责任估算状况如下表：15 表 10 财政支出责任估算汇总
23、表 (单位：万元) 年份 股权投资支出 运维补贴支出 风险担当支出 配套投入支出财政支出责任 2018 822.36 0.00 822.36 20190.00 0.00 202018597.00 127.59 0.00 18724.59 202118597.00 127.59 0.00 18724.59 202218597.00 82.59 0.00 18679.59 202327931.06 152.60 0.00 28083.65 202418672.39 83.16 0.00 18755.54 202518672.39 83.16 0.00 18755.54 202628871.97 1
24、59.65 0.00 29031.62 202718754.76 83.77 0.00 18838.53 202818754.76 83.77 0.00 18838.53 202951273.61 327.66 0.00 51601.27 203018844.78 84.45 0.00 18929.23 203118844.78 84.45 0.00 18929.23 203231023.62 175.79 0.00 31199.41 203318943.14 85.19 0.00 19028.33 203418943.14 85.19 0.00 19028.33 203532251.29 1
25、85.00 0.00 32436.29 203619050.63 85.99 0.00 19136.62 203719050.63 85.99 0.00 19136.62 203861480.35 404.22 0.00 61884.56 203919168.08 86.87 0.00 19254.95 合计 822.36 496322.38 2674.68 0.00 499819.40165 5 财政支出实力评估某某市市本级过去八年的一般公共预算支出如下表：表 11 2010 年-2017 年市本级一般公共预算支出 (单位：万元)年份 一般公共预算支出 增长率 2010 4748372011
26、 609107 28.28% 2012 760644 24.88% 2013 763334 0.35% 2014 798406 4.59% 2015 777092 -2.67% 2016 758563 -2.38% 2017 760344 0.23%过去 8 年平均增长率为 7.6%，考虑某某市将来发展的机遇，2018 年-2039年市本级一般公共预算支出年增长率设定为 8%。根据 8%的增长率预料，则本项目合作期（2018 年-2039 年）内，市本级一般公共预算支出为：表 12 2018 年-2039 年市本级一般公共预算支出 (单位：万元)年份2018201920202021202220
27、232024一般公共预算支出8211728868659578141034440111719512065701303096 年份20252026202720282029一般公共预算支出14073441519931164152617728481914676 年份20302031203220332034一般公共预算支出 2067850 2233278 2411940 2604895 2813287 年份20352036203720382039一般公共预算支出 3038349 3281417 3543931 3827445 413364117 某某市目前已经实施的 PPP 项目有两个，第一个是某某市北
28、戴河至北戴河机场快速通道 PPP 项目，其次个是某某市污水治理 PPP 项目。结合两个已开展项目测算出的政府支出责任，在本项目的合作期内（2018-2039 年），某某市 PPP 项目占地方财政一般公共预算支出比例如下：表 13 2018-2039 年 PPP 项目占一般公共预算支出比例表(单位：万元) 年份本项目 支出 机场路项 目支出 污水治理项目支出一般公共预算支出本项目 占比总占比 2018822 9037 27037 821172 0.10% 4.49% 201909299 27349 886865 0.00% 4.13% 202018725 9572 27661 957814 1.
29、95% 5.84% 202118725 9855 27973 1034440 1.81% 5.47% 202218680 14538 28285 1117195 1.67% 5.51% 202328084 10451 28538 1206570 2.33% 5.56% 202418756 10767 28730 1303096 1.44% 4.47% 202518756 11093 28373 1407344 1.33% 4.14% 202629032 11432 28016 1519931 1.91% 4.51% 202718839 30973 30803 1641526 1.15% 4.9
30、1% 202818839 12148 27302 1772848 1.06% 3.29% 202951601 12526 26909 1914676 2.70% 4.75% 203018929 12918 26695 2067850 0.92% 2.83% 203118929 13324 26695 2233278 0.85% 2.64% 203231199 18136 26695 2411940 1.29% 3.15% 203319028 14183 26695 2604895 0.73% 2.30% 203419028 14636 26695 2813287 0.68% 2.15% 203
31、532436 15106 26695 3038349 1.07% 2.44% 203619137 15593 26695 3281417 0.58% 1.87% 203719137 35288 26695 3543931 0.54% 2.29% 20386188526695 3827445 1.62% 2.31% 20391925526695 4133641 0.47% 1.11%18 依据以上数据可知，在本项目整个生命周期内（2018 年-2039 年），政府担当的 PPP 项目支出责任占地方财政一般公共预算支出的 1.11%-5.84%，低于一般公共预算支出的 10%。占比最高的年份为运维
32、期第 1 年（2020 年），占比最低年份为运维期第 20 年（2039 年）。随着将来财政收入增长，政府支出责任占比将进一步降低。因此，用于本项目的财政支出处于市财政可承受实力范围之内。6 6 行业和领域均衡性评估行业和领域均衡性评估，是依据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展须要和公众对公共服务的需求，平衡分别属于能源、交通运输、水利、环境爱护、市政工程等不同行业和领域的 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。首先，现状 102 国道抚宁至山海关段在某某市区穿过，穿越了某某市的抚宁区、海港区、山海关区，沿线企业较多、商业网点密集，造成严峻的交通干扰，混合交
33、通异样突出，交通拥挤，在上下班高峰时段常常出现交通堵塞，事故频繁发生。该路段在市区已经形成城市道路，街道化严峻。其次，通过实施本项目，将街道化严峻的 102 国道改移至先有城市建成区及规划的北部工业区北侧，过境交通与城市交通将被有效的分别，干脆提升了 102 国道的通行实力和服务水平，同时也提高了其运输的效率，间接为某某城区的发展、城市规模的扩展预留了空间，为美化市容、改善居住环境、旅游环境供应了便利。故本项目的实施符合某某市经济社会发展的须要和公众对公共服务的需求。19 最终，某某市目前已经实施的 PPP 项目仅有两个，一个是污水污泥处理项目，另一个是北戴河至北戴河机场快速通道项目，其中机场快速通道项目与本项目同属于交通运输领域的马路项目。参考对本市财政支出实力的评估，将来尚有各种行业和领域的 PPP 项目开展的空间。再结合现有项目的数量和规模，现阶段实施本项目并不会导致某一行业和领域的 PPP 项目过于集中。因此，本项目的开展符合行业和领域平衡性的要求。7 7 财政承受实力论证结论综上所述，本项目财政承受实力论证的结论为通过论证。