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1、陈潭：走向公共政策民主公共政策既是民主的产物，同时又是民主的反映，是公众参与、专家论证与政府决策相结合的政治产品。要实现公共政策民主，走向公共政策的科学化、民主化与制度化，就必须开展公共政策调查、公共政策听证与公共政策咨询，广泛收集与表达民意，引导与动员公民参与公共决策。公共政策的本质是个人偏好与集体选择的制度安排。公共政策是现代生活的重要政治成果，是公共意志与理性选择的产出。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能，实现自由、安全、秩序与繁荣，最终维系公共利益。公共政策要实现“公共”的图景，就必须进一步完善公众参与、专家论证与政府决策相结合的决策机制，加快建立与完善重大问题集体决策制度、
2、专家咨询制度、社会公示与社会听证制度、决策责任制度。所有重大公共政策决定都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。如今，城市管理中的治堵费、停车费、房产税、车船税、拆迁条例等一系列公共政策的出台，无不涉及群众最切身的利益，其制定也必须充分征求民意，使群众的意见得到切实反映。那么，要征集与反映民意、实现公共政策民主，就必须开展公共政策调查、公共政策咨询与公共政策听证。公共政策调查公共政策调查是基于特定的政策问题、政策对象，围绕所形成的或将要形成的政策议案而开展的社会调查活动。公共政策调查是公共政策理论联系实际的主要途径，是考察公共政策运行状况的重要方式，是形成公共政
3、策的路径依赖。公共政策调查根据政策研究对象的范围，可分为全面调查与非全面调查。全面调查即普遍调查，非全面调查就是对调查对象总体中一部分所进行的调查，如典型调查、重点调查、个别调查、抽样调查等。典型调查就是从调查对象中选择具有代表性的对象作为典型，并由典型推及一般的调查;重点调查是指对某种社会现象比较集中的、对全局具有决定作用的一个或几个对象所进行的调查;个别调查即个案调查，是指为了解决某一具体问题对特定的个别对象所进行的调查;抽样调查是从调查对象的总体中抽取一部分对象作为样本，并以对样本进行调查的结果来推断总体的调查。公共政策调查是公共政策形成与完善的重要途径，也是开展公共政策研究的重要方法。
4、从一定意义上讲，以公共政策议程为中心所开展的调查研究更加促进了公共政策决策系统的民主化与科学化，从而提高公共政策系统及其运行的质量。公共政策调查一般采用以下方法：观察法。观察法是一种直接调查方法，是公共政策资料获取的一个重要来源。观察能帮助我们获得对政策问题的深入了解，观察能够提供对一个政策制定情况或一群人、一个组织所经历的问题的迅速洞察。通过观察所收集的资料包括路边调查、机械性的点数(例如交通量的点数)、选择商品与物件的偏好、类似表面磨损或腐蚀之类的物理力量，甚至包括通过卫星传输的图像。观察法要坚持客观性原则，从实际出发，按照政策事实的本来面目正确认识;坚持全面性原则，考察对象的不同侧面、不
5、同角度、不同层次;坚持深入性原则，进行深入、细致的观察，不能走马观花、浮光掠影;坚持持久性原则，进行长时间而不是短暂的考察。在观察时，要注意以下一些问题：选择观察的对象与环境;选准观察的时间与场合;灵活安排观察的程序;努力减少观察活动对被观察者的影响;及时作好观察记录。访谈法。访谈法就是访问者通过口头交谈等方式向被访问者了解实际情况的方法，是面对面的直接调查，是获取公共政策信息的口头调查。访谈可以分为直接访问与间接访问(如 )、集体访谈与个别访谈、标准化访谈与非标准化访谈等类型。在政策研究与分析中经常使用精英访谈，作为一种迅速、基本的资料收集方法。在许多情况下分析者都要依赖于这种方法，特别是对
6、短期项目、新的主题以及在很少或几乎没有文献的场合。在这种情况下，被采访者不愿意将某些答案写出来，大量的资料难以获得，被雇用的采访者也可能对突然出现的政策问题的复杂性感觉迟钝。在这些情况下，政策分析者要获得专家的洞见，包括机关的全体职员、规划的参与者以及有机会接触未被发表的材料的人。在访问调查过程中，应注意下列问题：准备好详细的访问提纲，选准访谈的具体对象;要选好访谈的具体时间、地点与场合;要建立良好的人际关系，表明来意，消除疑虑;掌握语言技巧与非语言信息交流的技巧;做好访谈记录。问询法。问询法即问卷调查法，是调查者运用统一设计的问卷向被调查者了解情况或征询意见的方法。问卷调查是标准化调查，一般
7、都是间接调查、书面调查。根据问卷的传递方式不同，问卷调查可分为报刊问卷、邮政问卷、送发问卷与访问问卷;根据问卷的填答者不同，可分为自填问卷与代填问卷。问卷调查的一般程序是：设计调查问卷，选择调查对象，分发问卷，回收问卷与审查问卷。其中问卷设计是关键性阶段，因为它在很大程度上决定着问卷调查的回答质量、回复率、有效性。问卷一般包括前言、主体与结语三个部分。前言是对调查的目的及有关事项的说明，包括调查目的与意义、对被调查者的希望与要求、问卷调查的匿名性与保密性、回复时间与方式、组织单位及个人身份等;主体是问卷的主要组成部分，包括调查的问题、回答的方式及其说明等内容，其中选择调查问题必须符合实情，必须
8、围绕案例所需要的问题，必须符合被调查者回答问题的能力及考虑其真实回答的可能性;结语是对被调查者的合作表示真诚感谢之类的部分，也可征询被调查者对问卷设计与问卷调查的看法与感受。在对调查对象进行调查之后，要进行统计与调查资料分析，并形成分析报告。最后的分析报告应该包括如下一些内容：摘要、问题界定、评估标准、替代性选择方案、分析与比较、结论。但从目前来看，相当多的公共政策调查流于形式，对调查对象的广泛性、层次性与优先性缺乏认识，调查手段单一，调查方法贫乏，因而未能充分地收集民意与表达民意。公共政策咨询公共政策咨询是政策咨询人员根据政策主体或对象的需要，以其专门的知识，运用现代分析方法与手段进行调查、
9、研究、分析、预测与评估，客观地、独立地提供最佳的或几种可供选择的公共政策方案，为咨询者提供服务的活动。公共政策咨询主要针对综合性、战略性、全局性的社会政治、经济问题提出建议、对策或进行论证。它是帮助决策者做出最佳决策的有力保障。具体来说，公共政策咨询的主要作用表达在以下几个方面：帮助决策者准确地判断公共政策问题，确定决策目标;帮助决策者科学地择定公共政策方案，并对公共政策方案的实施进行监控;有效地保证公共政策效果，减少决策失误。公共政策咨询是实现决策的科学性与有效性的重要保障。在面临全球化冲击的现代社会中，公共政策问题不仅繁多，而且涉及的领域广阔，因此，仅仅凭政府的公职人员掌握的有限知识与技术
10、，已经无法满足制定与实施各种繁杂政策的需要。要解决公共政策制定与实施中专业知识与技术紧缺的困难，就需要政府或非政府的公共机构在政策制定与执行中大量依靠公共机构外的专业人才与他们的智慧。在美国，联邦、州、市(县)三级政府都非常重视公共政策决策过程中的专家咨询与公众咨询。卡内基基金会、布鲁金斯学会与美国企业研究所等一批致力于运用专业知识分析的专家咨询机构，能够通过专业分析帮助决策者与公众了解各种政策选择的可能后果与影响。我们知道，公共政策专业咨询机构是意见交换与政策理解的促进场所，多数政治家经过与专家的互动，可以参与分享这些专家在政策问题上的观点，能为决策者提供多方案的政策选择，并对不同的选择作出
11、专业的评估、比较与分析，从而弥补政策制定者与决策者专业知识深度与广度上的不足。同时，通过对政策制定过程、决策、执行过程与效果的分析、评论，专业的政策咨询机构可以帮助社会公众对政策作出公正评价，帮助政府检讨得失与提高决策能力，帮助公众深入了解公共政策议题。美国政府提交的政策方案往往会附有专家的咨询意见与评估报告，以便公众对政策方案有更全面、更专业的认识。专家咨询正是由于公众对独立、客观、公正的专业政策分析的需求才成为了公共政策决策过程中一个不可或缺的环节。在中国，政策研究室、调研室、参事室、研究中心等成为了政府系统内部常设的咨询机构。这些机构的职能主要是围绕各级党委与政府的中心工作与经济社会的重
12、大问题进行调研，为决策提供情况、报告与政策建议。有些地方政府成立了专门的咨询委员会，汇聚了地方专业技术拔尖人才、高等院校教授、有丰富领导经验的领导干部，重点围绕地方政府的中心工作，有计划、有组织地开展咨询活动，参与重大公共决策的可行性研究、论证与设计，参与重大项目方案的制定与实施。这种专家咨询支持下的公共政策决策流程其中有两个重要的环节：一是委托或部署专家进行研究，一是专家对研究结果进行论证、检查、验收。但是，独立咨询机构的缺乏与决策流程的简单化容易导致政策结果成为“空中楼阁”或者只为少数人服务。众所周知，专家咨询既是公共决策对技术理性的追求，又是决策民主化的重要形式，但是这种民主化的形式不应
13、该代替公众的参与。由于专家行为的自利性存在，当决策结果与专家个体利益或价值偏好具有联系时，专家有可能利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化，而不是最大限度地增进公共利益。当专家咨询制度被过度使用而忽略公众对公共决策的参与，便会损害公共决策的公共性与民主性。过分地强调理性、技术与专业知识的技术路线，容易形成官僚精英与知识精英联手的“知识权力”垄断体制，或多或少地会使公共决策偏离公共价值与公共利益取向，因此公众咨询也显得不可或缺。美国联邦、州、市(县)各级政府都非常重视公共政策制定与公共决策过程中的公众咨询。法律都有明确的法定程序让社会公众对公共政策有全面的知情权与参与政策制定过程的表达权，典型
14、的公众咨询形式是公众听证会、利益团体的公开游说游行活动、新闻媒体的政策辩论等。虽然任何一项公共政策不可能100%为所有的团体与个人带来均等的利益，但是总有利益分配不均衡存在。因此，美国各级政府在公共政策制定与决策过程中不反对利益团体与个人的游说活动，而且还提供各种渠道鼓励公众积极表达自己的意见与主张，以便在政策制定过程中更好地平衡各方面的利益。由于公众咨询在美国公共生活中的重要作用，美国各级政府非常重视在政策方案制定与评估中多途径、多形式地听取并吸收公众意见，尽可能地使政策方案趋于完善。公共政策听证公共政策听证就是在公共政策出台之前或实施之后，就公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面听
15、取相关人员的意见。听证一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度。也就是说，法院在审查事实或法律问题时，要以公开举行的方式听取证人与当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义。随着司法听证的广泛应用与不断发展，公共决策领域愈来愈感觉到有移植的必要，于是科学而民主的决策听证制度应运而生了。听证作为公众参与的决策制度，正在走进中国普通百姓的生活。公共政策听证制度是现代民主政治发展的必然产物，是公共决策科学化与民主化的客观要求。公共政策听证制度有三个方面的重要意义：首先，它可以在相当程度上保证政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞;其次，政策听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程，是一个民
16、主的过程，它能够在相当程度上保证政策的代表性，不至于在政策出台后面临多数利益相关者的反对与抵触;最后，它可以及时发现政策在实施过程中的重要不足，以便不断调整与完善相关政策。听证制度是西方发达国家普遍推行的制度，重大的内外政策出台之前必须经过相应的听证，必须经过长时间的论辩。因此，公共政策的形成过程就是利益相关者的博弈过程，是就各方利益的公共政策论辩过程，反应了一定程度的公共政策民主。重大公共事务决策要求遵循客观求实与信息完备的原则，要求运用并服从人类的知识与理性。但实际上处理大多数决策时，决策者拥有完全的信息是不可能的，一方面因为决策本身的复杂性，另一方面因为决策者知识与能力的有限性，这也说明
17、公共决策“公共”参与的必要。同时，阶层意识、行业意识、社团意识、地域意识等所导致的利益分化与多元格局的存在，因而，听证过程基于信息的不对称与利益的非均衡必然就会出现“针尖对麦芒”的激烈争论。从形式上讲，公共政策听证就是公共政策论辩。但从目前现实实际情况来看，以价格听证为例，透明度不高、公正性不足、平等性缺位现象的存在，致使当下的一些价格听证成为非对称的、不充分的论辩，严格地说来还不能称之为“论辩”。在价格听证会上，消费者与经营者的谈判或论辩地位是否平等主要表达在以下两个方面：其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数与每个人发言的时间是否相同;其二，双方是否都能够提出举行
18、价格听证会的请求。从第一方面来讲，在已有的听证场合中，每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间被限制在五分钟之内，表面上看来是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分与时间的相对限定性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，论辩地位呈现非对称状况，甚至出现消费者“虚位”现象。从第二方面来讲，按照政府价格决策听证办法，三类机构可以要求举办听证会：一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求，提出申请的基本上是前两类。而经营者在提出申请之前就已经做好了
19、详细的准备工作，消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来作准备的时间比申请者要少得多。因此，这种情形下的公共政策听证只能是一种非对称的公共政策论辩。要使公共政策听证成为真正意义上的对称性公共政策论辩，表达充分的公共政策民主，需要做好以下几个方面的工作：第一，建构多方参与、互相制约的公共决策格局。要完善听证代表产生机制，形成经营者、消费者、监管者、咨询者等多方制约格局，建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统，特别是针对某一公共政策议题的相关专家与律师代表的组成显得很有必要的;第二，尽可能多地获取公共政策听证相关信息。获得充分信息的好处，就是获得充分的发言权，为此就要求多花时间、多花精力去进行调查研究，广泛听取不同行业、不同阶层、不同地域等各方面的意见，以使自己的发言更全面、更充分、更有代表性、更符合实际;第三，提高公共政策听证的透明度。要增强公共政策听证的内容与程序的公开与透明，这既有利于提高公众的认同度与参与度，又有利于听证相关利害人获取充分的信息，同时也能够使公共政策决策成本与执行成本大大降低，因而听证举办者或监管者有必要把听证方案提前一个月交给参与者，也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众，并能现场直播或跟踪报道;第四，作为监管者的政府及其主管部门要保持独立性。要求廉洁自好，作出公正的决策，不能偏袒任何行业与任何利益集团。第 11 页