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1、-农村居民住房保障现状及对策研究-第 9 页学 年 论 文题目：农村居民住房保障现状及对策研究2014年12月16日农村居民住房保障现状及对策研究摘 要：自改革开放以来，我国农村居民住房状况得到了很大的改善，但与城市居民住房保障现状相比，在城镇居民住房得到切实性保障的同时，占我国人口大多数的农村却没有受到同等的待遇，显然被阻挡在我国住房保障体系的门外，我国对广大农村的住房保障近乎没有，对此，需要不断深化农村居民住房制度改革，以促进农村居民的生活水平与质量的提高与加强，共建和谐小康新社会。关键字：农村居民住房现状，存在问题，对策研究Rural Residents Housing Security
2、 Present Situation And Countermeasure ResearchABSTRACT：Since reform and opening up, Chinas rural residents housing conditions have made a lot of improvement, but compared with the status quo of safeguard of townsman housing, urban residents in housing get real security at the same time, the majority
3、 of rural population in our country has not been treated equally, obviously is blocked in the door of the housing security system in our country, our country of the rural housing is almost no, the need to continue to deepen reform of rural residents housing system and to improve the living standards
4、 of rural residents and the improvement of the quality and strengthen, to build a harmonious well-off society.KEY WORDS：Rural residents housing situation,The problems existing, Countermeasure research改革开放以来，随着农民收入的提高,农村掀起了三次建房热潮。一是20世纪80年代中期，新建砖木（瓦）房；二是20世纪90年代中期,平房改建楼房；三是20世纪90年代末和21世纪初建造钢筋混凝土结构楼房并
5、进行装修，经过三次建房热潮，农村居民的住房状况得到了很大的改善,具体表现在以下几个方面：1。表1 农村居民家庭住房情况指标2012年2011年2010年2009年2008年2007年2006年2005年2004年农村居民人均住房面积（m2/人）农村居民家庭住房价值（元/ m2）农村居民家庭住房钢筋混凝土结构（m2/人）农村居民家庭住房砖木结构（m2/人）数据来源：国家统计局改革开放行推以后，政府用于支持我国农村建造个人住房的资产数额加大，不仅年年增加投资的数额，而且投资力度也更为显著的加大加重。截止到2008年，根据统计，政府用于支持我国住房建设资金数额高达25000亿元，而这当中，用于支持农
6、村的基金数额达3320亿元，相当于投入农村全部支持资金总额的18%，情况日渐乐观，这就为农户放手建造属于自己的房屋了提供资金上的支持。据表1可知，在人均住宅面积上，由2004年的27.9平方米/人增长到2012年的37.1平方米/人；在2004年，我国农村居民住宅的价格处于226.1元/平方米，然而发展到2012年的时候，价格比2004年翻了将近三番，高达每平方米681.9元，农村居民住宅价格飙升的原因有：因为有些是新建的，新的住宅价格必然要高于以往的住房，究其根本原因，主要表现在改革开放以来，农民收入渠道的扩宽，不单纯的依靠种地获得收入，农民的储蓄积累逐年增加，也愈发不满足于现行住房状况，势
7、必要改建或新建住宅以满足其追求更高水平生活质量的欲望。配套设施逐步完善，主要表现在以下五个方面：首先是住房周边环境有所改善，2004年住房外有硬质路面配套的农户比重为49.6%；其次是住房卫生条件有所改善，根据国家统计局2004年中国农村贫困状况监测公报数据显示，2003年有厕所的农户比重为89.5%，到2004年增长到89.9%，增长了0.4%；再次是供暖条件改善，2003年有取暖设施的农户比重为40.1%，到2004年增长到41.5%；另外是使用清洁能源的条件有所改善，2003年使用液化气和电力燃料的农户比重为8.9%,到2004年增加到10.6%；最后是用水条件的改善，2003年有自来水
8、的农户比重为32.6%，到2004年增加到34.6%，增长了6.1%2。表2 全国农村农户财产和生活设施拥有情况全国农村农户财产和生活设施拥有情况2004年2003年人均住房面积（m2）住房为钢筋混凝土和砖木结构的农户比重（%）住房外有硬质路面配套的农户比重（%）有厕所的农户比重（%）有取暖设施的农户比重（%）使用液化气和电力燃料的农户比重（%）有自来水的农户比重（%）每百户彩色电视机拥有量（台）每百部电话拥有量（部）每百户洗衣机拥有量（台）数据来源：2004年中国农村贫困状况监测公报目前我国农村的综合水平有了显著上升，经济能力大幅度提高，规模化的建造农户住宅的现象层出不穷，政府的资金注入日益
9、到位，有利于带动农村经济走向正规，我国中部、西部相对不富裕的地区的基础设施建设也有了相应保障，为其解除了后顾之忧。在我国，目前已经建立的城镇住房保障体系主要由廉租房、经济适用房、公共租赁房、住房公积金、限价房等几个方面构成。该体系在改善和保障我国城镇居民住房方面起到了至关重要的作用，它为大部分在城镇中处于中低收入的人群提供了保障和覆盖。在城镇居民住房得到切实性保障的同时，占我国人口大多数的农村却没有受到同等的待遇，显然被阻挡在我国住房保障体系的门外，我国对广大农村的住房保障近乎没有。近年来农村的一些地区实施推广了农村住宅项目、在农村改造危房等工程，但其对提高贫困农民的住房问题仅起到了非常有限的
10、覆盖，远远无法满足仅仅需要基本生活保障的农村住房困难群体，而这些“工程”缺乏制度规范的支持，其连续性和稳定性同样得不到保证。政府采取各种措施，如低成本住房保障制度、限制价格的住房制度、经济适用房制度和公共租赁住房制度以解决我国城市中那些弱势群体存在的住房问题。然而，在农村地区的住房保障措施是不足的，并没有形成一个完整的安全系统。普遍不高的住房使用率这一现象存在的表现包括：在我国农村中，很多农户的土地资源浪费严重，有些有多套住房的农户往往把其它住宅空闲出来而不是租售出去。造成这一困境的原因有：首先，中国农村中存在的以村为单位的政策制度造成了农村用地不聚集、分散布局，给管理造成了困扰。现如今中国农
11、村以村为集体的单位分为自然分布的村庄和以行政目的聚集的村庄。自然构建的村庄的泛滥，导致中国农村难以统一管理、规划，农户居住的过于分散，不可避免造成了土地资源的大量浪费。其次是中国的城市化发展速度这几年来飙升，不少居住在农村的农民进城打工求发展，使得城市人口猛增，农村人口急剧下降，这样一来，平均到个人的住宅、建设用地更大了，容易导致土地资源的过度浪费。国土资源部于 2004 年出台了关于加强农村宅基地管理的意见，这一文件提出，要杜绝土地资源的浪费现象，必须贯彻执行每户人家一处宅基地的规定，杜绝每户多地的现象。凡是在我国农村居住的农户每家只能有一处住宅的土地，而且各个省市根据不同情况对其面积的大小
12、做了明确规定。我国农村的各个地区应当具体问题具体分析，限定住宅面积，把每户的住宅占地最高标准制定出来，以备农户严格遵守。对于那些占地面积过多的农户要没收其宅基地，并且在其要申请增加时严厉拒绝3。 虽然相关文件做了明确表述，但是中国农村地区还是不可避免的存在有些农户多占地、非法建设住宅用地、非法买卖出售宅基地等。在经济相对发达的城市地区，政府制定了多种政策措施来解决那些低收入或者是零收入家庭的住房问题，诸如：廉租房、经济适用房和对某些房产实行限价购买等政策措施，然而反观广大农村地区，有关保护农村住房的相关政策措施不够完善，涉及的层面比较浅，操作性变得复杂，这种不完善给各个地方政府颁布相关法律政策
13、遗留下空间，但是这些地方政府却没有出台规范性的有关农村住房的相关法律文件。在农民自身收入增加，想提高住房质量、改善居住条件时，国家和政府也没有及时注入财政资金的补贴，并没有给予农民建造新住宅、新基地的政策保护。从总体上看，中国广大农村地区落后的基础设施建设、不发达的经济，这些因素都导致了农村农业发展滞后、农民增收困难和构建新农村的目标难以实现，这些问题的体现在：农户的经济、住宅、生活条件滞后；基础设施的建造问题百出；农业的社会层面发展不平衡，出现拖欠基金的问题等方面。中国建设部出台了全面建设小康社会的居住目标研究，这一研究中提出：中国农村居住住宅的基础设施与对外检测环境的衡量标准是涵盖安全性的
14、可以直接饮用的水资源、农户家庭是否安装太阳能等淋浴设施、厕所里是否安装的是抽水马桶这几项指标4。综上所述，中国农村的基本配套设施建设还远远不够，距离我国实现小康社会的任务还有很远的路要走，在此期间，农村的配套设备必须有所完善。在中国广大的农村地区，从总建筑面积和人均分配的住宅用地来看，农村比城市的居民人均占有耕地量大，存在一定优势，但是转而从农村的住宅质量、住房周围的条件和配备的设备这几个层面来看，农村的收入差距跟城市没法比较。当然，不能完全把它断定成是城乡收入的差距，很大一部分是由于城市和广大农村居民在生活习惯上的不同。在城市中，人们喜欢居住在一起，楼层紧挨，这也是因为城市人口比较多，人均住
15、宅面积较少的原因，但是群居的好处就是有些资源可以共享，同一个社区里面的物业也配备齐全，这种居住条件让城市居民的生存条件远远优于农村农户的条件。在广大的农村，大多数农户要以耕地为主业，受这个条件的驱使，大部分农民都是零零散散居住，虽然这样人均住宅宽敞了，但是有些可以共享的资源受到限制，基础设施无法满足各家的需要，住房周围的条件也相对落后，这些问题的存在亟待解决。农民的住房需求是与生俱有的，但是由于农民自身经济条件等多方面的因素限制，许多农民的住房问题还一直悬而未决。归根到底，要深化农村住房制度改革，首先必须协调好国家、村集体和个人三者的利益，国家需要为农村住房制度改革制定相应的政策法规依据，而当
16、地政府则要制定出较为系统完善的改革政策，同时还要充分保障农民的利益，通过以上的分析对我国农村居民住房保障提出了以下对策：3.1以“集约节约用地”为原则3.1.1坚持“集约节约用地”的思想国务院2008年3月发布的国务院关于促进节约集约用地的通知中指出，要强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用5。在农村住房制度改革中一定要认真贯彻“集约节约用地”的思想，重视农村集体建设用地的规划管理，鼓励提高农村建设用地的利用效率，严格抵制一切浪费集体土地、非法占用集体土地的现象。由于我国农村住房分布相对分散，宅基地集约化程度低，这也相对降低了我国农村集体土地的使用效率。而在不改变集体使用权性质
17、和切实保障农民宅基地合法权益的前提下，推进宅基地的合理流转，将有利于提高宅基地的配置效率和农村集体土地的集约利用程度。而明晰宅基地产权则是加快宅基地合理流转的前提。因此，在农村住房制度改革中，应加强宅基地的登记工作，依法确定宅基地的权属范围，明晰宅基地使用权的产权主体，保障交易的安全性，从而便于做好流转的管理6。3.2坚持“因地制宜”的方针在实施农村住房制度改革的过程中，“因地制宜”有两方面的含义：一是在大的改革区域注重统筹城乡发展，制定区域发展框架下的农村住房制度改革政策；二是在政策实施过程中，要充分认识到区域差异，制定出与当地具体属性相符合的改革政策。城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平
18、或城市化水平发展到一定程度的必然选择。在统筹城乡发展中，必须走“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路。事实上，推进城乡一体化与新农村建设相辅相成、协同共生。它要求统一城乡规划，打破城乡分割的体制和政策，加强城乡间的基础设施和社会事业建设，促进城乡间生产要素流动，逐步缩小城乡差别，使农村与城市一样共享现代文明，以实现城乡经济、社会、环境的和谐发展7。实现城乡一体化建设，是我国农村住房制度改革的一大方向。在我国现行的体制下，土地利用规划与城市规划分别有国土（土地）管理部门与规划（建设）部门编制，这两个部门在行政上是同级单位，在规划编制过程中均接受其直接上级行政部门的指
19、导和监督，而规划编制工作均在自己的行政体系内完成8。这就使得在实际运用中，“两规”出现相互脱节现象。在农村住房制度改革过程中，也经常遇到类似的难题，特别是在对农村土地使用权流转之后，原有的土地利用规划会与该地区的城市规划相违背。这就需要相关部门事先协调处理好这类问题，以保障改革的顺利进行。3.2.3注重区域差异，逐步推进我国农村地区幅员辽阔，不同地区农村的地形、地貌及经济发展状况都有较大的差异。这就要求我们在实施农村住房制度改革中，一定要注重区域差异，不能搞“一刀切”，而应该在不同地区分别设立改革试点，探索适合当地的住房改革模式，然后再逐步推广，保证农村住房制度改革的可实施性。实施农村住房制度
20、改革的主要目的，就是为了提高农民的住房水平和生活水平。所以，在改革中要始终把农民的利益放在首位，要充分保障农民自身的权益。完善农村居民住房供给制度，对提高农村住房水平、改善农村居住环境等方面具有积极的意义。例如：用统一的公寓式住房取代原有的农村传统住房，住房投资体制改为政府和家庭共同完成，由政府聘用建设单位建造，但其土地的性质仍为集体所有，同时为农民住房进行了产权登记。农村宅基地使用权的经济价值包括集体土地所有者收益、宅基地使用者收益、地方政府基础设施投入收益、政府税收收益等四部分组成，而实施流转的前提是合理分配好四者收益，才能真正确保农村宅基地使用权流转的有偿取得制度9。农村宅基地流转时，必
21、须保障原宅基地使用者的收益，对通过合法形式取得的农村宅基地的使用者给予补偿性收益，以鼓励他们自愿、主动地转让农村宅基地使用权，还要采取宅基地置换、互换、安置等相关福利性措施，最大程度上保障转让宅基地使用权后农民的利益。改革中要将完善农村住房保障作为实施农村住房制度改革的一部分。我国传统的农村住房尚缺乏相应的住房保障政策，这也体现了农村住房制度和城镇住房制度的差距。实施农村住房制度改革，在农村建立完善的住房保障制度，主要包括两个方面的内容：一是要解决农村低收入家庭的住房问题，包括为一些“缺房户”提供资金扶助或进行住房安置，对一些住房较差的家庭提供建房资金扶助或维修资金扶助等；二是在改变原有农村住
22、房供给模式之后，可尝试实行住房保险及保障性住房政策（如类似城镇住房保障体系中的经济适用房政策和廉租房政策等），真正实现与城镇住房保障制度的接轨。根据我国目前关于农村住房的法律制度，实施宅基地的流转及农村房屋产权登记制度等政策都是缺乏足够法理依据的。因此，各地方在探索相关内容改革时，难以寻求到明确的法律依据。他们在尝试相关改革的同时，又非常担心改革政策不能长期实施。虽然在有关政策决定中也提到了有关实施“农地流转”的限制性建议，但对于农村住房制度改革的整个环节来说还是远远不够的。各地政府应针对农村住房制度改革出台相应的法律法规文件，如宅基地流转、农村房屋产权交易、抵押等政策，从而为我国下一阶段的农
23、村住房制度改革提供必要的法理依据。一个健全的改革体系，不仅包括完善系统的改革机制，近期和远期的改革计划，大量可行的改革政策，更需要设立动态的改革监督和评估制度。实施农村住房制度改革是一项浩大的工程，涉及到相当多的单位和部门，如各级政府、财政、规划、房地、农业、发改委以及农村的基层组织等。一项完善系统的改革机制，将是多方共同博弈的结果；改革的近期和远期计划则决定了农村住房制度改革的可执行性与可持续性；大量的改革政策是改革逐步推进的“助燃剂”，维持改革的深入进行。设立改革的监督和评估制度，对改革政策的实施情况或政策负责人（或负责单位）进行实时监督，确保改革的执行效果；同时，通过对改革的进程和结果进
24、行评估，又有利于我们及时反馈改革的新动向、新问题，及时掌握改革取得的效果，最终保障改革的公正性与客观性。由于在农村住房制度改革中改变了原有的住房供给模式，政府投入或村民集体投入建设的农村公共设施将归集体所有，打破了宅基地住房配套自用的状况，这会使得村民对待集体财产不够爱护，或是缺少必要的维护意识。因此，在改革中需要建立农村公共设施维护管理的长效机制，其内容包括：一是要在各级政府中有正常的资金渠道，纳入公共财政支出范围；二是要充分发挥政府、农民、社会的积极性，明确各级政府、村集体组织及村民在村庄内部基础设施建设与维护中的责任，建立建设维护资金的筹措与分摊机制；三是要把部门资金和基层组织筹措资金结
25、合起来，发挥好专项资金的作用；四是推动将城市建设维护税改革为城乡建设维护税10。居住环境的好坏也是反映住房水平高低的一个重要因素。有的地区在实施农村住房制度改革中，改变了原有的住房供给模式，并对原宅基地进行“复垦”；有的地区在实施农村住房制度改革中大力整顿村容村貌，并尝试集体土地流转；也有一些地区在实施农村住房制度改革中通过农村工业化来加快农民的城市化进程，这些不同改革方式在促进了农村经济发展的同时也都给当地农村原有的自然环境带来了一定的破坏。“有房无居”是许多农村目前的现状，即房屋质量和配套设施虽有了明显改善，但居住环境却仍旧很差，或者很落后。只有在提高农村住房质量的同时，注重农村人居环境的
26、改善，这种改革才是可持续的。农村住房保障制度构建是一个庞大复杂的系统工程，涉及诸多相关制度：比如户籍制度、养老制度、最低生活保障制度、土地制度及住房市场制度等，而且地区不同，其制度的需求也有差异，因此，农村住房保障制度的构建不是一朝一夕就可以完成的。值得注意的是，城乡二元格局终将打破，城乡住房保障也必将走向一体化，这就要求农村住房保障制度在构建时，不仅要考虑内在机制的完整与完善，还要考虑设置预留与城镇住房保障制度联通联动的接口，以确保条件成熟时，两者能够实现真正意义上的一体化。参考文献1国家统计局.农村居家庭住房情况EB/OL.引用日期2014-10-202国家统计局.2004年中国农村贫困状
27、况监测公报EB/OL.引用日期2014-10-203国土资源部.关于加强农村宅基地管理的意见.国土资发2004234号4建设部政策研究中心课题组.全面建设小康社会的居住目标研究J.经济研究参考.2005(43)5国务院.国务院关于促进节约集约用地的通知.国发20083号.6刘庆,关欣等.关于农村宅基地使用权流转的思考J.农村经济.2006(1):37-38.7曹钢.新农村建设与城乡一体化J.求是.2009(8).8曹建丰,许德林.土地利用规划与城市规划的协调J.规划师.2004(6):80-82.9陈建明,陈忠浩.宅基地使用权流转收益的四个流向J.中国土地.2006(3):42.10李兵弟.解决农村住房改革中的深层次问题J.农民日报.2008.11.17.