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1、国外公务员职业道德建设与其借鉴（上）朱辉宇中央党校哲学部教授课程前言朱辉宇，中共中央党校哲学部教授、中国人民大学哲学博士、日本爱知大学现代中国学博士。在中央党校讲授社会意识和文化、经济哲学、领导哲学、管理哲学等系列课程。现主持国家社科基金项目、中国马克思逐一研究基金会科研项目各一项。专著平行与交错收录于中共中央党校理论文库，并获省部级科研成果奖。在国内外报刊杂志发表论文、译文20余篇，多篇被新华文摘等全文转载。各位同志大家好，今天我们就围绕国外公务员职业道德的一些相关问题进行一些探讨和交流。我们都知道前不久在2011年10月11号人事部国家公务员局下发了公务员职业道德培训大纲，大纲提出在“十二
2、五”期间，我国全体公务员将要进行职业道德培训，培训不少于6个学时，我想这个培训大纲是公务员管理部门做出的重要的规定，那么要进行职业道德的培训或者是轮训，首先就要了解什么是职业道德。那么要了解什么是职业道德，首先我们就来看一看什么是道德。在我们中国的古汉语当中，道德实际上原来是两个概念，就是道与德。那么道的本意实际上就是指道路，那么在先秦时期，各个思想家对它有很多的种的理解，有人把道理解为天地万物之理，有人把道理解为宇宙人生之象，还有人把道理解为人生行为之法。那么“德”字在中国最早是出现于周易的古词当中，当时被解释为“珅”或者是“值”，与得到的得相通，所以也有一种说法叫“德者，得也”。那么最早把
3、道与德这两个字连起来使用，使之成为一个完整的概念，是在荀子。荀子在他的劝学篇当中就这样说，叫“忽学至乎礼而止矣，夫是之谓道德之极”，那么由此以后道德就是指在一般意义上指按照一定的行为规范、行动，并且达到一定的完善的境界。那么在了解了道德这个含义之后，我们来看一下什么是职业道德，那么职业道德就是指在职业范围能形成的比较稳定的道德观念、行为规范和习俗的总和，那么这样的话公务员职业道德，也就是指国家公务员职业范围内的特殊的道德要求，是行使国家行政职权的政府工作人员应遵循的与行政工作和公务活动紧密联系的具有公务员的职业特征，并反映公务员自身特殊要求的道德观念、行为规范的总和。那么在了解了道德、职业道德
4、和公务员职业道德这些范畴之后，我们就进入今天的讲座的主要内容。那么我们今天的讲座主要是分为四大部分，首先我们会介绍国外公务员职业道德建设的现实的背景，在此基础上我们会介绍国外公务员职业道德建设的一些基本的内容，此后我们会接着介绍国外公务员职业道德建设的主要的特点，最后，我们基于以上的阐述，我们会来探讨国外公务员职业道德建设对我国的间接的意义。一、国外公务员职业道德建设的现实背景下面我们首先进入第一个大部分，国外公务员职业道德建设的现实背景。我想我们这里要谈论公务员的职业道德，那么首先就要有公务员的产生，要有公务员制度的建立，如果没有公务员制度的建立或者没有产生公务员这个群体，就谈不上公务员的职
5、业道德，这样的话我们首先来看一下国外公务员制度的建立。来简单地回溯一下国外，特别是西方现代公务员制度的创立过程。（一）国外公务员制度的建立首先我们来看英国，在英国19世纪，在英国乔治三世时期，当时由于现代的公务员制度还没有建立，所以当时卖官鬻爵成风。当时的政治应该说是比较地腐败。举一个例子，当时宪章派的议员托马斯邓科布就曾经公开承认，他说议会中的所有的人，包括本人在内，没有一个人能说自己不是靠贿赂，而是由选民自由地选举出来的。那么我们想连一个议员都是靠贿赂产生的，那更不用说其他的那些由任命而产生的政府官员了。那么基于这样一种状况，为了改变这种政治腐败的状况，1833年英国的国会第一次通过了一个
6、公开竞争考试选用政府官员的法，此后到了1854年诺斯科特和屈维廉两人又共同提交了一个报告，也就是非常有名的诺斯科特一屈维廉报告，在这个报告当中首次以政府官方文件的形式，将政府公职人员统称为公务员，从而为现代常任公务员制度奠定了基础。然而很可惜的是这个报告在提交议会之后，受到了保守派的阻挠，并没有得到执行。那么1854年10月份英国在英俄克里米亚战争中失利，这个就引起了英国国内民众对于政府腐败低效能的不满，那么在第二年，英国就颁布了关于录用王国政府公务员的枢密院令，进而改变现行的官制，此后英国又陆陆续续地颁布了一系列的法，从而逐步创立了英国的公务员制度。实际上在美国，情况也大体相同，我们都知道在
7、美国公务员制没有正式建立起来之前，美国的官场上跑官、要官者非常地多。美国第16任总统林肯就对这些跑官、要官者深恶痛绝，对于那些在华盛顿要官的人林肯是痛恨的，结果有一段时间林肯就患上了水痘，这个时候林肯就风趣地说，他说我现在有一点东西可以赏赐给他们每一个人。那么更令人感到瞠目结舌的是美国的第20任总统加菲尔德被刺身亡竟然与跑官、要官还有一些直接的联系。那么加菲尔德是美国20任总统，那么他在刚刚当选4个月的时期，也就是在1881年的7月2号，当时他准备前往新英格兰州度假，那么在华盛顿车站就被一名求官不成恼羞成怒的男子枪击，竟然在两个多月以后就英年早逝。所以在现代的公务员制度建立之前，美国的整体的政
8、治状况是不令人满意的。那么到了1883年1月份，美国国会终于通过了彭伯尔顿法案，开始建立了现代意义上的公务员制度。这样的话在美国就以业绩制开始取代政党分赃制，同时以任人唯贤取代任人唯亲。那么在这之后，国外的很多国家，包括法国、德国、日本等等，他们也相继建立了公务员制度。那么国家公务员制度建立之后，就产生了公务员队伍。那么自然在公务员进行公共行政的过程当中，就会出现一些道德的问题，而这些道德问题，又会直接地影响到政府的公共行政。从而使政府将公务员的职业道德问题提上日程。（二）国外公务员的职业道德问题1、利益冲突公私矛盾那么下面我们就首先来梳理一下国外公务员曾经出现、已经出现或者说现在仍然存在的一
9、些道德问题。因为正是这些国外公务员所存在的职业道德问题，导致了国外公务员职业道德建设。首先第一个方面，这些道德问题体现在利益冲突的过程当中。所谓的利益冲突，就是指公务员的个人信念、社会关系、金钱往来等可能妨碍其本人从公共利益出发，遵守法纪、秉公办事，在实质上所谓的利益冲突就是如何去正确处理公私矛盾的问题。那么在这个方面，国外的公务员出现的道德问题会包括在三个方面，第一个方面就是进行所谓的自我交易，换句话说就是某些公务员在公共行政的过程当中，会向自己放权让利，这样就很容易用损害公众利益的办法来取得自己的利益，比如说工程承包过程当中，某些官员就将工程承包给自己的亲朋好友，从而从中获利。再比如说某些
10、职能部门，税务局在铺设地下水管道的时候，有意地将这些管道铺设到自己所居住的区域，给自己带来方便，但是却有可能导致公共利益受损，这是一方面。2、获得擦边球式利益第二个方面，这些道德问题还表现在某些公务员会对正常的市场交易施加影响，在正常的交易过程当中，某些公务员，特别是手中握有权利的政府官员，会对他进行一些有意无意的影响，使之向自己所需要的方向发展。那么这样的一种影响长期发展下去，最终就会导致权钱交易。那么在利益冲突这一方面，第三种表现就是在离职以后的去向方面，也就是说公务员会考虑到自己离职以后的出路问题，从而在任期间为以后的雇主牟取福利，那么这个问题是比较严重的。那么我们可以看一个数据，就是在
11、1983年到1984年期间，辞去美国五角大楼职务的政府官员当中，有20%以上的人投身到了国防承包商的旗下，可以想像这个1/5的公职人员他们在五角大楼执行公务的时候，如果考虑到他们离职之后要就职于某些大的国防承包商，那么他们在处理与这些国防承包商的关系的时候，就会有意无意地去进行偏袒，从而为自己的自我利益设下伏笔。那么这是第一个方面的问题。第二个方面，国外公务员出现道德问题还表现为他们会获得一些擦边球式的利益。首先是礼物方面，我们都知道国外很多道德法案对于公务员收受礼物有明确的规定，比如说美国国会议员就不允许接受院外游说者赠送的价值超过100美元的礼物，但是规定归规定，擦边球还是很多，比如说有很
12、多的议员享受免费的交通，他们会乘坐私人飞机出游，而这些私人飞机又是某些大的财团、某些大的资本家所有，有些公司、有些协会会免费地请政府官员或者是议员周游列国，或者支付他们高昂的演讲费用，那么这些在某些时候就成为一种擦边球式的获利。我们这里来看一个比较典型的案例，是有关美国众议院议长吉姆莱特的案件。1987年莱特上任美国众议院议长后不久，他就通过他的朋友出版了一本书，并且将这本书的版税定为出售额的55%，也就说一本书卖出去之后，这个出售额的55%要作为版税归这位议长所有，那么这样的话这本书销路越好、卖得越多，那么这位议长的收入越高，基于这种情况，每次当莱特进行演讲的时候，很多熟谙内情的人、通晓内情
13、的人都会大量地去购买他的这本著作，从而实际上就是变相地向他支付费用。结果这位议长受到了各方面的攻击，从而成为美国历史上第一位因为道德问题而离职的众议院议长。那么联系到我们中国现当代的情况，现在出现了一些领导同志题词收受润笔费的问题，我想和国外公务员收受擦边球式的获利有某些相似之处。可以说这一方面的道德问题还是全球性的。3、担任兼职那么国外公务员的职业道德问题，还在第三个方面表现出来，就是他们会担任兼职，就是在公共行政职务之外，他们同时还会担任一些社会兼职，那这一点是妨碍理想型的公共行政体系建立的。那么我们都知道德国的思想家马克斯韦伯在1922年曾经提出过理想型的官僚体制，那么这个官僚体制其中就
14、强调一种专职化，或者说是强调全时就职，也就是说他要求行政官员全身心地投入工作，而不计较规定的上班时间。当然我们说韦伯的这个全时就职，不计较规定上班时间的这种设计，是不符合现代社会的。但是他所提出的公务人员要实现专职化的思想还是值得借鉴的。所以说国外的部分公务员在公职之外兼任一些职务，就会造成很多道德的问题。同时他们在下班时间代表一些非官方利益进行活动，也会造成道德问题。因为他们虽然是在下班时间，但是他们所从事的活动，大多是与政府相关的，这样的话因为这些公务员他知道内情，他们有内线，从而近水楼台先得月，他们有可能获得不正当的利益。那么这个是国外公务员职业道德问题的第三个方面。4、旋转门现象第四个
15、方面，他们还会表现为一种旋转门现象，所谓旋转门就是指个人在公共部门和私人部门之间双方向转换角色，穿梭交叉，为利益集团牟取机制，就像那个旋转门一样，一会儿是公共部门的身份，一会儿是私人部门的身份，而通过这种相互的转换，为利益集团牟利，为自己牟利。我们这里可以看一个典型的案例。就是美国的迈克尔迪弗，迈克尔迪弗追随了美国的里根总统20多年，而且他担任一个非常重要的职务，就是白宫办公厅副主任的职务。但是在1985年迪弗他辞去了这一个重要的职务，自己开设了一家公关公司，那么由于他追随总统20多年，积攒了巨大的人脉，所以时间不长，他就在华盛顿成为一个声名显赫的游说要人，很多人都去找他进行游说。因为这个笛福
16、他不仅人脉广，他甚至可以直接找到总统，他不仅收受一些企业的费用，他还收受一些外国政府的年费，因为一些外国政府为了要影响美国的一些决策，他需要进行一定的游说，那么他们都会找到迪弗去进行相关的公关活动，那么他所收取的年费是非常高额的。比如说加拿大就会给他10万美元，新加坡会给他20万美元，南朝鲜会给他47.5万美元，沙特阿拉伯给他的年费高达50万美元，这就是典型的由原来的公职人员转变为后面的私营企业的就职人员，从而从中获利的一个案件。这个美国的迈克尔迪弗最后他好景也不长，因为他的这样的各种各样的活动，他很快就上了联邦调查局的调查名单，结果经过7个星期的审判，他成为美国1978年颁布政府道德法案以来
17、第一位被判违反政府道德法罪名成立的人。那么实际上这方面的道德问题，还体现出腐败的期权化，通俗地讲就是在公务员和政府官员在职期间，他并不一定立刻、立即获得某些经济的收益，但是在他离职之后他会陆陆续续地，因为在职期间的某些行为获得一些收益，这个也就是所谓的后就业问题，这个国外的公务员在这方面也出现了很多的道德问题。5、徇私偏袒国外的公务员他的职业道德出现问题，还表现为徇私偏袒，那么我们都知道里根政府期间，很多曾经在里根总统竞选期间出了力气的人，都摇身一变成为很多重要部门的领导人，其中就有曾经在酒吧靠兑酒谋生的人，因为支持里根竞选，他竟然任职美国的住房和城市发展部，而且成为一个重要的决策者。可以想象
18、一个没有任何城市规划、城市发展教育背景的人，他所做出的决策会怎样子，所以那段时间美国的住房和城市发展是出现了一定的问题。我想这也是国外公务员职业道德出现问题的一个方面。6、违法乱纪第六个方面，国外的公务员职业道德出现问题，会表现为违法乱纪。首先会出现贪污腐败问题，比如说2009年的7月23号，法国新泽西州多名市长、州议员、政府要员以与犹太教的高级神职人员被捕，罪名就包括收受贿赂、权钱交易、跨国洗钱等等，而且当天被逮捕的嫌疑人多达44人，也就是说他们的道德出了问题。那么会有一种比较极端的表现，就是贪污腐败。那么另外一个值得我们关注的案例就是英国议会的“骗补门”事件，我们都知道2009年英国的每日
19、电讯报首先报道了英国内阁13名成员涉嫌利用议员身份骗取法律规定的，由税收补贴给在职议员的额外补贴，后来据报道估计，骗补的议员人数竟然达到了内阁成员的一半，而且他们去骗取这些补贴的内容或者是项目五花八门，其中就包括换灯泡，包括装修乡间小屋、维修乡间住宅的水管等等，甚至有些议员连买宠物粮食，买狗粮的费用都拿到议会去报销了。可见这种违法乱纪达到了一个非常严重的地步，因此英国下任的议长迈克尔马丁也因此一任，从而马丁就成为英国300多年以来第一位被迫下台的下议院议长。那么上面我们是简单地梳理了一下国外公务员职业道德出现问题的几种表现，那么我们都知道一旦公务员职业道德出现问题，那么必然会对公共行政造成挑战
20、，造成困扰。（三）道德问题对公共行政的挑战1、政策执行变样那么我们下面就具体来看一下，一旦公务员的职业道德出现了问题，他们会对公共行政提出哪些挑战。首先第一点，一旦公务员的道德出现了问题，他们就会使政策执行变样。在政策执行方面我们不得不提的一位重要人物就是美国历史上的唯一的一个教授总统，也是美国的第28任总统，伍德罗威尔逊，他也是传统的公共行政学说的早期的理论奠基人。那么当时他就提出一种理论叫政治行政二元论，他就提出政治家应该负责制定政策，而行政人员应该负责执行政策，并且对政治家负责。那么这种把政治和行政分开的这种做法，实际上是被证明是一种幻想，因为政治和行政是不能完全分开的。那么在我们行政的
21、过程当中，实际上有些时候就涉与到制定政策的问题，解释政策的问题，比如说我们的交警在认定交通违规、开具罚单的时候，他不仅是在执行政策，他有的时候还具备了解释政策的这样的一种功能，所以说这样一种政治行政的二元论，是一种比较理想的设计，但是他提示我们政府公务人员在行政的过程当中，必须要认认真真地去执行那些已经制定的政策，并且对这些政策要负责。那么基于此的话，有些学者就提出，公务员执行政策应该具备基本的五项要求。第一项就是需要有正确的去诠释或者去理解政策，第二项就是要保证充足的资源，第三项就是要协调各方面的努力，第四项就是要政治和法律的支持，第五就是要有一个良好的社会经济的大环境。那么如果我们来看一下
22、这五项要求的话，除了最后一项有一个良好的社会经济的大环境，好像与公务员的职业道德没有直接的联系，那么前面的四项都与公务员的职业道德有比较直接的联系。第一项就需要正确地诠释政策，如果公务员道德出了问题，他就不能够很科学地、很准确地去诠释这些政策，从而使政策执行过程当中造成走样、造成变味。比如第二点，公务员执行政策必须要保证有充足的资源，那么如果公务员的职业道德出了问题，那么他就在购买设备的时候，他就不能够购买良好的设备，他在收集资料的时候就没法取得有效的资料，这样就没法保证充足的资源。第三方面要协调各方的努力，如果公务员的职业道德出了问题，他就不能很好地与各方面进行合作，就无法协调各方面的努力。
23、第四方面，要有政治和法律方面的支持，如果公务员的职业道德出了问题，他们就不会去获得政治和法律方面的支持。所以总括而言，一旦我们的公务员的职业道德出现了问题，那么必然会造成政策执行的变样。2、行政效率下降那么第二个方面，如果公务员的职业道德出了问题，他还会导致行政效率下降。我想一个人情化的或者是非专业的公务员队伍，必然会导致行政缓慢，会导致各个部门之间相互推诿。我们下面可以看一个案例，就是美国总统卡特的办公室有一支老鼠死了。具体是这样的，1977年的春天，有一只老鼠爬上了白宫的椭圆形办公室，并且死在了内壁里面。那么当卡特总统要准备接见外宾的时候，他突然闻到办公室里面弥漫着死老鼠的味道，那么总统就
24、紧急打电话给总务管理局。因为总务管理局是负责联邦政府建筑物的一个机构，但是总务管理局的官员接到电话之后却拒绝过问此事，因为他们说这支老鼠是从外面跑到白宫里面来的，他们不负责，他们只负责建筑物内部的问题。那么外部的问题应该由内务部负责。那么总统打电话给内务部，那么内务部的官员又提出抗议，他们说这只老鼠现在是死在了白宫里面，只要在白宫里面就应该归总务管理局管辖，换句话说他们又把这个皮球踢给了总务管理局，结果这个总统卡特也感到很无语，感到很无奈。你看如果说没有一个恪尽职守，没有一个努力工作的职业道德，那么不同的部门之间，就会推卸责任，相互推诿，我想卡特总统办公室这个老鼠事件，就很好地体现了这一点。3
25、、政府的专业水准降低那么公务员的职业道德如果出现了问题，还会造成一个重大的问题就是政府的专业水准会随之降低，有一个非常重要的例子，就是美国的“挑战者号”事件。我们都知道美国东部时间1986年的1月28号上午11点39分，在美国佛罗里达州挑战者号航天飞机在发射1分多钟以后，突然在空中爆炸分解，所有的7名宇航员全部遇难，那么此后美国总统里根就派了罗杰斯委员会对这个事故进行了调查。那么在这些调查成员里面有一位科学家理查德费曼，在他的报告当中，他就对美国国家航空航天局的工程安全管理进行了严厉的批评，实际上早在航天飞机发射之前，美国国家航空航天局就已经掌握了相关的资料，对一个关键性的橡胶零件的潜在的问题
26、，他们是一清二楚的，但是在发射的前一天晚上，27号晚上，两位高级工程师极力反对发射的这样一个前提下，美国国家航空航天局这些官僚还是一再地坚持要发射，他们对这些专家的警告置若罔闻。他们为什么要这么做呢？其中有各方面的原因，其中有一个原因就是当时的美国国家航天航空局，希望航天飞机的发射能够在里根总统发表国情咨文之前，同时当时美国航空航天局还安排了总统与这些航天员进行连线对话，那么就是基于这种做表面文章或者是基于这种宣传的需要，这些航天局的官员们就枉顾这些专业科学家的警告，坚持发射，进而铸成大错。那么我们可以从这个事例可以看到，如果公务员的职业道德出了问题，他不能科学地行政，不能认真负责，那么必然会
27、降低专业水准，必然会对我们的公务行政造成巨大的伤害。4、政府公信不足那么一旦我们的公务员道德出现了问题，他还会造成政府的公信不足，这个在西方也是有很多的表现，因为一旦政府的工作人员他的职业道德出现了问题，民众就会对他，进而对整个政府产生不信任感，长此以往，这个政府就会陷入所谓的塔西佗陷阱。那么什么是塔西佗陷阱呢？那么首先就要了解塔西佗这个人，那么塔西佗他是古罗马一位伟大的历史学家，他曾经出任过古罗马的执政官、保民官，外省总督等等重要的职务，那么他在谈论自己的执政经验的感受时，他就这样说，他说当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策都会同样地得罪人民，那么这样的话所谓的塔西佗陷阱就是指当一个部门
28、一旦失去了公信力的时候，无论他说真话也好，他说假话也好，他是做好事也好，做害事也罢，都会被认为是说假话、做坏事。所以说一旦政府失去了公信力，那么无论他是做好事还是做坏事，说假话还是说真话，民众都不会相信，民众都会认为他们是在做坏事，那么这样的政府就会成为一个糟糕的政府，而这个造成这样一种糟糕现象的原因之一，就是我们的公务员的职业道德出现了问题。所以美国的总统林肯他曾经有一段话我觉得说得非常地到位，林肯他就这样说，他说你一旦失去了你同胞的信心，你就再也得不到他们的尊重和敬意，的确。你可以把所有的人都蒙骗一阵子，甚至可以把某些人蒙骗一辈子，但是你不可能把所有的人都蒙骗一辈子。所以说公务员的职业道德
29、一旦出了问题，他如果经常性地去欺骗民众，那么一旦民众产生了不信任感，那么这个政府它的公共行政就会遇到巨大的阻力，这个是值得我们警戒的。那么在这之上我们梳理了西方的公务员他曾经出现或者现在仍然具有的一些道德的问题，同时这些道德问题会给公共行政造成很大的困扰，那么造成困扰之后，必然会导致我们去寻求解决的办法。那么这种解决的办法解决国外的公务员职业道德建设，那么正是国外的政府进行有效的、不断努力去建设他们的公务员职业道德，从而能够在一定程度上去化解职业道德问题，去处理职业道德给公共行政造成的困扰。二、国外公务员职业道德建设的基本内容（一）基本思路硬性约束下面我们就进入讲座的第二个大的部分，就是来了解
30、一下国外公务员职业道德建设的一些基本的内容。那么国外的政府在进行公务员职业道德建设的过程当中，我个人认为它有一个基本思路，这个基本的思路就是他们提倡进行一些硬性的约束，我想这与他们的总体的理念是有关系的。比如说美国的宪法之父，也是美国的第四任总统詹姆斯麦迪逊在1788年就曾经这样写道，他说，出去由天使来治理凡人的话，政府就无序内在的或者外在的约束，但是在规划一个由凡人来管理凡人的政治时，老大难的问题就在于你必须首先设法让政府能够控制被统治者，同时你又必须强制政府去控制他自己。同时另外一个大家都知道的名言，就是英国贵族阿克顿所说的，他在1887年的一封信当中他就说，权力导致腐败，绝对的权力导致绝
31、对的腐败。换句话说他们西方世界具有这么样的一个基本的理念，就是我们的政府他需要进行一些约束，而且这些约束不能是软性的，必须是刚性的、硬性的约束，那么基于这种思路的话，他们的公务员职业道德也是走的这样的一种硬性约束的道路。（二）基本方式法制化1、职业道德法制化立法如此他们进行公务员职业道德建设，他们所采取的基本方式就是法制化的方式。具体来说第一个方面，外国政府进行职业道德建设，会进行法制化的过程，换句话说他们会进行立法。也就是说他们会通过颁布法律法规的形式对公务员应当具备的职业道德加以规定。譬如说美国在1965年就颁布了政府官员和雇员伦理行为准则，在1978年颁布了政府道德法案，在1989年颁布
32、了美国政府道德改革法案，在1992年颁布了美国行政官员伦理指导标准。比如说日本，他就颁布日本国家公务员伦理法，颁布日本国家公务员伦理规程。又比如说加拿大，它就出台了加拿大公共服务伦理规范，澳大利亚也出台了国防部与工业界双方商业道德规范，也就是说国外政府在进行公务员职业道德建设的过程当中，他们首先进行的就是一个职业道德法制化的过程，他们颁布了一系列的法律，以这些法律为基础，来规定、来规范公务员的职业道德。那么这些立法总体来看，我们可以把它归结为这么样一些基本的内容。首先第一个，他们会规定公务员必须要忠于职守，要忠于宪法，要忠于国家。比如说瑞士的联邦公务员法就规定，公务员应忠于职守，应恪尽职责，所
33、做所为应当符合联邦利益，不应该做有损联邦利益的事情。你比如说德国的公务员，他们要进行宣誓，在宣誓词当中就是这样说的，他说我宣誓维护德意志联邦共和国的基本法，和在联邦共和国内通行的一切法律，并认真完成我的职责，愿上帝保佑。也就是说西方的公务员的职业道德的一些立法的主要内容，必然会包括要求公务员要忠于职守、忠于宪法、忠于国家。第二个基本的内容，他们都会规定公务员应该要廉洁奉公，不能以权谋私。第三个方面，他们会规定公务员应该履行职责，要服从命令，要服从上级的命令。那譬如说法国的公务员总章程当中就说了，他说无论哪一级的公务员，都有责任执行委托给他的任务，承担这一公职的公务员应对其主管部门的行政长官负责
34、，执行行政长官交给他们的指令，也就是说公务员的这些法案，普遍的都要求公务员要服从上级指示，要切实地去履行他们的职责。另外，所有的道德立法当中，都还规定公务员应该要严守国家的机密。同时他们还规定公务员应该要树立他们在公务内外都具有的良好的形象。最后这些公务员职业道德立法，普遍都会规定公务员违反了职业道德之后，他的惩处内容，他的一些具体的办法。这是第一个方面，就是要进行职业道德的法制化。2、设立道德法制化机构那第二个方面，国外政府进行公务员职业道德建设，他们还会设立道德法制化的机构。很多的国家都设立了道德法制化的机构，比如说韩国就设立了公职人员道德委员会，那么我们以美国为例，来具体谈这个问题。那么
35、我们都知道美国在政府道德法案的基础上，就建立了政府道德办公室，那么这个办公室主要的任务就是制定政策、提供咨询与培训，预防联邦行政部门的官员和职员在工作中陷入利益冲突，从而损害政府的公信力。那么这个道德办公室，他不仅联邦政府有，联邦的各个行政部门它也会各自设立道德办公室，也会指定相应的道德官员来负责协调与管理机构的廉政事务。3、订立道德行为准则那么此外，国外的很多政府还会订立一些道德行为的准则，以此来进行公务员职业道德的建设，他们会订立很多的规则或者是准则，那么这些规则主要会回答三方面的问题，一个就是禁止什么，就是禁止公务员去做什么；第二个会回答一个如何处罚的问题，他们会在准则当中比较细地规定，
36、公务员一旦违法了准则会受到怎样的惩罚；同时第三个方面他们还包括怎样遵守的规定，就是在这些准则当中，他们会提出如何去遵循这些道德准则。那么我们以国际城市管理学会制定的道德行为法规为例，因为国际城市管理学会它成立创办于1914年，它是由地方政府的被任命的首席行政管组成的，也就说这些成员他不是民选的行政官员，那么美国的第一部主要的道德行为法案，就是这个协会于1924年颁布的。那么在1987年的时候国际城市管理协会的执行董事会通过了协会的道德规范和指南，那么这个指南总体上是包括12条，那么我们把它归纳以后认为它主要包括5个方面的内容。第一个方面就是对上级，他认为公务员对上级主要地要服从，就是要服从上级
37、的命令，要服从上级的管理。第二个方面就是如何对公众，准则就提出公务员对公众、对大众要友善要热情地为他们服务。第三个方面公务员如何对同事，准则就提出公务员对待同事要诚恳，要热心，要与他们协作。第四个方面条例还规定，公务员如何去处理对工作的关系，对待本职工作准则提出公务员要公私分明，要认真负责。最后这个条例还包括了一个内容就是如何对待自己，这个条例就要求公职人员对待自己要严格要求，要提升自己的道德水准。那么这个就是外国政府他们会订立一些道德的行为准则。4、配套具体措施此外第四方面，他们还会就公务员的公共行政，就他们的职业道德配套很多的具体的措施，因为我们都知道，道德规范的定义并不代表这种规范被执行
38、，仅仅有道德规范是远远不够的，具体的措施必须跟上，否则这些规范、这些条文就会流于形式，换句话说，我们必须要讲究法规、讲究措施的科学性、针对性和可操作性，这样的话我们才能保证这些道德法规切实地得到落实。那么国外的政府是怎么来做的呢？我们以四方面为例，第一方面，他们确立了公开财产申报的制度，以此来提升公务员的职业道德水准。那么这些公开的财务申报主要的是针对政府的政治任命的官员，也就相当于我国担任厅局级职务以上的官员。你比如在美国，那么公开财产申报的制度，就可以使这些厅局级以上的官员必须要申报自己的财产，同时民众也可以在网上去看到这些政府高级官员所申报的财产的内容。比如说新任的总统在提名内阁成员候选
39、人的过程当中，首先必须向政府的道德办公室提供公开的财产申报表，一旦发现这个候选人提交的公开的财产申报表当中存在潜在的利益冲突，譬如说能源部长候选人他自己拥有某一个大的石油公司的股份，那么这个候选人他就会面临两种选择，第一种选择就是这个候选人他签署道德协议，承诺立即采取措施解决利益冲突，比如说他要想当能源部长，那么他首先要把他所持有的这些石油公司的股份进行一些处理，避免潜在的利益冲突。那么第二个选择，就是如果候选人他不愿意承诺去处置相关的个人资产的话，那么他的审核的过程就随即终止，也就说这个候选人就没有办法担任相应的部长职务。那么当然这个财产申报制度还有一方面就是秘密的财产申报，这一部分的措施主
40、要是针对联邦行政部门当中那些职务不高的，但是却是处于关键岗位，而且涉与许多独立决策过程的雇员，譬如说涉与那些设备的采购、许可证的发放那些工作岗位的人员，他们的财产状况一般来说是不在网络上公开的，它是秘密的财产申报制度，但是道德办公室会对这些人的财产申报情况进行严格的审查，去看他们的申报材料，以此来预防潜在的利益冲突。那么我想这是一个非常重要的措施，总体来看，实行公开的财产申报，在我看来有四方面比较重要的作用，第一方面就是揭示潜在的利益冲突，当一个公务人员他把自己的收入，他的财产状况进行一些申报的时候，那么我们的相关的道德机构、道德监管的办公室，就会掌握相关的情况，这样就能揭示潜在的利益的冲突。
41、譬如说美国的道德改革法案有一些新的规定，在1989年之后，第一条，他就提出从任何一个单一来源报销超过250美元的差旅费必须列出细节，也就是说如果你在同一个地方你去报销250美元以上的差旅费，那你必须把这个250美元的差旅费的具体情况写清楚，那么我想一旦你把这个差旅费写清楚的话，毫无疑问就可以避免那种潜在的腐败行为。比如他还规定，配偶收取的演讲费的来源和数额必须上报，也就说公职人员他的配偶，他出去进行一些演讲，那么他的这些演讲费的来源和具体数额都必须上报，那么一旦我们的道德监管机构和道德办公室掌握了这个情况，他就可以避免这些公职人员的配偶非法地获得一些额外的收益，以此来避免腐败行为的产生，这是第
42、一个方面。那么第二个方面公开财产申报，还能够震慑违规腐败行为，因为这些官员必须申报自己的财产，而且作为高级官员来说，达到一定级别，他的这些财产状况会在网上公布，民众能够去察看他的财产状况，这样的话就会对那些进行权钱交易，进行非法收入的活动进行一些震慑，使得某些想进行腐败的官员受到一些压力，使他们没有办法去进行一些违法的行动。第三个方面我看公开财产申报还能够便于公众实现监督，因为我们都知道非对公众保密的这些报表，是我们的民众、我们的老百姓能够在网上能够看到的，那么这样的话就有利于我们的老百姓对这些高级官员，对这些公务人员进行一些监督。第四个方面，公开财产申报还有利于强化公务的道德管理，也就说当我
43、们了解了他的财产状况之后，对一些不好的苗头，那么相关的机构就能够进行与早的提醒，能够与早地解决。我想这一个措施是外国政府对提升公务员职业道德非常重要的一个措施，也是值得我们借鉴的。那么国外的政府在制定具体措施的时候，还有一个方面就是有关兼职的，很多的国外政府都禁止公务人员在任职期间进行一些兼职，你比如说法国就禁止在职公务人员经商，他禁止任何在职的公务人员以职业身份从事一项有利可图的私人活动，禁止任何公务员，无论他的职位高低，亲自或者通过中间人以某种名义在他的行政部门或者是公共事业部门所辖的，或者是与他有关的企业当中去谋求会损害他本人职务独立性的利益。再比如说日本，日本的国家公务员法的第103条
44、第一款就明确规定，职员不得兼任商业、工业、金融业等以盈利为目的的私营企业的公司和其他团体的负责人、顾问和评议员，也不能自办盈利型企业。换句话说，国外的政府是坚决禁止在职的公务人员去某些盈利性的企业、盈利性的团体担当所谓的负责人或者担当所谓的顾问的，那么这样就会有效地控制他们的违法行为，从而提升他们的职业道德。另外国外政府在制定具体措施的时候，还有一方面就是有关后就业的，就是有关防止旋转门的。那比如说日本的国家公务员法的第103条第二款就规定，公务人员在离职后的两年之内，不得在盈利性的企业中应允或者担任与国家机关有密切联系的职务，也就是说这个公职人员在离开岗位两年之内，他都不能够在与他原来的国家
45、机关有关系的这些企业当中担任职务，这样就会在一定程度上遏制那些腐败的期权化。同时另外一方面，防止公务员的职业道德出现问题的具体措施还包括很多的国外政府都对公务员的额外收入进行了明确的规定。比如说韩国，韩国在2003年的2月18号就公布了公务员保持清廉行动的纲要，在这个纲要里面就规定，国家公职人员一年之内接受与本人业务无关的礼品，总数不得超过15万韩元，大家要注意是与本人业务无关的，也就是说他都规定你如果与你这个公职人员业务有关的礼品是绝对不能接受的，那么就是与本人的业务无关的这些礼品，那么一年接受的礼品的总数也不得超过15万韩元，换算成人民币就是差不多900多元人民币。这个行动纲领当中还规定了
46、，公职人员可以接受茶水、咖啡、公共聚餐等一般性招待，但是不能接受与本人职业有关的礼金或者是礼品，同时他还规定，公职人员赠送红白喜事的礼金不能够超过一定的范围，而且你在进行红白喜事赠送礼金或者收受礼金的过程当中，还必须向韩国的一个叫公职人员道德委员会要如实地进行申报，你看这个规定是非常细的，而且非常严格的。那么我们再来看一下美国在这方面的一些规定，同样是非常科学或者是非常具有操作性。那么美国根据政府官员和雇佣伦理行为准则，美国的政府公务员，每一次从同一个渠道接受对方主动提供的礼物，他的总的市值不能超过20美元。我们举个例子来说，就说美国的某一个局他的一个公务人员，受到某一个协会的邀请进行了一个演讲，那么在演讲之后这个协会会送给这个公务人员两样东西，其中一样东西就是价值18美元的带框的地图，另外一个就是赠送给这个公务人员一个价值15美元的一本书，那么按照规定的话，那么这个公职人员他就只能在这两个礼品当中选择一个礼品，因为这两个礼品加在一起就超过20美元。所以说他只能选择其中一个礼品，否则就违背了相关规定。可见国外政府对于公职人员的额外的收入，他的规定是非常细的，操作性是非常强的。那么正是由于他们制定了相关的法律，同时辅之于很多的道德的准则，同时外国政府还建立了相应的道德的机构，并且出台了很多具体的有操作性的措施，这样的话才在一定程度上提高了国外公务员的职业道德水平。