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1、推行预算绩效管理的实践和对策建议推行预算绩效管理，是深入贯彻落实科学发展观、加强财政管理科学化精细化的必然要求，也是深化行政管理体制改革、建设高效责任透明政府的重要内容。近几年来，根据党中央、国务院的决策部署和财政部的要求，我省各级财政部门纷纷开展了预算绩效管理的探索和实践，取得了初步成效。面对“十二五”发展新的形势，我省财政改革发展进入了新的阶段，需要加快推进预算绩效管理进程。现按照财政部预算司和全国预算与会计研究会的安排和要求，本课题在对安徽省开展预算绩效管理进行回顾分析的基础上，对进一步推进预算绩效管理提出若干对策建议。 一、安徽省预算绩效管理进展良好预算绩效管理是一种全新的预算管理模式
2、，内涵十分丰富，涉及到预算编制、预算执行以及绩效评价运用等诸多环节。在省委省政府的高度重视和财政部的大力指导下，安徽省预算绩效管理起步于2015年，先后历经先期试点、点面结合、全面推开三个阶段，形成了以省级为引领，以市县为依托，省市县三级联动、协调推进的工作格局，推动了预算绩效管理工作的扎实开展。突出表现在以下两个方面： （一）财政支出绩效评价全面推开。财政支出绩效评价是预算绩效管理的核心内容，也最为社会各界关注。安徽省紧紧抓住财政支出绩效评价这一突破口，于2015年出台了安徽省省本级项目支出绩效考评管理办法，正式启动支出绩效评价工作。当年选择革命老区专项转移支付资金、城市污水处理厂建设等4个
3、项目开展绩效评价试点工作。2019年，制定了安徽省预算支出绩效考评实施办法，提出三年工作规划，明确到2011年在全省范围内全面推行财政支出绩效评价工作，并选择2个市10个县进行试点。2019年底试点范围扩大到所有省辖市和30个县。今年，绩效评价工作在全省17个市和61个县全面推开，努力实现绩效评价覆盖所有预算部门和各种类型财政支出的“两个覆盖”目标。一是整合力量形成工作合力。安徽省财政支出绩效评价工作由财政部门预算处（科、股）牵头组织，各业务处（科、股）参与、配合，财政监督检查局、投资评审中心、预算部门和中介机构组织实施。在项目实施过程中，成立绩效评价领导小组和办公室，负责绩效评价工作的组织领
4、导、沟通协调，并明确各方职责。预算处（科、股）积极发挥牵头作用，在评价工作的多个环节上，主动同支出处（科、股）和预算部门协调与沟通，定期召开碰头会，了解工作进展，解决存在的问题，齐心协力推动绩效评价工作顺利开展。二是探索扩大绩效评价内容。安徽省坚持事前、事中和事后等多种评价方式并举，将绩效评价融入预算编制、预算执行和预算监督之中。在重点评价上年项目的同时，加强对当年项目和跨年项目的评价；尝试开展基本支出评价，为调整和完善基本支出供给政策提供可靠依据；探索部门整体支出评价，扩大中央和省转移支付项目评价范围。通过几年努力，绩效评价已覆盖到不同资金来源、不同支出类别、不同实施时间的多种类型支出项目。
5、三是完善绩效评价体制机制。自2015年以来，安徽省连续6年对革命老区等专项转移支付资金项目进行跟踪评价，实现了项目立项、资金安排与评价结果挂钩。目前，革命老区等项目已形成一套比较成熟的组织工作机制、完备的评价指标体系、切实有效的激励奖惩制度，项目管理更加规范，项目实施绩效明显提高。六年来，通过坚持将革命老区等项目绩效评价工作做精做细，从中总结经验、发现问题，从个案中学习，借鉴、推广好的做法，全省绩效评价体制机制得到不断完善。四是强化绩效评价结果运用。安徽省将结果运用作为绩效评价工作可持续发展的“生命线”，抓紧抓牢，不断拓展结果运用渠道。一方面，对评价过程中发现的问题及时反馈预算部门，督促部门纠
6、正、整改，并将绩效评价和预算编制相结合，将绩效评价结果作为以后年度安排预算的重要参考依据。另一方面，将绩效评价工作情况及财政重点评价项目绩效报告相关部门领导，为领导决策提供参考。同时，加大评价结果的公开力度，在一定范围内披露部分社会关注高的项目资金使用绩效情况，吸引社会公众参与和监督。五是全面推动市县绩效评价。安徽省坚持一手抓省级示范引领、一手抓市县指导推动，于每年年初确定当年工作重点和目标，要求市县做好“规定动作”，鼓励有条件的地方创新“自选动作”。省财政厅主动加强培训，提高市县相关人员业务水平和操作能力，同时，开展试点地区调研和检查，跟踪了解各试点地区工作进展，督促市县改进工作。年终结束时
7、，省财政厅组织对市县绩效评价工作进行综合考核，对工作成绩突出的市县给予表彰奖励。 （二）全过程预算绩效管理试点有序开展。基于预算绩效编制、执行和控制等管理环节开展的复杂性，安徽省选择先期开展财政支出绩效评价工作基础较好的合肥市探索实施全过程预算绩效管理试点，力求在总结经验中逐步实现从事后支出评价转向事前编制绩效预算、事中开展评审跟踪、事后开展绩效评价及结果运用的全过程绩效管理方式。一是建立事前绩效目标申报审核机制。合肥市从2010年开始，将绩效目标管理融入部门预算编制流程，要求预算单位在编制2010年部门预算时，所有申报项目支出要编制绩效目标，作为预算安排评审的依据。为确保项目按期实施，要求单
8、位在编报项目预算时不仅要编制绩效目标，还要编制项目计划进度，作为预算执行事中评审的依据，以此促进当年安排的项目能及时实施完成。当年，预算单位共申报600多个项目支出绩效目标，经市财政局整理、审核确认110个，涉及金额17.3亿元。根据规定，经财政部门审核确认后的绩效目标，随部门预算批复下达预算单位执行，作为绩效评价的依据。二是推行预算公开评审和事中评定制度。预算决策影响预算资金分配和使用方向，成为预算绩效编制最为关键的环节。合肥市从2010年开始对预算编制程序进行重大改革，推行预算公开评审，引入专家决策机制，通过专家公开评审，把一些无绩效或绩效低的项目，以及临时拼凑的准备不充分的项目鉴别出来，
9、提高预算安排的科学性。在预算公开评审上，合肥市摈弃常规思路，打破“闭门造车”，坚持客观公开公正，从“关门砍预算”向“上门编预算”转变，精心设计方案，组建多领域跨专业的预算评审专家队伍，打造“公开、透明、规范、高效”预算编制机制，优质高效开展预算编制评审工作。在预算执行中，合肥市要求预算单位对项目绩效情况进行自查，财政和主管部门开展事中评定，项目完工或年度预算执行完毕后，开展委托第三方开展绩效考评。三是开展财政政策绩效评价。财政政策直接规定着财政资金的使用范围、投入重点和支持方式，是发挥财政职能的重要载体，更是预算绩效管理的重点内容。合肥市在积极开展财政项目绩效评价的同时，从2011年开始探索尝
10、试财政政策绩效评价。市财政局与市审计局联合牵头组织，拟订工作方案，由市政府办公厅下发通知，确定合肥市财政支持工业、现代农业、服务业和自主创新等四大政策为绩效评价对象，通过公开招标，选定评价中介机构，聘请相关专家分别组成四大政策评价组，根据政策评价指标和评价方法，对主要政策条款兑现项目单位的抽查面不低于50%，其他条款不低于30%。在此基础上，撰写政策评价报告，评价报告经市政府审批后，由市财政局牵头制订政策修订导则，明确政策修订总体要求、政策预算安排及扶持重点等。市直有关部门会同财政部门召开座谈会和专题研讨分析会，按照管理和服务对象的具体情况，对四大政策进行修改完善，报市政府审批。财政扶持政策经
11、市政府审批发布实施后，财政部门会同市直有关部门及时修订政策实施细则，进行政策宣传，并按照公开、公平、公正的原则兑现项目资金，在项目申报、资金兑现两个环节严格实行公示制，确保财政资金在阳光下运行。二、安徽省预算绩效管理成效初显经过近几年的实践探索特别是实行支出绩效评价三年规划，安徽省预算绩效管理进展良好，取得了初步成效，并在今年全国预算绩效管理广州会议上作了经验交流，得到了财政部的充分肯定。由于安徽省前期开展预算绩效管理重点在于全面推进支出绩效评价，因而其成效主要体现在支出绩效评价上。一是预算绩效管理理念逐步树立。通过全面开展财政支出绩效评价和全过程预算绩效管理试点，省直各单位和各市县党委、政府
12、及其各个部门对预算绩效管理有了较为直接的理解和认识，开始重视财政预算绩效问题，并把绩效评价工作列入议事日程。据淮南等市的调查，通过实施大规模的宣传发动，预算单位对绩效评价的知晓率已经达到97%，“重分配轻管理、重使用轻效益”的现象有所遏制，“使用财政资金要进行评价，必须讲究效益”，以绩效为目标、以结果为导向的绩效理念也正在各地、各部门逐步形成。二是支出绩效评价制度框架基本形成。省级出台了关于进一步加强预算支出绩效考评工作的意见、关于全面推进财政支出绩效评价工作的通知等一系列文件，着力建立和完善制度保障机制、工作运行机制、结果应用机制和持续推进长效机制。各试点市县相继制定了绩效评价管理办法、绩效
13、评价内部工作规程、专家管理办法、评价结果运用办法、绩效评价工作考核办法等，建立绩效评价工作联席会议制度，有的地方还分项目制定专项资金绩效评价管理实施细则，为支出绩效评价工作的开展提供了制度保证。 三是支出绩效评价范围逐步扩大。经过前期先行先试和强化结果运用，安徽省支出绩效评价范围逐步扩大。省级评价项目由2009年的16个扩大到2011年的56个，项目覆盖到省直所有重点支出部门，涉及财政资金从2009年的231.7亿元增至2011年的587.5亿元。2011年省级实施的56个项目，含财政重点评价项目12个（主要是省委、省政府确定的重大项目和社会关注度高的民生工程）、部门自评项目43个和委托省统计
14、局社情民意调查项目1个。与此同时，市县支出绩效评价试点范围从2009年的2市10县扩展到2010年的所有省辖市和30个县，直至2011年在全省17个市和61个县全面推开绩效评价改革。四是支出绩效评价质量不断提高。为稳步提高评价质量，安徽省在绩效评价过程中着力把好项目选择、指标设计、组织实施和报告撰写四个关口。评价项目由易到难、由点到面，优先选择资金数额大、社会关注度高、可操作性强、评价结果有开发利用价值的项目。项目评价由实施单位设计指标框架，广泛征求支出处（科、股）、预算部门和相关专家意见后，最终确定评价指标体系。每个评价项目成立工作小组，考评组分赴基层，走访企业、群众，对项目实施情况进行深入
15、细致的调查和分析，并设计统一的文本格式和报表式样，做到格式规范、内容完整。从省、市、县2010年实施情况看，评价项目更加丰富，项目实施更加有序，评价指标的科学性和评价结果的公正性明显提高，评价报告得到预算部门的广泛认可。2011年，在全省所有市县全面推开绩效评价改革中，省本级项目增加到56个，其中有43个自评项目，1个社情民意项目，12个重点评价项目，涉及财政资金587.5亿元。五是财政预算分配更加科学。经过几年探索，我省财政部门逐步建立了以绩效结果为导向的预算资金分配模式，按绩效评价结果确定项目支持手段、资金投向和规模。通过支出绩效目标管理和评价结果运用，将绩效评价与预算编制结合起来。合肥、
16、淮南等一些市县根据项目绩效评定的优秀、良好、中等、较差等四个等级的不同，在下年度预算安排时分别实行优先保障、从宽安排、从紧控制、调整或调减撤销等政策。淮南市在2010年首次开展的绩效评价中就节约财政资金4000多万元，不仅如此，淮南市又对评定优秀的工业立市项目、农贸市场升级改造项目等则分别增加800万元、100万元。特别是合肥市尝试开展申报项目时要求编制绩效目标，审定绩效目标后，测算资金需求，确定项目预算，从而规范了预算部门项目申报行为，加强了预算产出分析，初步改变了长期存在的“先要资金，再找项目”的现象，提高了项目预算的规划性、可执行性和财政审核预算的科学性，提高了预算编制质量，一些无绩效以
17、及准备不充分的拍脑袋的项目被砍了下来，确保财政资金更多地集中于社会效益高、带动作用大的、关键的、迫切的项目上。六是财政支出责任进一步强化。通过实施绩效评价，财政资金安排有没有给足、财政资金有没有管好用好等就有了衡量的标尺，过去那种项目资金安排、使用、管理等环节中可能存在但难以暴露的问题就容易被揭开，同时也容易分清是财政部门还是预算部门的管理责任。尤其是对财政部门给足资金、但部门没有管好用好的问题，能够引起所在地方党政领导的高度重视，推动他们要求和督促预算部门管好用好财政资金。这就给预算部门形成了一种有形和无形的问责，促使他们进一步增强自我约束意识和支出责任意识，真正围绕绩效目标，不断提高项目管
18、理水平和理财水平，形成一种自我约束、科学规范的管理机制，把钱用在刀刃上，发挥出财政资金的最大效益。三、当前安徽省预算绩效管理存在的难点和不足虽然安徽预算绩效管理取得了初步成效，但毕竟预算绩效管理是一项全新的业务，政策性强，技术含量高，涉及面广，加之起步时间不长，安徽省预算绩效管理工作仍处于不断探索和积累经验阶段，有些工作还刚刚破题，在实践中遇到不少矛盾和难题，与新的形势和要求相比也存在一些差距和不足。归结这些难点和不足，既有主观因素，也有客观因素；既有体制机制原因，也有政策技术原因，迫切需要加以研究改进和完善。一是绩效理念尚未全面牢固树立。一些地方和部门领导对绩效管理和评价工作还不甚了解，对绩
19、效管理和评价的意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够，还停留在是否按计划完成任务上，认为只要财政资金使用合法合规就行，至于使用效果与己责任不大，因此对绩效工作重视不够，没有将工作重点放在效益和效果方面。部分市县认为，目前预算绩效管理和评价的物质基础不具备，技术也不成熟，因而存在畏难情绪，以至于少数市县和项目单位部门存在拖延或被动应付现象，工作缺乏主动性，这在财力较差的县表现得更加突出。部分预算部门也认为是财政部门“求着”、“压着”他们干这件事情，更有甚者，认为是财政部门在变着法子找茬。二是缺乏强力的法制推进要求。预算绩效管理不仅仅是一种经济行为，更是一种对政府管理行为的再造，迫切需要各级党委政
20、府的重视和支持。应该说，党中央、国务院对推进预算绩效管理高度重视，早在党的十六届三中全会上，就对全党提出要“建立预算绩效评价”。在党的十七届二中、五中全会上也分别提出要“推行政府绩效管理和行政问责机制制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”以及“完善政府绩效评估制度”。但这些要求还没有落实到法律操作层面，国家“十二五”规划纲要也没有具体提及。这不免给人产生中央的决定只是提出一种中长期的要求。尽管财政部一直在推进此项工作，但这种工作开展当前只限于财政部门在积极推进，还没有成为各级党委和政府的硬任务、硬要求，多数部门也没有将预算绩效管理及其评价纳入到部门重要管理工作中去，不利于预算绩
21、效管理工作的全面深入开展。三是缺乏规范的预算资金分配体制。现行财政资金安排，除了正常的经各级人代会审定的年初预算之外，存在着大量的预算追加，这部分预算追加，很多都是临时性、突发性、应急性的安排任务，财政部门难以事先编制绩效预算，事中和事后也难以开展控制和绩效评价。即使在编制年初预算时，不少部门以条条下达的文件批复为依据争资金、争项目。作为地方党委、政府包括财政部门也希望以配套资金的方式鼓励相关部门多多争取上级资金，由此导致项目绩效情况往往在预算编制环节显得不很重要，一些项目没有经过充分的绩效论证即可上马。而预算一经批复，一些单位对于项目建设时间观念、成本观念不强或没有，导致已安排预算的项目迟迟
22、不能建成并交付使用，甚至有的部门挤占挪用项目资金，项目建成后又不及时总结分析，从而阻碍和制约了预算绩效工作的开展。四是缺少专业的预算绩效管理队伍。预算绩效管理工作涉及项目业务、财务、效益等方面知识，能全面掌握这些知识的人员较少。财政、单位人员了解项目业务，中介机构主要了解财务方面知识，但对其他方面仍有所不足，特别是能对效益方面进行较好评价的人才就更加缺乏，因此面对预算绩效管理这项综合性的工作，面对考评项目的千差万别，急需建立一支专业性强、业务能力棒的专业队伍。从当前情况看，市县职能科股人员编制较少，县级从事预算管理工作人员一般在2-3人左右，从事预算绩效管理工作人员更少，这已经成为开展预算绩效
23、管理的一大制约因素，影响了工作的进一步推进。五是预算绩效管理制度体系不够完善。由于缺乏理论上的有力指导，加之各自还处于实践探索阶段，目前财政部还尚未建立统一、科学、合理的预算绩效管理指标体系、标准体系和相关案例信息数据库，导致各地绩效评价缺乏统一的指导，也缺乏可靠的历史和行业资料。大部分地方只是对少数行业、部门、项目建立了相应的评价指标，且指标设置较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分等也缺乏科学的方法，评价结果可比性不强，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，必然影响财政支出绩效评价结果的公正合理性。同时，目前的财政预算绩效工作也主要限于对项目支出绩效评
24、价，对基本支出的绩效评价很少，甚至是空白，绩效预算编制和控制没有全过程、全方位展开。此外，预算绩效管理也缺乏激励机制和长效机制，一定程度上影响了预算绩效管理工作的开展。六是预算绩效管理结果应用水平不高。目前，绩效评价结果仅仅停留在反映情况、找出问题、完善制度层面，没有很好地与财政管理相衔接，把结果运用到预算编制上来，没有很好地和经济社会的发展目标相衔接，把结果运用到促进经济社会发展目标的完成上来，没有很好地与政府绩效评价相衔接，把结果运用政府目标考核上来。同时，大部分地方虽然制定了评价结果应用的办法，但对于支出项目执行的成效、问题及相关责任并没有直接的制度约束，评价结果对于支出分配和支出项目管
25、理应有的参考作用、导向作用和制约作用尚未得到充分体现，这不仅使预算绩效管理工作流于形式，而且也影响了该项工作的权威性和工作的深入开展。三、稳步推进预算绩效管理的对策和建议推行预算绩效管理，是党中央、国务院的重大决策部署。尽管国家没有对推行预算绩效管理采取强制性措施、设置具体时间表，但国务院已经于今年3月成立了政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动包括预算绩效管理在内的政府绩效管理工作。财政部也把进一步提高财政管理绩效作为“十二五”财政工作要着重把握的一个重要方面，提出要“完善预算绩效管理制度，建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理。”
26、今年7月，财政部下发了关于推进预算绩效管理的指导意见，在全国范围内部署推进预算绩效管理工作。这就需要地方各级财政部门从当地实际出发，进一步创新思路，创新举措，抓好落实，为全国面上的推开积累经验。现结合安徽实际，提出几点对策建议。（一）广泛开展预算绩效管理宣传。在传统预算管理中引入预算绩效管理，从注重资金投入管理转向注重预算编制、执行和监管全成果绩效管理，是财政理财理念的一场大变革，也是财政管理工作的一次深刻革命，涉及到各部门、各单位的既得利益，实施起来自然难度较大，加之此项工作本身十分复杂，政策技术含量高，迫切需要思想认识先行，迫切需要各部门各单位的协同配合，迫切需要社会各界的共同参与。这就需
27、要以贯彻落实财政部出台的关于推进预算绩效管理的指导意见为契机，深入开展一场宣传活动。在宣传内容上，除了要宣传实施绩效预算重大的政治、经济和社会意义，宣传实施预算绩效管理是单位加强自身行政管理改革的现实需要，更重要的是要宣传实施预算绩效管理的指导思想、基本原则、目标任务、主要内容和工作要求，把意见精神交给各预算单位，让各预算单位在原原本本弄清弄懂预算绩效管理内涵、熟知意见精神的基础上，切实打破原有的“重投入、轻产出”，“重分配、轻管理”，“重数量、轻质量”的粗放式预算管理方式，进一步强化“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念，进一步增强大局意识、责任意识和主动意识。在宣传方式上
28、，要采取上门汇报宣传、会议推动等方式进行宣讲，争取党委政府领导重视和支持，争取预算单位理解和配合，也要采取各种新闻媒体、政府网络平台、编制宣传册页等常用的有效形式，引导全社会关注和重视绩效考评工作，努力营造良好工作氛围。 （二）建立健全预算绩效管理工作机制。按照财政部的意见要求，预算绩效管理要遵循“统一领导，分级管理”的原则，各级财政部门要切实加强对预算绩效管理的统一领导，健全组织，理顺工作机制，组织对重点支出进行绩效评价和再评价；各预算单位是本单位预算绩效管理的主体，负责组织、指导单位本级和所属单位的预算绩效管理工作。这就需要将安徽省绩效评价领导小组及其办公室更名为预算绩效管理领导小组及其办
29、公室，充实人员，调整修订相关工作职责，进一步明确各相关成员单位的工作权责，建立工作分工协调机制，形成工作合力。预算处（科、股）具体负责制订预算绩效管理政策和制度规章，牵头组织本级预算绩效管理工作，做好绩效评价实施单位和预算单位之间的沟通协调，做好绩效评价结果反馈、应用和宣传等工作；财政业务处（科、股）具体负责对口预算单位的预算绩效管理工作，参与确定评价项目，配合制定评价指标，指导督促预算单位落实评价结果；财政监督和投资评审机构具体负责参与制定部门自评项目的预算绩效评价指标，组织实施重点项目的评价工作，出具绩效评价报告；预算单位负责本部门业务预算绩效管理指标体系建设，组织自评项目的实施，配合财政
30、部门做好重点项目评价，提供评价工作需要的基础信息和相关资料，落实本部门绩效评价结果。在此基础上，建立规范的预算绩效管理工作流程，优化工作程序，完善工作机制，推动预算绩效管理工作开展。 （三）分步开展预算绩效管理试点。根据财政部意见要求，推进预算绩效管理，是要逐步建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系和“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。而预算绩效管理则是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统，内容十分丰富，实施起来要
31、求很高，只能按照先易后难、以点带面、逐步推开的原则，分内容、分区域开展试点，稳步推进。从实施内容来看，可借鉴全面开展支出项目绩效评价的经验做法，分三步走，即先开展基本支出绩效管理试点，再开展单位整体支出绩效管理试点，最后开展财政综合绩效管理试点。从试点区域来看，可总结合肥市开展绩效预算编制和控制的经验做法，从省直部门和地市各选择基础条件较好的3-4个单位开展试点，然后逐步推开。但无论是分内容，还是分区域试点，对每一项试点，都要按照财政部规定的程序和环节严格执行，设定绩效目标，审核绩效目标，批复绩效目标，跟踪监控绩效运行，实施绩效评价管理，做好绩效评价结果反馈和应用，为最终全面实施预算绩效管理积
32、累经验。 （四）制定完善预算绩效管理制度体系。在现行立法条件不太具备的情况下，抓紧制定完善预算绩效管理制度体系尤为必要和迫切，力求将预算绩效管理工作变成一个指令性、经常性、制度性的工作，使预算绩效管理做到制度化、规范化和法制化。要在安徽省预算支出绩效考评实施办法的基础上出台具有可操作的安徽省预算绩效管理指导性意见与办法，对预算绩效管理的内容、方法、指标、组织管理、对象、工作程序及结果应用等进行统一规定。同时，对不同绩效管理内容，在资金运行的各个环节，分别制定实施细则，指导各地行之有效地开展绩效管理工作。当然，建议向财政部呼吁在修改预算法时，增加加强对预算绩效管理的约束性条款，为今后开始预算绩效
33、管理奠定必要的法制基础。要建立预算公开评审论证制度，引入外部决策与监督，明确公开评审的组织机构、专家组成、评审范围、内容、程序以及评审要求和结果运用，增强预算编制科学性。要建立预算绩效报告制度，各预算部门要定期向同级财政部门、下级财政部门要定期向上级财政部门、财政部门定期向同级人民政府提交预算绩效报告，说明预算绩效的完成进度、存在问题、纠正措施和下一步工作重点。（五）创新完善预算绩效管理方式。预算绩效管理涉及部门多、环节多，各项工作差异较大， 需要在实践中不断创新方式，使预算绩效管理工作也要绩效起来。要研究建立科学、规范的预算绩效管理指标和标准体系，按照预算科目分类，在按公共服务、教育、科学技
34、术、文体传媒、医疗卫生、农林水、社会保障、环境保护、经济建设等不同项目分类构建指标库的同时，可考虑按经济科目来分类构建指标库，形成共性指标与个性指标相结合、多层面、立体、交叉的指标体系。要积极探索多类型预算绩效管理评价方式，采取专项评价和综合评价相结合，建立各部门自我评价、财政综合评价、绩效审计评价为一体的绩效评价机制。要强化规范第三方独立机构参与评价模式，制定专家和中介机构参与预算绩效管理办法，建立绩效评价专家库和中介机构数据库，充分吸收专家和社会中介等第三方独立机构积极参与，促使绩效评价工作向纵深发展。要丰富预算绩效评价方法，遵循普遍性和特殊性相结合的原则，体现各级、各部门、各行业和事业发
35、展的特点，采取诸如成本效益分析法、最低成本法、市场函数法、标杆管理法等灵活多样的评价方法，使绩效评价达到预期的效果。要推进预算绩效管理信息系统建设，以金财工程为基础，开发绩效预算评价分析系统软件，建设绩效评价信息交流与沟通平台，实现预算绩效评价工作所需信息的资源共享和互通，为预算绩效管理提供信息技术支撑。 (六）切实强化绩效评价结果反馈和应用。开展预算绩效管理的目的就是要改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平。因此，绩效评价结果反馈和应用得好不好直接决定着预算绩效工作的开展。要建立绩效监督检查机制，加强对绩效目标完成情况的跟踪管理、督促检查，客观反映预算绩效管
36、理和财政支出绩效存在的问题并予以通报，督促部门整改。要探索实行绩效拨款制度，结合绩效监督和审计，变简单追求支出进度为追求绩效完成进度。要建立预算绩效评价结果反馈和应用制度，将绩效评价结果及时反馈给预算具体执行单位，要求其根据绩效评价结果，完善制度，改进措施，提高管理水平，同时将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据。要探索建立绩效评价信息公开发布制度，加强对各部门支出的激励和监督，增加政府公共支出的透明度，提高依法行政水平。更为重要的是，要建立绩效问责机制，本着“谁用款、谁负责”的原则，对在预算编制和执行过程中未能达到绩效管理目标或规定标准的各级预算部门（单位）及其责任人员实行绩效问责，形
37、成预算绩效管理强大的威慑力。 （七）深入推进相关配套改革。预算绩效管理既涉及到财政工作的方方面面，覆盖到所有财政性资金，贯穿到预算编制、执行、监督全过程，也涉及到党和政府工作部署以及决策安排，在实施过程中不可避免地需要相关财政和行政管理体制改革予以跟进。从财政管理改革看，要继续完善政府预算体系，探索实施中、长期预算管理，编制滚动预算，研究完善政府会计制度，在部分预算项目中实行权责发生制，切实使政府按“成本效益”原则配置和管理财政资源，进一步提高财政资金使用效益；要深化部门预算制度改革、国库集中收付、政府采购管理等相关制度改革，将所有政府性收入全部纳入预算管理；要全面加强国有资产管理，促进资产管
38、理与预算管理有机结合；要按照政府信息公开的要求，积极推进预算公开、执行结果公开，增强预算及其绩效的公开透明，主动接受社会监督，不断推动和提高预算管理绩效。从行政管理改革看，要改进决策机制，真正引入专家决策论证和社会征询制度，广泛接受社会各界的评议，切实提高政府决策的科学性、稳定性；要加强上下政令的统一，实行上下财政资金绩效管理的有机对接，切实将争取的上级资金和地方配套的资金统一纳入绩效管理范围；要引进财政性资金分配竞争机制，大力采用招投标形式购买性公共服务，既能满足社会对公共产品与服务的需要，又可以大大降低政府公共成本；要在在保证服务质量、提高政府机构实际工作效率的基础上，进一步缩小政府管理人
39、员规模、降低行政管理成本；要预算将绩效评价结果向同级人民政府报告，为政府决策提供参考，并将绩效评价结果和同级政府目标管理考核相结合，把财政支出绩效评价结果作为政府目标管理考核的重要内容之一。（八）加强预算绩效管理队伍建设。预算绩效管理工作开展得好不好，关键取决于队伍建设得好不好。针对当前预算绩效管理队伍人才缺失的情况，要切实把预算绩效管理队伍建设作为当务之急。一方面，要充分整合多方力量，集中业务骨干充实财政预算绩效评价队伍；要完善业务培训制度，通过组织培训、学习考察、工作调研、业务交流等形式，对财政预算部门和市县相关人员开展多层次的业务培训；要赋予预算绩效管理人员必要的职权，如在信息查询、资料
40、获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力，增强其对预算单位开展单位绩效管理的指导监督作用。另一方面，要加强对部门预算单位负责人及其经办人员的培训教育，为聘请的专家和社会中介机构提供预算绩效管理相关资料，让其更快地了解和掌握预算绩效管理内容和实施规程，提高预算绩效管理理论和政策业务水平，共同推动预算绩效管理工作的深入开展。推进预算绩效管理的实践和对策建议以椒江区预算绩效管理实践为例推行预算绩效管理，是深入贯彻落实科学发展观、加强财政管理科学化精细化的必然要求，也是深化行政管理体制改革、建设高效责任透明政府的重要内容。近几年来，根据党中央、国务院的决策部署和上级财政部门的要求，我区财
41、政部门积极开展预算绩效管理的探索和实践，取得了初步成效。面对“十二五”发展新的形势，我区财政改革发展进入了新的阶段，需要加快推进预算绩效管理进程。本课题在对我区开展预算绩效管理进行回顾分析的基础上，对进一步推进预算绩效管理提出若干对策建议。 一、我区预算绩效管理实践预算绩效管理是一种全新的预算管理模式，内涵十分丰富，涉及到预算编制、预算执行以及绩效评价结果应用等诸多环节。在各级政府的高度重视和上级财政部门的大力指导下，我区预算绩效管理起步于2007年，按照“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，坚持一手抓建章立制，一手抓评价实践，以项目评价为重点，由部分试点到扩面铺开，积极稳步，不断推进。（一
42、）财政支出绩效评价制度初步建立自从2007年我区开始绩效评价试点工作以来，我区先后出台了台州市椒江区财政支出绩效评价实施意见、台州市椒江区预算绩效管理实施办法和预算单位绩效管理员制度等，同时还转发了浙江省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见及财政部印发的财政支出绩效评价管理暂行办法等一系列文件，着力建立和完善制度保障机制、工作运行机制、结果应用机制。（二）财政支出绩效评价工作逐步规范一是明确评价主体，建立“项目单位主管部门财政部门”三层次评价体系。财政部门是评价工作的主管部门，负责研究制订财政支出绩效评价指标体系、评价标准，统一规划建设参与绩效评价工作的中介机构库，指导、监督相关部门和中介机
43、构开展财政支出绩效评价工作。财政部门和项目主管部门是绩效评价工作的组织者，一般性项目由主管部门和项目单位自评，重点项目则由财政部门联合相关主管部门组织实施。二是合理运用评价方法。根据支出项目的不同情况选择合适的评价方法，如成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，并依托有关专家和中介机构的力量，使评价结论更准确、更具权威性。三是规范评价工作流程。从绩效目标的提出、评价对象的确定、实施方案的制定以及评价方法的选择和基础数据的整理分析，到评价报告的提交都有规定的要求和流程，力求绩效评价工作客观有效。（三）财政支出绩效评价范围不断扩大在评价对象选择上，以项目评价为主，不断拓宽评价
44、广度和深度，目前已涉及教育、科技、卫生、农业、社保、环保、水利、民政、城市建设等领域。一是逐步扩大重点项目评价范围。近年来，我区财政部门会同有关部门选择若干社会关注度高、影响大的民生项目，以及经济社会发展中的热点和重点项目实行重点绩效评价，往年一般都选择3到4个项目， 2012年增加到15个，具体包括社会保障类项目3个、教科文卫类项目4个、农业类项目7个、经济建设类项目1个等。二是全面实施一般项目自我评价。从2011年起，要求所有财政预算安排在20万元以上的项目单位，都要开展项目绩效自评。2012年纳入绩效自评范围的项目单位共101家计211个项目。三是探索单位整体支出评价。2012年我区对计
45、划生育宣传技术指导站和园林管理处这2个单位的整体支出进行了绩效评价，为单位整体支出评价积累了一定经验。 （四）预算绩效目标管理试点有序开展一是建立事前绩效目标申报审核机制。我区从2012年开始，将绩效目标管理融入部门预算编制流程，要求预算单位在编制2013年部门预算时，所有申报50万元以上的项目支出均要编制绩效目标，作为预算安排评审的依据。经财政部门审核确认后的绩效目标，随部门预算批复下达预算单位执行，作为项目完成后绩效评价的依据。二是开展预算绩效目标重点评审试点工作。我区从2012年开始对预算编制程序进行适当调整，选择部分项目开展预算绩效目标重点评审，引入专家决策机制，通过专家公开评审，把一
46、些无绩效或绩效低的项目，以及临时拼凑的准备不充分的项目鉴别出来，提高预算安排的科学性。二、当前我区预算绩效管理存在的难点和不足虽然我区预算绩效管理取得了初步成效，但毕竟预算绩效管理是一项全新的业务，政策性强，技术含量高，涉及面广，加之起步时间不长，我区预算绩效管理工作仍处于不断探索和积累经验阶段，有些工作还刚刚起步，在实践中遇到不少矛盾和难题，与新的形势和要求相比也存在一些差距和不足。归结这些难点和不足，既有主观因素，也有客观因素；既有体制机制原因，也有政策技术原因，迫切需要加以研究改进和完善。一是绩效理念尚未全面牢固树立。一些部门（单位）领导对绩效管理和评价工作还不甚了解，对绩效管理和评价的
47、意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够，还停留在是否按计划完成任务上，认为只要财政资金使用合法合规就行，至于使用效果与己责任不大，因此对绩效工作重视不够，没有将工作重点放在效益和效果方面。有些部门（单位）认为，目前预算绩效管理和评价的物质基础不具备，技术也不成熟，因而存在畏难情绪，以至于少数项目单位存在拖延或被动应付现象，工作缺乏主动性。二是预算绩效管理制度体系不够完善。由于缺乏理论上的有力指导，加之各自还处于探索实践阶段，目前财政部还尚未建立统一、科学、合理的预算绩效管理指标体系、标准体系和相关案例信息数据库，导致各地绩效评价缺乏统一的指导，也缺乏可靠的历史和行业资料。大部分地方只是对少数行
48、业、部门、项目建立了相应的评价指标，且指标设置较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分等也缺乏科学的方法，评价结果可比性不强，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，必然影响财政支出绩效评价结果的公正合理性。同时，目前的预算绩效管理工作也主要限于对项目支出绩效评价，对基本支出的绩效评价很少，甚至是空白，预算绩效目标编制和控制没有全过程、全方位展开。此外，预算绩效管理也缺乏激励机制和长效机制，一定程度上影响了预算绩效管理工作的开展。三是预算绩效管理结果应用水平不高。目前，绩效评价结果仅仅停留在反映情况、找出问题、完善制度层面，没有很好地与财政管理相衔接，把结果运
49、用到预算编制上来，没有很好地和经济社会的发展目标相衔接，把结果运用到促进经济社会发展目标的完成上来，没有很好地与政府绩效评价相衔接，把结果运用到政府目标考核上来。同时，大部分地方虽然制定了评价结果应用的办法，但对于支出项目执行的成效、问题及相关责任并没有直接的制度约束，评价结果对于支出分配和支出项目管理应有的参考作用、导向作用和制约作用尚未得到充分体现，这不仅使预算绩效管理工作流于形式，而且也影响了该项工作的权威性和工作的深入开展。四是缺少专业的预算绩效管理队伍。预算绩效管理工作涉及项目业务、财务、效益等方面知识，能全面掌握这些知识的人员较少。财政部门、预算单位虽了解项目业务，中介机构虽了解财务方面知识，但对其他方面仍有所不足，特别是能对效益方面进行较好评价的人才就更加缺乏，因此面对预算绩效管理这项综合性的工作，面对考评项目的千差万别，急需建立一支专业性强、业务能力棒的专业队伍。从当前情况看，县（区）级从事预算绩效管理