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1、高校内部管理制度建立存在的问题、成因及对策分析山东理工大学副校长 谭秀森一、高校内部管理制度建立的根本目标和要求1998年公布实施的?中华人民共和国高等教育法?简称?高等教育法?第三条规定明确了我国高等教育的性质，即社会主义性质。?高等教育法?第五条还规定了高等教育的任务主要是通过培养专门人才等活动来对社会的开展起作用，而这些活动通常是由其专门机构高等学校来实现的。高等学校在日常教育教学活动中，如何确保高等教育的社会主义性质，如何确保高等教育任务的完成呢？最根本的、也是最重要的途径是加强高校内部管理制度的标准化、科学化、系统化建立。高校管理制度是高校为了组织和管理各项工作，按照一定程序制定的、
2、在全校范围内具有普遍约束力的条例、规定和管理方法等标准性文件的总称。高等教育的性质及任务规定了高校管理制度建立的根本目标和要求，主要表达在三个方面。第一，高校管理制度建立是学校办学理念的具体载体。办学理念是高校开展的灵魂，应与各项具体管理制度严密结合起来，将其根本内涵、本质要求渗透到具体制度规定中，将其本质要求制度化、成文化、具体化，以确保学校办学理念得以具体实现。第二，高校管理制度建立是学校完成培养目标的有效保障。制度对于高校活动主体，如教师、学生、管理人员和后勤效劳人员等具有普遍的、平等的标准和引导作用，它使分散的、无序的个体活动变得统一、有序、高效。只有这样才能为高校教育教学任务的完成提
3、供保障。第三，高校管理制度建立是高校依法治校的根本路径。“建立健全学校规章制度，是学校民主法制建立的主要内容，是学校民主化、法制化管理的前提。1依法治校是依法治国理念在学校教育领域的必然延伸，这就要求高校内部管理制度建立必须走法制化之路，使学校内的各项管理工作都能做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，从法律上切实保证高校管理的高水平。二、高校内部管理制度建立中存在的主要问题高等学校管理制度建立是一项系统工程，需要建立一整套科学的管理制度与之相应，也需要有完善的、科学的制度制定标准以及制度执行、监视标准，只有这样才能确保管理制度的效力。具体地说，高校内部管理制度建立应涵盖以下内容：“不仅
4、包括从制度起草前的调研、立项工作，到制度的起草、修改、通过和发布，还应包括制度的执行、落实和督察工作。2因此，对高校内部管理制度建立的考察，至少应从制度本身、制定程序、制度执行与监视、制度配套体系建立等几方面进展。一制度内容存在的问题第一，制度内容不合法。目前不少高校的内部规章制度却存在诸多内容不合法的问题，如缺乏相应的法律依据，超越法律规定的权限，较为严重的是违背法律的根本原那么。第二，制度内容不科学。制度内容过于笼统、粗糙，制度规定和具体措施缺乏可操作性。第三，制度内容不标准，用语含混，责任不明确，权责不对等，制度的实际效力较低。第四，制度内容不完整，往往重责任轻权利，重认识轻措施，重约束
5、轻处分，重制定轻执行，等等。第五，制度内容不稳定。“制度从本质上说就是共同信息，在承受了这一共同信息的人群中，就能减少个体在群体中行动的不确定性。因此，健全的、被高校所有教职工认可的管理制度，有利于减少其行动的不确定性。3如果高校制度内容不稳定，不连贯、朝令夕改，就形不成有效的引导标准作用，甚至会导致学校内部各类行为主体行为混乱、步调不一。二制度制定过程中存在的问题学校制定规章制度缺乏整体和长远的规划，随意性强，没有统筹规划，影响规章制度的整体效率和生命力，也影响到相关规章制度的连续性、稳定性、配套性，也必然会影响到制度制定部门以及规章制度本身的权威。三制度执行过程中存在的问题一套完善的管理制
6、度，仅仅是高校管理制度建立的一个根底和前提，并不能代表高校管理制度建立的全部内容，因为高效率的制度执行，确保学校人才培养任务的完成，才是学校制度建立追求的根本目标。因此，在制度的制定与执行问题上，后者尤为重要。但是目前在制度执行过程中，问题也相当突出，尤其是“单纯重视制度的制定、满足于制度的制定，却轻视甚至无视制度的执行的错误认识和行为，在当前高校中是一个较为普遍的现象。这从根本上削弱了既有制度的实际效力，结果使各项制度束之高阁，丧失实际意义。四制度体系建立中存在的问题这类问题集中表现在以下几个方面：制度体系残缺，对相关问题缺乏配套的制度建立，缺乏必要的相关制度支撑；制度之间相互矛盾，缺乏照应
7、，形不成合力，职能部门的工作有时会出现口径不一致，相互矛盾乃至相互掣肘；制度内容相互穿插，权责不明，一方面会造成利益冲突，另一方面又可能会造成职能部门之间的推诿与扯皮，等等。三、高校内部制度建立问题存在的成因分析按照?中华人民共和国教育法?第二十八条规定：学校具有自主管理权、教育教学权、招生权、管理学生权、颁发证书权、管理教师权、管理设施经费权、拒绝非法干预权和其他权利。这些国家法律所赋予的权利，是学校进展法制化管理、学校内部管理制度建立的根底和核心。除了这些法定权限之外，高等学校不具有行政主体资格，也就没有行政处分权限。有些学校超越权限制定规章制度，其根本原因就是对高等学校的性质及其定位认识
8、不清。随着社会政治、经济、文化、教育等体制的改革，学校与学生之间的关系不再单纯是管理者与被管理者的关系，也不仅仅是施教者与受教者之间的关系，事实上，已经形成了一种具有效劳合同形式的民事法律关系。4传统的不平等关系变成了平等关系，这无疑对高等学校的教育教学管理、高等学校内部管理制度建立提出了新的课题、新的挑战。高校的教育目标与任务转变为既要满足为社会培养、输送合格人才的社会化需要，又要满足学生及学生家长的求学成才的个性化需要。这就要求高等学校立足现实，转变管理观念，以更好地顺应社会的开展。高等学校内部管理制度建立没有得到应有、足够的重视。究其原因，我们认为主要有以下几个方面。一是对高校内部管理制
9、度建立的重要性认识不够。从另外一个角度看，我国高校内部管理“人治传统的惯性很大，人们习惯于把高校的前途与命运寄托于管理者尤其是校长的智慧与名望，把在新形势、新任务下的高校内部管理自发地寄希望于管理者的学识与经历。二是高等学校的个性化，驱使高等学校追求独特的办学理念，确立独特的办学方针，力求突出个性化，在竞争中强化自己的影响力和竞争力，这在客观上也为高等学校的标准化、制度化和以约束为主要内容的管理设置了障碍。当然，除了校内的制度建立环境之外，还有众多复杂的社会因素制约着学校的内部制度建立。由于受传统的影响以及对高校内部管理制度建立重要性的认识不够，致使目前高等学校内部管理制度建立的标准化程度普遍
10、不高，也就是说，没有形成一套标准化的制度建立理念与措施，例如缺乏规章制度的长远规划与近期详尽方案的制定，没有形成一套加强职能部门之间制度配套建立的有效机制，同时，还存在较为普遍的“轻视制度执行的错误思想，等等。这些只是目前我国高校制度建立存在诸多问题技术层面的原因，或者说是微观层面的原因，但它所产生的实际影响和后果却是不容无视的。四、高等学校内部管理制度建立应遵循的原那么一合法性与合理性相统一的原那么合法性首先是指高等学校规章制度的内容必须符合国家的法律法规，不得与具有法律效力的标准性文件相抵触，否那么，就会失去合法性根底，自动丧失效力。其次，高等学校对规章制度的制定要符合学校的法律地位和身份
11、，要依法行使学校的教育教学管理权，不能超越法定权限，行使无效管理。除此之外还有程序的合法性要求，以及执行与监视的合法性要求。合理性原那么的核心是“以人为本，高校内部管理模式应由指令控制型向效劳支持型开展。5学校教育教学活动的行为主体，如教师、学生、效劳人员、管理人员都是平等的法律主体，各项规章制度都必须坚持人性化效劳的原那么，充分尊重行为主体的权利，维护行为主体的利益。只有充分地坚持“合法性与合理性相统一的原那么，才能从根本上确立学校规章制度的普适性和权威性，确保得到各类行为主体的自觉遵守和执行。二科学性与实效性相统一的原那么高等学校规章制度的科学性表达在以下几方面：首先，规章制度要符合实际。
12、制定、完善规章制度的目的，是为了标准解决问题的方法、标准和程序，也就是说，规章制度是适应实践的需要而产生的，否那么制度就不会有生命力，也就没有制定、维护和执行的必要。其次，规章制度要使前瞻性和现实性相统一。非科学规章制度的生命力很短暂，因无效而遭废止或名存实亡；而科学的规章制度的生命力是长久的，是把高等学校的长远开展规划与当前的现实问题严密结合起来，统筹考虑。再次，规章制度的科学性最终要表达在实效性上。对学校规章制度的实效性的考察，既要注重其现实效力，也要注重其长远效力，也就是说，科学的规章制度既有现实效力，又有长远效力，既能解决现实问题，又能解决长远问题。所以说，好的规章制度应是科学性与实效
13、性的统一。三稳定性与灵活性相统一的原那么6高等学校规章度建立的根本目的是在学校内部建立一套行为标准，通过统一的、标准的、共同的行为实现学校的教育教学目的。因此，高校规章制度是高校办学理念和办学方针的具体化、成文化、制度化。从这个意义上讲，每一项具体的规章制度都需要保持相对的稳定性，才能够发挥持久的效力，约束并引导人们的行为，使之成为行为的标准。如果规章制度的根本内容和原那么朝令夕改，缺乏连续性、稳定性，就会让人无所适从，就不可能发挥应有的标准和引导人们行为的作用。因此，高等学校的规章制度必须具有稳定性。强调规章制度的稳定性，并不意味着拒绝对规章制度进展必要、及时的修订、完善和创新。从一定意义上
14、讲，在坚持制度稳定运行的前提和根底上，根据实际情况，适时地对规章制度进展必要的修改与完善是一项经常性工作，它的目的是为了更好地服从、效劳于学校的教育教学任务，是把那些已经不适应开展变化的制度的某一环节、某一项规章制度加以修改、完善。因此，在规章制度建立中，应当坚持稳定性与灵活性相统一的原那么，以确保制度持久的生命力。四系统性与完整性兼顾原那么现代学校管理是一个多层次、多因素、多方面的动态综合管理过程，是一项高度复杂的系统工程，它要求任何具体的管理工作在独立发挥作用的同时，必须与其他方面的管理工作相互协调和配合，使管理工作产生综合效力，保障学校内部管理目标的实现。因此，高校内部管理制度建立的系统
15、性原那么是指要对各项规章制度进展必要的配套建立，对此，有学者提出了高校规章制度配套建立的三个类型：一是高校与外部关系的配套建立；二是高校内部制度的配套建立；三是高校内部制度建立中存在的纵向配套建立。7我们认为，第一种类型涉及的是高校制度建立的外部环境问题，第二种类型实质上是指高校内部制度的连续性和稳定性问题，相比拟而言，第三种类型较为典型，是最根本的、也是最重要的制度配套建立问题。高校内部制度的配套建立要求学校内部各职能部门相互配合、分工协作，否那么，就浪费了学校的管理资源，提高了管理本钱，却降低了管理效率。制度建立的完整性原那么强调一项完善的规章制度必须具有完整的内容。内容的完整性可以表达在
16、以下几个方面：制度内容与程序的统一；制度规定的权利与责任的统一；制度执行保障措施的奖励与处分的统一，等等。对于某一项具体的规章制度要注重其完整性，对于相关的各项规章制度，那么要强调它们相互之间的系统性。五、高校内部管理制度建立的对策性建议高校要形成以办学理念为核心内容的办学特色，为内部管理制度建立提供纲领。高校的办学特色可以包括以下内容：校风、校训、学风、学校长远开展目标及开展规划、优势学科及专业，等等，这些特色是一所学校独树一帜、长远开展、持久保持蓬勃生命力的源泉，因而是高校制度建立的指导性纲领，否那么，将会影响到学校内部管理制度建立的稳定性与系统性，影响到管理制度的科学性与实效性。因此，对
17、高校来说，尤其是对于不少初建或者处于高速开展期的高等学校来说，尽快形成较为科学的、明确的办学理念、办学特色，是一项极其重要的工作。探索形成统一的制度制定机制，加强高校内部管理制度体系建立。我国现行的体制，同级各部门之间地位平等、业务分割、互不穿插，因此，极易形成利益冲突的矛盾对立关系，这在客观上增加了各部门之间相互配合、协调、通力合作的难度。受这一行政管理机制的影响，高等学校也存在着同样的问题，不同部门之间的利益以及权限划分的混乱，极大地增加了高等学校的管理本钱。要从根本上解决这一问题，可行的思路是在高校内部建立统一的制度制定机制和机构，原来由各个职能部门制定制度的权限统一收归学校的“立制机构
18、，杜绝部门规章制度不协调、不配套甚至相互抵触、形不成有效合力的弊病。在技术层面上，要加强高等学校内部管理制度的标准化建立，形成一整套标准、科学的规章制度制定规划、制定程序以及监视执行方法，从制度的酝酿规划、调查研究和组织论证到规章制度的起草、审议、颁发、执行直至规章制度的清理与废止，都要有一套严格、标准的制度规定，这是高校内部管理制度建立的重点，也是高校内部管理制度建立的出发点和落脚点，更是高校内部管理制度标准化建立的具体表达。只有这项根底性工作做好了，高等学校的“依法治校目标才会得以实现。总之，高等学校内部管理制度建立是一项长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就，更不能畏首畏尾，抱残守缺，而是需要不断创新、开展和完善，在坚持根本理念的前提下，根据新情况、新问题适时地调整、创新高等学校的内部管理制度。从这个意义上说，高校内部管理制度建立既是一项关系到高校未来的开展与命运的战略举措，又是一项日常不可或缺的经常性的工作。